Crimini di solidarietà, limiti di legittimità
La criminalizzazione dell’umanitarismo è diventata pervasiva nell’UE negli ultimi due decenni. Definizioni eccessive dei reati di favoreggiamento dell’ingresso, transito e soggiorno irregolare producono effetti nocivi ben noti sui diritti umani dei migranti e sulle organizzazioni della società civile. Tuttavia, la tendenza è stata quella di inasprire le regole piuttosto che contestare il fallimento dell’UE nel perseguire un sistema di controllo dell’immigrazione che sia “equo nei confronti dei cittadini di paesi terzi” e costruito “nel rispetto dei diritti fondamentali” (articolo 67 TFUE ). La Commissione sta infatti attualmente valutando una riforma che rischia di esacerbare la tendenza all’eccessiva criminalizzazione. Il processo normalizza l’ostilità e ignora che ciò che fanno i difensori dei diritti umani non è solo una condotta moralmente lodevole, innocua e irreprensibile , ma è anche in linea con i principi fondanti dell’UE (articolo 2 TUE ); i loro interventi sono esempi di “ obbedienza civile” e di adesione al quadro costituzionale previsto dai Trattati.
In questo post sul blog, sostengo che il disprezzo da parte del legislatore europeo per gli impatti sui diritti umani del regime di facilitazione costituisce un abuso di potere . Le misure legislative che hanno l’effetto di sovvertire i principi sanciti dalla legge (articoli 2, 6 e 21 TUE ) e sopprimono i diritti della società civile e dei migranti con cui interagiscono sono incompatibili con le premesse democratiche fondamentali.
Il contesto
Seán Binder e Sarah Mardini sono stati recentemente assolti da diverse accuse stravaganti per il loro lavoro di volontariato a Lesbo nel salvataggio di "barche di migranti", ma rischiano ancora di essere ulteriormente criminalizzati per aver facilitato l'ingresso irregolare. La loro storia non è rara. La fornitura di assistenza umanitaria alle frontiere esterne dell'UE è diventata un'attività rischiosa , con un notevole aumento dei procedimenti giudiziari a partire dalla "crisi dei rifugiati".
Sebbene molti difensori dei diritti umani alla fine vengano rilasciati, i processi processuali sono di per sé punitivi e hanno un effetto agghiacciante. Jugend Rettet , ad esempio, non è più in grado di operare dopo il sequestro preventivo della sua nave nel 2017. L' equipaggio della IUVENTA , da parte sua, è stato accusato di diversi capi d'accusa di contrabbando. Il loro processo è in corso. Si è arenata più volte in quella che sembra essere una tattica dilatoria delle autorità italiane. In questi casi la punizione è nell’azione penale che mette fuori gioco le organizzazioni.
Molti altri casi di criminalizzazione ( in senso lato ) non vengono denunciati . Atti di repressione amministrativa , retorica ostile , sorveglianza , molestie , minacce e violenza sono diventati routine negli incontri quotidiani delle ONG e degli individui che interagiscono con cittadini di paesi terzi con le autorità degli Stati membri in tutta l’UE. Gli uffici di KISA , un gruppo di sostegno ai migranti a Cipro, sono stati letteralmente bombardati all’inizio di gennaio 2024, in un apparente attacco xenofobo che resta da indagare a fondo. Ciò si aggiunge ad altri famosi casi che coinvolgono l'attivista Cédric Herrou , inizialmente condannato per aver aiutato i richiedenti asilo ad attraversare la valle Roya al confine franco-italiano, che si erano persi e sarebbero altrimenti morti nelle Alpi, o Carola Rackete , il capitano della Marina Watch 3, che ha contravvenuto agli ordini ed è entrato in un porto italiano per sbarcare i sopravvissuti di un naufragio che necessitavano urgentemente di cure mediche.
La fusione tra azione umanitaria e reato di traffico di migranti che è alla base di questi casi è consentita dalle leggi in vigore sia a livello nazionale che comunitario , in particolare la Direttiva sul favoreggiamento .
