“Controllo molto stretto”
In quanto programma dell’UE, il Recovery and Resilience Facility (RRF) non ha precedenti per dimensioni e portata. Già prima della sua adozione, alcuni Stati membri esprimevano preoccupazione circa la volontà e la capacità della Commissione di gestirlo adeguatamente. Il primo ministro olandese Rutte ha spiegato al suo Parlamento come (citato in Bokhorst )
Se noi Paesi Bassi non possiamo avere immediatamente piena fiducia nel sistema di Bruxelles senza dire “beh, la riforma non è realmente avvenuta, ma ecco comunque i vostri soldi”, allora abbiamo bisogno di qualcosa nella governance per garantire che i Paesi Bassi abbiano un controllo molto stretto su il processo.
Grazie soprattutto agli sforzi determinati del Primo Ministro Rutte e dei paesi “frugali”, il Consiglio europeo di luglio 2020 ha finalmente deciso di incaricare il Comitato economico e finanziario (EFC) di supervisionare gli esborsi della RRF. Se non si troverà un consenso in seno all’EFC, la questione potrà essere ulteriormente portata al Consiglio Europeo.
Un adeguato controllo da parte degli Stati membri su ciò che in definitiva sarà il denaro dei contribuenti che sarà necessario per ripagare il debito NGEU sembra una questione rilevante dal punto di vista del buon governo e del controllo democratico. Come spesso accade nelle indagini sul funzionamento interno dell’UE, le informazioni si sono rivelate piuttosto difficili da ottenere.
Il CEF è un organismo dell’UE istituito dall’articolo 134 TFUE. È composto da rappresentanti degli Stati membri, della Commissione e della BCE. L'EFC dispone di un segretariato che, secondo il sito web dell'EFC , impiega attualmente 27 funzionari. Lo stesso segretariato serve anche l'Eurogruppo, il gruppo di lavoro Eurogruppo e una serie di sottocomitati CEF. Date le sue dimensioni e l’ampia gamma di compiti di cui la RRF è solo uno, si può affermare con certezza che si tratta di un’organizzazione orientata a mantenere in funzione gli ingranaggi procedurali, piuttosto che un’organizzazione dotata di capacità analitiche indipendenti. Certamente non ha la capacità pratica di accedere a dati primari o di scoprire informazioni per contestare la valutazione della Commissione nell’ambito della RRF.
Secondo lo Statuto del CEF , il CEF decide a maggioranza dei membri se è richiesto un voto. I suoi lavori “saranno confidenziali”. Di conseguenza, le informazioni pubbliche disponibili sull’EFC sono scarse. Tuttavia, a seguito della mia recente richiesta di accesso ai documenti , sono ora disponibili leggermente più informazioni sul suo ruolo nel processo RRF. Questi documenti dimostrano che il controllo tra pari è, in generale, leggero, condotto in tempi stretti e interamente dipendente dalle informazioni e dalle valutazioni preliminari fornite dalla Commissione. Il quadro che emerge è che la portata e la complessità del compito sono così enormi che l’EFC è in grado di fornire poco più di un timbro per confermare e legittimare il giudizio della Commissione.
Come funziona l'EFC: una ricerca di informazioni
I piani nazionali e gli esborsi vengono preparati nel corso di discussioni riservate tra il governo nazionale e i funzionari della Commissione. È noto che il materiale scambiato durante questi colloqui è voluminoso, ma la Commissione rifiuta abitualmente la maggior parte delle richieste di documenti e/o ne ritarda strategicamente l'esame. I piani sono formulati in modo ampio e si concentrano su obiettivi politici. La maggior parte dei documenti esiste solo nelle lingue nazionali. Ad esempio, il Piano di ripresa e resilienza (RRP) del Portogallo, composto da 346 pagine, è disponibile solo in portoghese. Il documento di lavoro della Commissione che ne valuta la sostanza in 109 pagine è disponibile anche in inglese, con una sintesi di tre pagine. Per quanto riguarda il regime linguistico, il Mediatore ha parlato della necessità di “pubblicare le traduzioni automatiche dei piani nazionali, con opportune avvertenze, affinché queste informazioni essenziali possano essere oggetto di un controllo paneuropeo”. Finora questo non è successo.
