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Il primo giudizio italiano sul clima e la separazione dei poteri

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Il 26 febbraio 2024, con la sentenza Giudizio Universale , il Tribunale di Roma ha scritto la prima sentenza italiana sul clima (già riportata anche su questo blog da Umberto Lattanzi ). Il Tribunale ha rifiutato di pronunciarsi sulla richiesta dei ricorrenti di un'ordinanza che obblighi l'Italia a migliorare le proprie ambizioni nella mitigazione dei cambiamenti climatici, sulla base della separazione dei poteri. Secondo il Tribunale la domanda non poteva essere accolta in quanto sconfinava nel domaine réservé della “politica”.

Poco dopo, il 9 aprile 2024, la Corte EDU ha emesso la sentenza KlimaSeniorinnen c. Svizzera , Duarte Agostinho c. Portogallo e altri , e Carême c . Francia . In questa monumentale serie di casi, la Corte EDU ha stabilito il nuovo standard per le controversie sul clima in Europa , anche per quanto riguarda la separazione dei poteri. Ciò invita a una valutazione critica della posizione di Giudizio Universale .

Di seguito si riassumono brevemente il Giudizio Universale , nonché i principi in materia di separazione dei poteri nel contenzioso climatico desumibili dalle decisioni della Corte EDU. Con l’aiuto di altri importanti casi climatici, testiamo quindi criticamente la coerenza del Giudizio Universale con la CEDU.

La sentenza Giudizio Universale

La sentenza Giudizio Universale è stata pronunciata in risposta a un reclamo presentato nel 2021 da un mosaico di attivisti ambientali. Nella loro istanza i ricorrenti sostenevano che:

  • La legge internazionale sul clima impone allo Stato italiano un “obbligo climatico”, che obbliga l’Italia a ridurre le emissioni di gas serra nella misura necessaria per raggiungere l’obiettivo di 1,5°C dell’Accordo di Parigi (§§ IV.2-IV.21 della petizione);
  • Secondo un Rapporto di una ONG basato sui risultati e sulla metodologia dell'IPCC, ciò richiede concretamente che l'Italia riduca le emissioni del 92% rispetto ai livelli del 1990 entro il 2030 (§§ III.9-III.15);
  • Il mancato rispetto dell’“obbligo climatico” lederebbe il nucleo stesso di numerosi diritti fondamentali nazionali ed europei, tanto che il suo rispetto potrebbe essere richiesto dalle norme generali in materia di responsabilità civile dell’ordinamento italiano (§§ V.1-V.26, VI.1 -VI.5);
  • L’Italia non è riuscita ad adottare il suddetto obiettivo di riduzione delle emissioni, attenendosi a un obiettivo più modesto del -36% entro il 2030. Di conseguenza, allo Stato potrebbe essere ordinato di allineare la propria politica climatica all’obiettivo del -92% entro il 2030 (§§ VI .6a-VI.28).

Nella sua sentenza, il Tribunale ha riconosciuto che diversi atti comunitari e internazionali obbligano l’Italia ad intraprendere azioni a favore del clima (pagg. 8-9). Il giudice ha poi osservato, però, che le ricorrenti non miravano a far rispettare quelle norme giuridiche in quanto tali; Piuttosto, hanno di fatto invocato un presunto, autonomo e più vago diritto ad un clima equilibrato derivante dall’art. 2 della Costituzione italiana nonché da varie fonti del diritto internazionale, tra cui la Convenzione europea dei diritti dell’uomo (pp. 9-10). ). Secondo il Tribunale, tale disaccoppiamento della pretesa dall'individuazione di «specifiche decisioni illegittime» si riduceva a una richiesta di un'ordinanza che «obbligherebbe lo Stato ad adottare ogni misura necessaria e opportuna» per conseguire l'auspicata riduzione delle emissioni di gas serra (pag. 10). Tuttavia, secondo il Tribunale:

«Non si può sostenere che esista un obbligo di diritto privato per lo Stato, suscettibile di attuazione da parte dei singoli, di ridurre le emissioni nel modo richiesto dai ricorrenti. In questo senso, l’interesse per il quale i ricorrenti chiedono tutela (…) non rientra tra gli interessi soggettivi tutelati dalla norma, in quanto le decisioni attinenti alle modalità e ai tempi con cui affrontare il cambiamento climatico di origine antropica (… ) rientrano nella competenza degli organi politici e non possono essere pronunciati nel caso di specie » (pag. 12, il corsivo è mio).