La legge
Adottata nell'era pre-Lisbona, la Direttiva di Facilitazione 2002/90/CE e la Decisione Quadro 2002/946/GAI che l'accompagna mirano a "combattere" "l'immigrazione illegale". Per massimizzare il loro effetto, non sono stati mantenuti gli elementi che definiscono il crimine transnazionale del traffico di migranti, così come formulati a livello delle Nazioni Unite. Contrariamente al Protocollo delle Nazioni Unite sul traffico di migranti (Articolo 3), è sufficiente semplicemente aiutare una persona a entrare/soggiornare nel territorio di uno Stato membro senza autorizzazione con qualsiasi mezzo, qualunque sia lo scopo, con o senza l'intermediazione di un vantaggio finanziario o materiale. per criminalizzazione ai sensi del diritto dell’UE (articolo 1, paragrafo 1, lettera a), direttiva sul favoreggiamento ). Il requisito della remunerazione è necessario solo per il reato di favoreggiamento del soggiorno irregolare (art. 1, comma 1, lettera b), Direttiva agevolazione ). Ciò significa che non esiste alcuna distinzione tra azioni abusive o di sfruttamento e azioni intraprese per ragioni umanitarie o di solidarietà. Anche i semplici "tentativi", "istigazione" o "partecipazione" agli atti in questione attirano la criminalizzazione (articolo 2, direttiva sul favoreggiamento ).
Il rischio di un'eccessiva criminalizzazione non è stato scongiurato dalla disposizione facoltativa di cui all'articolo 1, paragrafo 2, della direttiva sul favoreggiamento . Il fatto che «[uno] Stato membro possa decidere di non imporre sanzioni riguardo (…) ai casi in cui lo scopo del comportamento è fornire assistenza umanitaria” non costituisce una vera e propria clausola di esonero. Non preclude la criminalizzazione, non costituisce un ostacolo all’azione penale e la sua natura facoltativa porta a interpretazioni disomogenee in tutta l’Unione .
Nemmeno gli orientamenti della Commissione sull’interpretazione della direttiva sul favoreggiamento hanno fermato la tendenza all’eccessiva criminalizzazione . Raccomanda agli Stati membri di escludere dalla criminalizzazione solo "l'assistenza umanitaria prevista dalla legge" (§4(i)), senza definire il termine o specificare quando dovrebbe essere considerata "prevista dalla legge". Si afferma inoltre che "la criminalizzazione delle ONG… che effettuano operazioni di ricerca e salvataggio [SAR] in mare… costituisce una violazione del diritto internazionale e pertanto non è consentita dal diritto dell'UE", ma solo quando le operazioni vengono condotte "nel rispetto delle il quadro giuridico pertinente» (§4(ii)), lasciando ampio margine di speculazione. In modo piuttosto controverso, la Guida sostiene anche che "[tutti] coloro che sono coinvolti nelle attività [SAR] devono osservare le istruzioni ricevute dall'autorità di coordinamento quando intervengono in eventi [SAR]" (p. 7), ignorando i recenti incidenti che hanno coinvolto la Guardia costiera libica in violazione il diritto alla vita e il principio di non respingimento . L'unica esortazione concreta è quella di “ invitare ” gli Stati membri “a utilizzare la possibilità prevista dall'articolo 1, paragrafo 2, della direttiva sulle agevolazioni ” (pag. 8), lasciando intatte le pratiche attuali.
A meno che non intervenga la sentenza Kinshasa , la proposta di riforma legislativa del novembre 2023 non farà altro che peggiorare la situazione. In tal caso, il profitto resta escluso per certi aspetti dagli elementi di definizione del reato di base o gli viene attribuito un significato così ampio da non fare nulla per limitare l’eccessiva criminalizzazione. Il favoreggiamento dell'ingresso/transito/soggiorno irregolare costituisce reato qualora l'autore del reato "chieda, riceva o accetti, direttamente o indirettamente, un vantaggio economico o materiale, o una promessa di esso, ovvero pone in essere la condotta finalizzata ad ottenere tale vantaggio" (Articolo 3, paragrafo 1, lettera a)). Ciò potrebbe comprendere la fornitura di assistenza legale a pagamento , la prestazione di servizi medici o di salvataggio su base retribuita o dietro ricezione di donazioni per il sostegno del funzionamento indipendente delle ONG. Il reato si configura anche quando «esiste un rischio elevato di arrecare un danno grave» o qualora ciò equivalga a «istigare pubblicamente cittadini di paesi terzi all'ingresso [irregolare]», con o senza intermediazione di profitto (art. 3, comma 1)( ) b) e 3(2)), che potrebbero servire a criminalizzare sia la SAR marittima che iniziative simili su terra (ad esempio attraverso le Alpi o al confine UE-Bielorussia ).