I piani nazionali e la relativa documentazione di supporto, per quanto interessanti dal punto di vista della comunicazione pubblica, hanno una rilevanza formale limitata. Dal punto di vista giuridico, ciò che conta è ciò che è contenuto nella decisione di esecuzione del Consiglio attraverso la quale l'UE dà il suo sigillo di approvazione al piano. L' allegato alla decisione di esecuzione del Consiglio contiene le descrizioni degli obiettivi e delle tappe fondamentali rispetto ai quali viene valutata la prestazione di uno Stato membro prima che il denaro passi di mano. Queste descrizioni sono brevi e in genere forniscono solo un'impressione molto generale di ciò che esattamente lo Stato membro dovrebbe fare. Per Tony Murphy , presidente della Corte dei conti europea, alcuni obiettivi “sono di natura vaga e danno luogo a opinioni divergenti sul fatto che un obiettivo sia stato effettivamente raggiunto o meno”.
Tanto per prendere un esempio a caso dalla decisione attuativa portoghese, la Misura RE-C05-i05-RAA consiste in
Finalizzazione dei lavori su nuove (in sostituzione di strutture obsolete) o riqualificate strutture addette alla macellazione degli animali, alla certificazione della qualità del latte e della sicurezza alimentare, per rispondere all'evoluzione e alle crescenti richieste dei mercati, incorporando investimenti nell'innovazione dei processi produttivi e organizzativi, nella transizione verde, nella transizione digitale e nel benessere degli animali.
Per comprendere effettivamente il compito assegnato, per non parlare di valutare adeguatamente se è stato completato in modo da soddisfare gli obiettivi sostanziali, sarebbe necessario non solo avere accesso alla documentazione di supporto su ciò che è stato concordato e consegnato, ma anche una comprensione contestuale abbastanza dettagliata del compito assegnato. stato attuale e le sfide della zootecnia e della sicurezza alimentare in Portogallo, che probabilmente superano le competenze degli alti funzionari del ministero delle Finanze che compongono l’EFC.
Il periodo di quattro settimane entro il quale il CEF può lavorare su un esborso inizia con l'emissione del parere preliminare positivo da parte della Commissione su una richiesta di pagamento presentata da uno Stato membro e termina con la decisione di esecuzione della Commissione di effettuare il pagamento. Sulla base delle informazioni disponibili sul sito web della Commissione RRF, il processo viene solitamente condotto un po’ più velocemente. Ad esempio, per la prima richiesta di pagamento spagnola e per la quarta richiesta di pagamento italiana sono trascorse circa tre settimane. Anche se questo può sembrare ragionevolmente generoso, chiunque abbia esperienza pratica nel processo decisionale dell’UE sa che, dati i requisiti procedurali e le complessità tecniche coinvolte, si tratta di un ritmo vertiginoso.
Ciò che ha particolarmente attirato la mia attenzione è stata la terza e la quarta richiesta di pagamento del Portogallo. La valutazione preliminare positiva della Commissione è datata 13 dicembre 2023, e la relativa decisione di esecuzione della Commissione (che autorizza diversi miliardi di aiuti a fondo perduto al Portogallo) è datata 22 dicembre 2023, lasciando solo nove giorni (o sette, contando solo i giorni lavorativi) per lo Stato membro Gli Stati membri dovranno prendere confidenza con il materiale, il CEF organizzare una riunione, preparare e approvare un parere e la Commissione organizzare una riunione del comitato di comitatologia necessario per l'adozione formale. C’è da chiedersi, in questi tempi, a che punto l’EFC ha effettivamente condotto la sua attenta analisi. Così ho iniziato a scavare un po’ più a fondo e a cercare eventuali documenti che potessero far luce su queste domande.