Di conseguenza, il Tribunale ha respinto la richiesta senza esaminarne il merito, ritenendo qualsiasi decisione sulla mitigazione dei cambiamenti climatici ipso facto immune dal controllo giurisdizionale dinanzi ai tribunali ordinari.

Separazione dei poteri nelle controversie sul clima: approfondimenti dalla Corte EDU

Il punto di partenza della nostra discussione è la conclusione della Corte EDU secondo cui i diritti alla vita (art. 2 CEDU) e alla vita privata/familiare (art. 8 CEDU) comportano l'obbligo di perseguire la neutralità climatica (in linea di principio, entro il 2050), sebbene un esiste un ampio margine di apprezzamento per quanto riguarda i mezzi per raggiungerlo ( KlimaSeniorinnen , punti 543-548; qui per maggiori dettagli). Gli Stati sono quindi obbligati ad adottare e attuare in modo efficace percorsi di riduzione delle emissioni adeguati a tale obiettivo, basati sulla migliore scienza disponibile, incorporando anche il principio di equità intergenerazionale (paragrafi 549-550; sull’equità intergenerazionale, vedere qui ). Questi obblighi si applicano in modo indipendente alle autorità legislative, esecutive e giudiziarie (par. 550). Sostenendo ciò, la Corte EDU riconosce probabilmente la legittimità di principio, per lo meno, delle ordinanze giudiziarie che richiedono agli organi politici di adottare un percorso di riduzione delle emissioni. Inoltre, la Corte sembra suggerire che tali ordinanze possano anche far valere, anche rispetto ai percorsi esistenti, i vincoli giuridici loro imposti dalla CEDU (vale a dire il requisito che il percorso persegua la neutralità climatica entro il 2050, e che così facendo basarsi sulla scienza del clima e incorporare il principio di equità intergenerazionale).

Questa lettura sembra essere rafforzata da Duarte Agostinho . Nel caso di specie, la Corte EDU ha dichiarato irricevibile, per mancato esaurimento dei rimedi locali, una domanda fondata anche ( inter alia ) sugli artt. 2 e 8 CEDU. Ritenendo che il caso avrebbe dovuto essere preliminarmente portato dinanzi ai tribunali portoghesi, la Corte EDU sembra suggerire che detti tribunali sarebbero stati effettivamente competenti a emettere un ordine volto ad adottare misure in vista della neutralità climatica (v. punto 226). In larga misura, ciò è certamente dovuto alle caratteristiche peculiari dell’ordinamento giuridico portoghese, che offriva ampie opportunità per una tale ordinanza (vedi punti 218-224). Tuttavia, la Corte EDU sottolinea anche che l'esaurimento del requisito dei ricorsi locali rispecchia, in linea di principio, l'obbligo dell'articolo 13 della CEDU di fornire rimedi effettivi per i diritti previsti dalla Convenzione (punto 215). In tal modo, la Corte EDU potrebbe insinuare che l’articolo 13 richiederebbe che rimedi paragonabili a quelli disponibili nel diritto portoghese esistano anche in altri sistemi, ai sensi del diritto convenzionale. Purtroppo, tuttavia, la Corte nella causa KlimaSeniorinnen evita un'analisi separata dell'art. 13 (paragrafo 644), tanto che tale questione non viene esplicitamente chiarita.

Tuttavia, nel caso ClimateSeniorinnen , la Corte EDU fornisce anche suggerimenti nella direzione opposta. Nell'analizzare se la Svizzera abbia violato il diritto di accesso alla giustizia (art. 6 CEDU) respingendo la richiesta dei ricorrenti come actio Popularis «giudizializzare» questioni riservate al processo politico (punti 22-63), la Corte EDU distingue due scenari (paragrafi 631-634):

  • La separazione dei poteri può, in linea di principio, giustificare il rifiuto di pronunciarsi su questioni riguardanti «questioni attinenti al processo legislativo democratico». In quanto tale, in generale, «l'articolo 6 non può essere invocato per avviare un'azione dinanzi ad un tribunale allo scopo di costringere il Parlamento ad emanare una legislazione» (punto 609).
  • Questo non è il caso, tuttavia, delle rivendicazioni volte a rimediare alla mancata effettiva attuazione degli obiettivi già fissati dagli organi politici.

