È ora di riscrivere la Direttiva UE sulla Lotta al Terrorismo
L'adozione della Direttiva UE 2017/541 sulla lotta al terrorismo nel marzo 2017 ha cambiato profondamente il panorama del diritto europeo antiterrorismo. L'obiettivo principale di questa direttiva era armonizzare ulteriormente il quadro giuridico in base al quale i reati di terrorismo sono perseguiti negli Stati membri dell'UE stabilendo norme e standard minimi. Tuttavia, le conseguenze negative per lo Stato di diritto ei diritti umani sono state ignorate fin dall'inizio dalle istituzioni dell'UE. Ora, a cinque anni dalla sua adozione, è giunto il momento di una revisione approfondita.
Un processo di adozione affrettato
Il processo di adozione della Direttiva è stato caratterizzato da lunghi periodi di inerzia interrotti da fasi di panico innescate da evoluzioni esterne. In effetti, la Commissione europea ha presentato la sua proposta di direttiva, che si basa sulla decisione quadro pre-Lisbona (2002/475/GAI) adottata all'indomani dell'11 settembre, meno di tre settimane dopo gli attentati terroristici di Parigi di novembre 2015. Successivamente, la sua finalizzazione affrettata e opaca è stata una risposta politica al flusso di combattenti stranieri europei verso il conflitto armato in Siria e Iraq. Anche se la natura transnazionale del fenomeno dei combattenti stranieri giustifica senza dubbio una risposta paneuropea, fin dall'inizio accademici e organizzazioni della società civile hanno sollevato preoccupazioni fondamentali in merito alle implicazioni potenzialmente avverse della direttiva sullo stato di diritto e sui diritti umani.
Poiché durante il frettoloso processo di adozione non è stata effettuata una valutazione d'impatto sui diritti umani, in deroga sia all'Agenda europea sulla sicurezza sia all'Agenda per legiferare meglio , la direttiva è giunta alla fine a includere una clausola che prevede una revisione quinquennale. Il 18 novembre 2021 la Commissione Europea ha presentato al Parlamento Europeo e al Consiglio una relazione sull'attuazione della Direttiva che valuta il valore aggiunto della Direttiva. La relazione afferma inoltre di affrontare "l'impatto della direttiva sui diritti e le libertà fondamentali, compresi la non discriminazione, lo stato di diritto e il livello di protezione e assistenza fornito alle vittime del terrorismo". Tale valutazione d'impatto è ampiamente giustificata e probabilmente già in ritardo.
Preoccupazioni sui diritti umani per quanto riguarda l'attuazione della direttiva
La recente relazione della Commissione fornisce una valutazione apparentemente positiva ma in gran parte infondata dell'impatto della direttiva. La relazione rileva, tra l'altro , che la direttiva è "nel complesso estremamente pertinente" e "nel complesso internamente coerente" e che "ha raggiunto i suoi obiettivi in misura soddisfacente" e "ha generato valore aggiunto". La relazione della Commissione afferma che "sebbene la direttiva abbia avuto un impatto sui diritti e le libertà fondamentali, le limitazioni soddisfano ampiamente i requisiti di necessità e proporzionalità". La relazione afferma inoltre che "nel complesso, la maggior parte delle parti interessate consultate per lo studio esterno non ha ritenuto problematica l'attuazione della direttiva dal punto di vista dei diritti fondamentali". A un esame più attento, come quello condotto dal primo autore di questo post sul blog nella sua tesi di dottorato recentemente approvata, queste valutazioni potrebbero essere troppo positive.
Una di queste parti interessate era l'Agenzia dell'UE per i diritti fondamentali (FRA) che aveva presentato il proprio contributo alla Commissione nell'ambito della necessaria valutazione dell'impatto giuridico della direttiva. La relazione della FRA contiene una valutazione abbastanza dettagliata ma principalmente empirica piuttosto che giuridica delle implicazioni della direttiva sui diritti umani, basata su un ampio lavoro sul campo, comprese interviste con esperti e professionisti, in sette Stati membri dell'UE (Belgio, Germania, Grecia, Spagna, Francia, Ungheria e Svezia). La relazione della Commissione prende atto dei risultati della relazione della FRA, ma manca palesemente di coinvolgerli. In qualità di membro del comitato scientifico della FRA che esamina le bozze delle relazioni e delle pubblicazioni della FRA e avendo servito come uno dei due relatori della commissione in materia, il secondo autore di questo post sul blog è ben consapevole del fatto che il comitato scientifico hanno voluto che la FRA integrasse la relazione della FRA orientata empiricamente con un'analisi giuridica critica più ampia della compatibilità con i diritti umani della direttiva stessa.