Ai sensi dello statuto del CEF, il segretariato del CEF è assicurato dai servizi della Commissione. I documenti EFC sono quindi documenti della Commissione. Dal punto di vista della trasparenza questa è una brutta notizia. Dato lo sviluppo delle pratiche di accesso ai documenti durante l’attuale Commissione, non ha semplicemente molto senso presentare una richiesta – che ovviamente è esattamente ciò che la Commissione intende ottenere. Invece mi sono rivolto al Consiglio con la mia richiesta, poiché i documenti sarebbero sicuramente anche in suo possesso.
Sembra che, per orientare la gestione delle questioni relative alla RRF, l'EFC abbia approvato tre documenti. L’accesso agli stessi è stato, tuttavia, rifiutato in riferimento al fatto che “contengono informazioni sensibili sullo svolgimento dei lavori del CEF (e anche del Comitato di politica economica (EPC)) – compresi i fascicoli in corso – la cui pubblicazione avrebbe gravi ripercussioni sulla processi decisionali nel CEF e nella CPE nonché nella Commissione e nel Consiglio […], in settori particolarmente delicati e di interesse per la politica finanziaria ed economica dell’Unione europea e dei suoi Stati membri.”
In ricorso, ho sottolineato come tale breve giustificazione non rispettasse i requisiti dell'articolo 15 TFUE, del regolamento n. 1049/2001 e della giurisprudenza in materia, in quanto non effettuava un esame sostanziale del rischio potenziale ed esaminava l'esistenza di un interesse pubblico. È difficile immaginare come le questioni procedurali possano essere riservate.
In appello, il Consiglio ha acconsentito all'unanimità : ha consultato nuovamente “i servizi della Commissione che hanno a loro volta consultato i servizi del CEF”. La piena divulgazione era improvvisamente diventata possibile. In un comunicato allegato alla decisione, la Francia esprime però “la sua preoccupazione per la richiesta di accesso ai documenti EFC e chiede che si tenga al più presto una discussione in seno al gruppo EFC sulla questione della trasparenza dei documenti EFC”.
Pur essendo grato per aver finalmente ottenuto l’accesso, il percorso verso questo risultato rivela qualcosa sul modo in cui il Consiglio affronta le richieste di accesso ai documenti. La politica generale sembra essere un vuoto rifiuto nella fase iniziale, accompagnato da una lettera di giustificazione fatta con lo stampino. Solo se il richiedente persiste e presenta una domanda di conferma, avviene effettivamente qualcosa di simile a un “esame accurato del contenuto dei documenti” e l’accesso può essere concesso. In questo caso, la decisione potrebbe anche avere a che fare con il fatto che lo stesso ricorrente aveva appena vinto un'altra causa di accesso ai documenti dinanzi al Tribunale contro il Consiglio poche settimane prima.
L’“imperativo di una rapida attuazione”
Valeva la pena richiedere le linee guida, poiché disegnano un quadro piuttosto informativo. La Commissione dispone di due mesi per la propria valutazione. Ovviamente, la presentazione di una richiesta di pagamento è stata preceduta da continui contatti tra i funzionari della Commissione e i rappresentanti degli Stati membri, quindi la Commissione ha un quadro relativamente completo della situazione già quando il tempo inizia a scorrere.
L’EFC, al contrario, non ha preso parte alle discussioni preliminari che hanno portato alla richiesta di pagamento, quindi la finestra temporale parte effettivamente da zero. È difficile sapere se abbia accesso ad altre informazioni oltre alla documentazione sintetica fornitagli dalla Commissione sotto forma di valutazione preliminare positiva. Anche se lo facesse, dubito che qualcuno avrebbe il tempo di leggerlo.
Le riunioni dell'EFC sulle questioni RRF sono preparate dal Comitato di politica economica (EPC). La CBE è stata istituita nel 1974 per promuovere il coordinamento delle politiche economiche a breve e medio termine degli Stati membri e fornire consulenza alla Commissione e al Consiglio. Ai sensi del suo Statuto , sostiene il CEF; ed è composto da due membri nominati dagli Stati membri, dalla Commissione e dalla BCE. deciso diversamente, i lavori del Comitato sono riservati.