Sembra quindi sussistere una tensione tra le posizioni riguardanti gli artt. 2 e 8 CEDU alla luce dell'art. 13 CEDU, da un lato, e dell'art. 6 CEDU, dall'altro. Tuttavia, comprendiamo le affermazioni della Corte riguardo alla neutralità climatica come un obbligo sostanziale che deve essere cruciale nel chiarire in cosa consista il “processo legislativo democratico” ai fini dell’articolo 6 della CEDU. Infatti, una lettura olistica di questa giurisprudenza potrebbe suggerire che la CEDU non richiede che i giudici nazionali siano in grado di dettare percorsi precisi verso la neutralità climatica. D’altro canto, un tribunale che si limiti a fissare tale obiettivo generale potrebbe essere visto come una salvaguardia dei diritti fondamentali individuali, piuttosto che come un’ingerenza nella democrazia (come sostiene esplicitamente la Corte EDU nell’analizzare il proprio ruolo rispetto al processo politico interno: si veda KlimaSeniorinnen , paragrafi 412-413 e 449-450). Lo stesso varrebbe, in linea di principio, per un tribunale che ordinasse la revisione di un obiettivo legislativo ritenuto del tutto al di sotto delle indicazioni scientifiche sulla neutralità climatica, o non conforme all’equità intergenerazionale. A nostro avviso, respingere queste possibilità contraddirebbe chiaramente il riconoscimento da parte della Corte EDU del "ruolo chiave che i tribunali nazionali hanno svolto e svolgeranno nelle controversie sui cambiamenti climatici" ( KlimaSeniorinnen , punto 639).

Separazione dei poteri nel contenzioso sugli obiettivi di riduzione delle emissioni: rivisitazione del caso italiano

La sentenza italiana si trova a disagio con i principi distillati sopra (come suggerito anche qui ; per una visione diversa, vedere qui ). Ciò può essere realizzato in modo più completo situando la decisione nel panorama transnazionale del contenzioso climatico.

In questo contesto, la questione della separazione dei poteri sorge tipicamente quando gli obiettivi di riduzione delle emissioni vengono messi in discussione. Gli approcci dei tribunali verso questa questione possono essere collocati in uno spettro. Due variabili sono di cruciale importanza: da un lato, la misura in cui i tribunali ritengono che obiettivi concreti di riduzione delle emissioni, nonostante le loro complesse implicazioni socioeconomiche, siano suscettibili di essere fissati dalla magistratura ; dall’altro il ruolo svolto dalla scienza del clima . La varietà delle possibili soluzioni a questa questione può essere colta dando un rapido sguardo ai tre principali precedenti citati dallo stesso Tribunale di Roma ( Giudizio Universale , pp. 7-8):

In Urgenda la Corte si spinge oltre imponendo un obiettivo concreto tratto esclusivamente dalla scienza del clima, in assenza di un obiettivo fissato dal legislatore nazionale (per una retrospettiva critica, vedere qui ). All’estremità opposta dello spettro, nel caso Oxfam , la corte si è limitata a constatare che il governo non aveva rispettato il suo obbligo legale di raggiungere un obiettivo di riduzione precedentemente stabilito per legge , e ha richiesto che un secondo obiettivo fosse adeguato di conseguenza (vedi qui e qui ). Infine, con Neubauer, il BVerfG si è posizionato un po' a metà strada, mantenendo l'obiettivo generale del legislatore (obiettivo di temperatura dell'Accordo di Parigi e neutralità climatica entro il 2050). Tuttavia, sulla base del calcolo effettuato dalla scienza del clima del budget di carbonio rimanente affinché tale obiettivo fosse concretamente raggiungibile, la Corte ha esaminato se il percorso di riduzione del legislatore fosse compatibile con l’equità intergenerazionale. Concludendo in senso negativo, il BVerfG ha ordinato al legislatore di rivedere il proprio percorso, distribuendo equamente l'onere della mitigazione tra le generazioni (si veda, criticamente, qui ). Questa gamma di approcci dimostra che la separazione dei poteri può tradursi nella pratica in una varietà di forme. Anche assumendo che qualsiasi deliberazione sugli obiettivi di riduzione implichi decisioni intrinsecamente “politiche”, questo fatto da solo non esaurisce le complessità del nesso scienza-diritto-politica.