La direttiva presenta tre caratteristiche chiave che hanno ramificazioni negative sullo stato di diritto e sui diritti umani: (1) la presenza di una definizione di terrorismo eccessivamente ampia che si discosta manifestamente dalle definizioni di terrorismo a livello delle Nazioni Unite (ad esempio la risoluzione 1566 del Consiglio di sicurezza o la Convenzione sul finanziamento del terrorismo ) e dalla Convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione del terrorismo , (2) la criminalizzazione di molti atti preparatori che possono essere lontani da comportamenti intrinsecamente dannosi e (3) l'esistenza di reati accessori che sono anche cumulabili tra ciascuno Altro. Durante il monitoraggio dell'attuazione della direttiva, la Commissione ha valutato queste caratteristiche individualmente, ma non ha affrontato il modo in cui l'interazione tra queste caratteristiche fondamentali esacerba le implicazioni negative sui diritti umani. Ad esempio, potrebbero esserci motivi pertinenti per criminalizzare il "viaggio all'estero a scopo terroristico" come reato terroristico. Tuttavia, lo 'scopo terroristico', che costituisce l'intera mens rea di questo particolare reato, è viziato da una definizione eccessivamente ampia di terrorismo che mal si adatta anche ad atti commessi in situazioni di conflitto armato. Per i paesi europei, i tre principali strumenti giuridici internazionali relativi al fenomeno dei combattenti stranieri (terroristici) – la risoluzione 2178 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite , il protocollo aggiuntivo alla Convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione del terrorismo e la direttiva dell'UE qui discussi – cercano tutti di affrontare la stessa condotta, ma sono reciprocamente incompatibili quanto al fatto che gli atti commessi nel corso di un conflitto armato rientrino nell'ambito di applicazione dello strumento. A causa delle definizioni nebulose contenute nella direttiva, non sorprende che la relazione della Commissione indichi che "diverse autorità e giudici nazionali hanno segnalato difficoltà nel provare l'intento terroristico".
Al riguardo, la relazione della Commissione non affronta in modo adeguato l'incertezza giuridica che offusca il considerando 37 del preambolo della direttiva. Tale disposizione contiene una clausola di esclusione che stabilisce che la direttiva "non disciplina le attività delle forze armate durante i periodi di conflitto armato". Negli ultimi anni, gli Stati membri dell'UE hanno utilizzato prevalentemente il diritto antiterrorismo per affrontare le attività di combattenti stranieri (terroristi), individui che sono stati attivi nel contesto di un conflitto armato ma possono o meno aver commesso atti di terrorismo reali. Il risultato è stato un'ulteriore conflazione tra il diritto antiterrorismo e il diritto di guerra, generalmente a scapito di quest'ultimo. Fare il punto sull'attuazione della direttiva e su una riforma della direttiva stessa sarebbe il momento perfetto per fornire i chiarimenti necessari per guidare i pubblici ministeri ei giudici a livello nazionale. Attualmente i procedimenti giudiziari relativi ad atti violenti commessi nel corso di un conflitto armato all'estero possono spesso sfociare nell'assoluzione, semplicemente perché la tesi del pubblico ministero si basa su disposizioni specifiche della direttiva e sul loro recepimento nazionale, senza prestare attenzione al considerando 37 che viene poi invocato dal difesa per contestare l'applicabilità delle accuse di terrorismo in relazione a condotte poste in essere nell'ambito di un conflitto armato.
Il recepimento frammentato e l'attuazione della direttiva
A causa di queste preoccupazioni in materia di diritti umani e della sensibilità politica della lotta al terrorismo, non sorprende che l'attuazione della direttiva sia stata finora piuttosto problematica. La relazione della FRA afferma che la direttiva contiene definizioni vaghe che riducono la "chiarezza giuridica" e danno luogo a "interpretazioni divergenti dei reati in tutta l'UE, nonché giurisprudenza contrastante all'interno dei singoli Stati membri, e riducono la prevedibilità di quali comportamenti siano criminalizzati e soggetti a quale reato'.
In precedenza, nel settembre 2020, la Commissione europea aveva pubblicato la propria relazione sul recepimento della direttiva in cui chiariva che il recepimento si è rivelato particolarmente impegnativo per quanto riguarda l'articolo 3, che impone agli Stati membri dell'UE di criminalizzare determinati comportamenti come reati di terrorismo e contiene essenzialmente la definizione dell'UE di terrorismo, e per quanto riguarda l'articolo 9, che contiene il reato di viaggiare all'estero a fini terroristici. Poiché queste due disposizioni sono state entrambe elementi indispensabili della risposta giuridica dell'UE al terrorismo negli ultimi anni, la Commissione teme che il loro errato recepimento rischi di minare l'uniformità della normativa antiterrorismo dell'UE. Tuttavia, invece di cercare di affrontare le preoccupazioni fondamentali che evidentemente esistono tra i legislatori e i responsabili politici in numerosi Stati membri dell'UE e di fatto indicare gravi carenze nella direttiva stessa, la Commissione ha deciso di utilizzare i suoi poteri di applicazione e ha avviato procedure di infrazione contro 22 membri Stati. Poiché l'Irlanda e la Danimarca hanno deciso di rinunciare alla direttiva, ciò significa che sono state avviate procedure di infrazione contro 22 dei 25 Stati membri tenuti ad attuare la direttiva.
Sebbene tali procedure di infrazione potrebbero aiutare a chiarire alcuni punti di diritto, soprattutto se dovessero sfociare in una determinazione da parte della CGUE, è giunto il momento di avviare una discussione legale e politica trasparente e costruttiva sui difetti della stessa direttiva dell'UE ora che marzo Il 2022 segna cinque anni dalla sua adozione. Comprendiamo che la commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni del Parlamento europeo (commissione LIBE) si riunirà a febbraio o marzo per discutere la relazione della Commissione sull'attuazione e il valore aggiunto della direttiva. Sarebbe un'ottima occasione per esaminare criticamente i numerosi difetti giuridici della direttiva come ragione del suo "valore aggiunto" finora marginale, invece di seguire l'approccio piuttosto autocelebrativo della relazione della Commissione che conclude ellitticamente che il La direttiva "ha funzionato e ha ampiamente raggiunto i suoi obiettivi nel modo previsto".
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/time-to-rewrite-the-eu-directive-on-combating-terrorism/ in data Tue, 25 Jan 2022 13:43:27 +0000.