La Commissione è ben consapevole che "la definizione ampia del reato e l'assenza di esenzioni" costituiscono i principali difetti della legislazione esistente (pag. 3, proposta di rifusione ). Tuttavia, nella riforma proposta non è prevista alcuna clausola di esenzione. Invece, la disposizione facoltativa dell’attuale articolo 1, paragrafo 2, è stata cancellata, e il testo proposto aggiunge ulteriore ambiguità. Anche se "non è scopo della presente direttiva criminalizzare… l'assistenza umanitaria", ciò avviene solo se è "fornita… nel rispetto degli obblighi giuridici" (considerando 7, proposta di rifusione ), il che ignora che le ONG generalmente intervengono senza essere invitate a fornire servizi servizi assenti, insufficienti o deliberatamente ritirati dagli Stati. Pertanto, non è chiaro in quali circostanze – al di fuori dell'ambito SAR – possa sussistere l'obbligo giuridico di fornire assistenza umanitaria in modo che possa essere considerata come "fornita… in conformità agli obblighi legali" (considerando 7, proposta di rifusione ).
L’UE e i suoi Stati membri possono decidere quali azioni criminalizzare?
È così che funziona la legalità?
Il limite
Vorrei sostenere che esistono limiti basati sulla legittimità al potere decisionale democratico dei legislatori dell’UE quando si tratta di criminalizzare la condotta umanitaria. La legittimità tende ad essere associata alla giustificazione del potere (coercitivo) e dell’autorità politica, fungendo da punto di riferimento dell’accettabilità (morale/legale/politica). È ciò che distingue le forme brute di potere grezzo dagli esercizi di governo valido. Differenti resoconti teorici pongono l'accento su diversi aspetti di questa trasformazione.
L'accento può essere posto sulle fonti di legittimità, tipicamente il consenso , manifestato dalla partecipazione politica e dalla deliberazione di coloro che sono interessati dalle decisioni da adottare. Questa viene solitamente chiamata “ legittimità dell’input ” ed è strettamente correlata al demos come fonte ultima di autorità in qualsiasi sistema politico democraticamente organizzato e alla sua capacità di modellare e determinare decisioni comuni. Gli ideali di governo del popolo racchiudono questo approccio.
Quando l'attenzione è invece sui risultati delle decisioni comuni, la discussione si concentra invece sulla “ legittimità dell'output ”. Il principio di utilità , che riguarda la massimizzazione della felicità/efficacia, è qui presente in modo significativo. La validità delle decisioni ruota attorno alla qualità dei risultati che ne derivano e se comportano guadagni di efficienza, vantaggi epistemici , conseguenze materialmente benefiche o qualche altro miglioramento (percepito) per la vita di coloro che sono governati che " soddisfano l'interesse pubblico ". In diverse versioni di questo resoconto, le leggi emanate devono essere tali che tutti gli individui ragionevoli avrebbero potuto accettarle (o, almeno, non ragionevolmente opporsi ad esse ) e allinearsi a principi morali condivisi.
Un terzo gruppo di teorie sulla legittimità enfatizza il processo. Il governo con il popolo – piuttosto che da o per il popolo – diventa prominente. La legittimità dipende quindi dalle fasi procedurali previste per il processo decisionale democratico. L'accento è posto sulla " legittimità del rendimento " e sull'equità dei meccanismi decisionali in termini di " responsabilità, trasparenza, inclusività e apertura ".
I resoconti più completi evidenziano la complementarità di queste componenti e il loro reciproco rafforzamento. La legittimità, in questa lettura, dipende dalla partecipazione politica ai processi di deliberazione e dalla giustificazione delle decisioni democratiche adottate sulla base di equi accordi procedurali che garantiscono la qualità sostanziale dei risultati che generano.
Ma in tutti questi casi, la legittimità opera in modo lineare (dall’input al throughput fino all’output) e all’interno di un circuito chiuso, concentrato esclusivamente sui cittadini di uno Stato come unità fondamentale dell’organizzazione politica. Ciò che conta è che i loro interessi siano equamente rappresentati nelle istituzioni politiche, equamente articolati attraverso i processi politici e equamente riflessi nei risultati finali. La legittimità diventa in questo modo un sistema autoreferenziale di giustificazione del potere coercitivo: da parte dei cittadini, con i cittadini e per i cittadini. Ignora gli impatti transfrontalieri e le interconnessioni transnazionali del mondo globalizzato di oggi, in particolare gli effetti prevedibilmente dannosi delle decisioni democratiche sui non cittadini.