Ciò è stato ora sottolineato anche dalla Corte EDU. Sulla base dei principi sopra enunciati, tutte le soluzioni citate possono essere ritenute conformi alla CEDU. Infatti:

  • La definizione degli obiettivi di Urgenda alla luce della scienza del clima sembra andare anche oltre la lettura delle Arti di KlimaSeniorinnen . 2 e 8, fissando direttamente un obiettivo intermedio di riduzione;
  • L’ordine di Neubauer sull’equo percorso di riduzione basato sulla scienza del clima sembra allinearsi più strettamente con la posizione di KlimaSeniorinnen sulle arti. 2 e 8, inclusa la loro componente di equità intergenerazionale;
  • Oxfam sembra essere d’accordo con la posizione di KlimaSeniorinnen sulle implicazioni dell’articolo 6 per l’attuazione degli obiettivi esistenti.

Ciò getta una nuova luce sul Giudizio Universale . In realtà qui i ricorrenti stavano portando avanti una causa che si colloca a metà strada tra Urgenda e Neubauer . Mentre l’Italia aveva già un obiettivo di riduzione delle emissioni (come nel caso Neubauer ), i ricorrenti hanno cercato di sostituirlo con un altro, specifico e più ambizioso deciso dal tribunale, basato sulla scienza del clima (come nel caso Urgenda ). Tuttavia, l’autorità per questa deferenza alla scienza derivava, a sua volta, dall’incorporazione dell’obiettivo della temperatura dell’Accordo di Parigi in atti giuridici democraticamente legittimati (come in Neubauer ). La decisione del Tribunale, al contrario, va ben oltre Oxfam , ritenendo gli obiettivi di riduzione delle emissioni deliberati politicamente completamente immuni dal controllo giudiziario (piuttosto simile al contenzioso statunitense sul clima ).

Tuttavia, un’immunizzazione così completa non sembra essere conforme alla CEDU. Infatti, se gli Stati devono perseguire la neutralità climatica attraverso la fissazione di obiettivi di riduzione delle emissioni di cui agli artt. 2 e 8, allora l'art. 13 implica la possibilità per i ricorrenti di avvalersi di un ricorso effettivo affinché tali obiettivi siano posti in essere. Questo sembra essere il caso non solo nello scenario tipo Urgenda in cui tale obiettivo è completamente assente, ma anche quando, come nel caso italiano e Neubauer , un obiettivo esistente non regge ad un esame scientifico (o, del resto, non lo è). non rispettare l’equità intergenerazionale). Inoltre, considerando la giuridificazione da parte dell’Italia dell’obiettivo di temperatura di Parigi, l’approccio di KlimaSeniorinnen all’articolo 6 potrebbe rafforzare ulteriormente tale verificabilità su base scientifica degli obiettivi sostenuti politicamente, nel contesto dell’impegno giuridico generale verso l’obiettivo di temperatura.

È vero che le dichiarazioni della Corte EDU hanno lasciato aperte molte questioni. Tuttavia, ciò che i ricorrenti possono richiedere nelle controversie sul clima sta diventando sempre più chiaro. In questa luce, la richiesta dei ricorrenti italiani di un obiettivo concreto di riduzione appare inutilmente ardita. In effetti, il modello risultante dalla giurisprudenza transnazionale (ora sostenuta dalla Corte EDU) prevede che i tribunali controllino principalmente l’obbligo per gli organi politici di elaborare percorsi di mitigazione legalmente vincolati. Tuttavia, ciò che emerge ugualmente dalla giurisprudenza della Corte EDU è l'inaccettabilità dell'interpretazione "all-in" della separazione dei poteri da parte del Tribunale di Roma, e più in generale del suo approccio al nesso scienza-diritto-politica (sottolineato anche nel dibattito italiano: guarda qui , qui e qui ).

Di fatto, non riconoscendo questa complessa interrelazione, la sentenza italiana rappresenta un ritiro quasi completo del contenzioso dalla governance globale del clima. Ciò, tuttavia, è attualmente insostenibile, sia concettualmente che empiricamente . L'auspicio è quindi che, nel ricorso avverso Giudizio Universale , la nuova sostegno della CEDU a tale incapacità permetta un'analisi più attenta della questione. In effetti, solo di recente le istituzioni politiche italiane hanno avviato timidi tentativi di introdurre una “ legge quadro sul clima ” (maggiori dettagli qui ). La persistente assenza di tale legislazione sembra non essere conforme alla CEDU, come interpretata nella sentenza KlimaSeniorinnen . L'impulso della magistratura potrebbe quindi rivelarsi cruciale nell'adempimento degli obblighi imposti dalla giurisprudenza climatica della Corte EDU all'insieme delle autorità italiane.

Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/the-first-italian-climate-judgement-and-the-separation-of-powers/ in data Mon, 22 Apr 2024 06:00:18 +0000.