Tuttavia, poiché in ultima analisi sono soggetti all’autorità dell’UE/Stato, una concezione preferibile di legittimità richiederebbe che la loro posizione e l’impatto delle decisioni previste sui loro diritti umani siano presi in considerazione nel processo decisionale democratico. Tale requisito di “legittimità del riesame” imporrebbe che le entità politiche (inclusa l’UE) valutino le conseguenze e le ripercussioni personali e materiali delle decisioni previste oltre i confini del sistema politico. Inoltre, è necessario che, come parte del processo deliberativo, la valutazione delle leggi/politiche progettate sia impegnata a sostenere i diritti umani come fondamenti democratici fondamentali e a tenere conto della conoscenza dei danni (avvenuti o intenzionali) agli “altri”.
Poiché la “legittimità del riesame” richiede l’osservanza degli obblighi universali di rispetto reciproco (specialmente quelli già positivizzati nelle norme giuridiche esistenti), serve a precludere le decisioni democratiche – in particolare di fronte a alternative praticabili – che (prevedibilmente) producono danni ai non cittadini. e ai valori costituzionali, in violazione degli impegni preesistenti sui diritti umani. Ciò, a sua volta, impedisce la desoggettivazione degli “outsider” in un modo che li tratta come oggetti di regolamentazione, negando la (piena) personalità e gli standard fondamentali di dignità.
L'abuso
Nella misura in cui l’UE è “una comunità basata sullo Stato di diritto” ( Les Verts , §23) che rispetta la dignità umana e i diritti umani (articoli 2 e 6 TUE ), anche nelle sue interazioni con il resto del mondo (articolo 21 TUE ). , l’impatto delle sue decisioni sui diritti umani costituisce un vincolo di legittimità che non può essere eluso. Nel contesto della riforma del Pacchetto Facilitatori , ciò significa che le disposizioni che potrebbero (continuare) limitare i diritti delle organizzazioni della società civile, impedendo loro di agire come difensori dei diritti umani, negando indirettamente i diritti dei cittadini di paesi terzi, non possono essere giustificate. Una valutazione della “legittimità del riesame” dovrebbe indurre il legislatore a prendere sul serio e in buona fede le preoccupazioni esistenti, riscontrabili da un'ampia gamma di fonti pubblicamente disponibili. I problemi di definizione dei crimini di solidarietà sono ben noti e ampiamente documentati, anche dalla stessa Commissione (p. 9, Proposta di rifusione ). L’eccessiva criminalizzazione è un dato di fatto ed è incompatibile con la dignità umana, i diritti fondamentali e il principio di legittimità su cui si fondano i sistemi democratici (articolo 2 TUE ).
Gli attori della società civile sono coloro che sostengono le norme e i valori a cui l’UE e gli Stati membri sono vincolati (articoli 2, 6 e 21 TUE ), agendo come i veri custodi dei trattati. Stanno intraprendendo atti di “obbedienza civile” (piuttosto che di disobbedienza ); di fedeltà all’ordinamento giuridico e alla gerarchia delle fonti così com’è. In questo modo, stanno rivelando performativamente il fallimento delle autorità pubbliche nell’adempiere ai loro (esistenti) doveri morali diventati legali. Quelli che sfidano il sistema sono (dimostrano di essere) gli Stati membri (con la complicità dell'Unione). Sono loro che fanno affidamento sulle proprie malefatte, sul proprio mancato rispetto dei diritti dei cittadini di paesi terzi riconosciuti dai Trattati (articolo 67 TFUE ), per generare un ambiente ostile per i migranti irregolari e per coloro che sono solidali con loro. Stanno usando il testo vago della definizione di facilitazione per mascherare la (ir) violazione delle norme primarie dell’UE e degli standard internazionali.
L’ambiguità delle definizioni non può essere sfruttata per favorire il controllo della migrazione a tutti i costi, annullando contemporaneamente le tutele che i cittadini di paesi terzi derivano dal diritto dell’UE. Secondo costante giurisprudenza, «esiste un principio generale secondo cui il diritto dell'Unione non può essere invocato a fini abusivi…» ( Commissione c. Ungheria , §111). L’Unione e i suoi Stati membri non possono utilizzare i propri poteri per sovvertire l’ordine giuridico, ponendo la legislazione dell’UE al di sopra dei requisiti costituzionali, degli obblighi internazionali e degli impegni morali universali. Una simile “ disobbedienza di Stato ” non è ammissibile.
Esistono limiti di legittimità ai reati di solidarietà.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/solidarity-crimes-legitimacy-limits/ in data Wed, 17 Apr 2024 15:56:44 +0000.