Secondo una nota dell’EFC dell’agosto 2021, la riunione dell’EPC “dovrebbe essere organizzata il prima possibile dopo che la Commissione ha fornito i suoi risultati, ma non prima di cinque giorni lavorativi dopo che la Commissione ha fornito all’EFC i suoi risultati relativi alla sua decisione. valutazione preliminare positiva. L'EPC dovrebbe avere tempo sufficiente per preparare ciascun parere dell'EFC, possibilmente circa un'ora e mezza di discussione per ciascun parere”. Con una presentazione della Commissione e un intervento dello Stato membro interessato, non c'è molto tempo per un grand tour de table .
Sembra che sia in realtà l’EPC, un forum di coordinamento per gli Stati membri istituito a metà degli anni ’70, a svolgere il lavoro pesante. Una nota dell'EFC del dicembre 2023 spiega come l'EPC prepara i progetti di parere in quanto consente "discussioni dettagliate e controllo multilaterale sul raggiungimento delle tappe fondamentali e degli obiettivi e sulle valutazioni preliminari della Commissione". Secondo un’altra nota dell’EFC del maggio 2023, dopo la riunione iniziale, tutti i progetti di parere tranne uno sono stati finalizzati all’EPC tramite una procedura scritta. Successivamente l'EFC ha approvato i pareri senza modifiche al testo. L'unica eccezione menzionata riguarda la sospensione dei pagamenti per la Lituania che, secondo la valutazione di 92 pagine della Commissione, non aveva fornito informazioni su due delle tappe principali.
I documenti dell’EFC dipingono un quadro di controllo tra pari che rimane a livello generale, è condotto in tempi stretti ed è fortemente limitato dalle scarse risorse. Rivelano anche un’evoluzione del processo fino a un punto che sembra una mera formalità. Nel documento di agosto 2021, l’EFC sottolinea come lo scopo del suo parere sia “contribuire all’efficace attuazione della Recovery and Resilience Facility, fornendo una visione (consensuale – per quanto possibile) degli Stati membri” “sull’opportunità le tappe fondamentali e gli obiettivi pertinenti sono stati raggiunti in modo soddisfacente (quindi, essere d'accordo o in disaccordo con la valutazione preliminare positiva della Commissione secondo cui sono stati compiuti progressi soddisfacenti)”. Per quanto riguarda il formato, il parere “dovrebbe essere standardizzato ma sufficientemente flessibile”; dovrebbe
fornire una visione generale e non è necessario presentare la posizione del CEF su ogni traguardo e obiettivo rilevante. Dovrebbe riassumere brevemente le discussioni del CEF e del CEP, che dovrebbero cercare di raggiungere un consenso. Si prevede che i pareri contengano 1-1,5 pagine per richiesta di pagamento, a seconda della discussione.
Una pagina e mezza non è molta, e certamente non sufficiente per accogliere più che una visione dall'alto dell'attuazione delle misure.
La nota dell'agosto 2021 sottolinea la fiducia sia dell'EPC che dell'EFC sulle informazioni rese disponibili dalla Commissione:
Il parere dell'EFC si baserà sulle informazioni disponibili sul raggiungimento delle tappe fondamentali e degli obiettivi pertinenti. Né l’EFC né l’EPC avranno la capacità di produrre una valutazione separata del raggiungimento delle tappe fondamentali e degli obiettivi. Il regolamento sullo strumento prevede che la Commissione fornisca al CEF i risultati relativi alla sua valutazione preliminare positiva. La valutazione preliminare della Commissione costituirà quindi la base principale per le discussioni del CEF e dell'EPC e per il successivo parere del CEF.
Il verbale di una riunione dell'EFC allegato alla nota riflette le preoccupazioni circa il pesante carico di lavoro derivante dall'attuazione della RRF e sottolinea "l'imperativo di un'attuazione rapida nonostante il carico di lavoro aggiuntivo, compresa l'importanza di evitare, per quanto possibile, duplicazioni sia nella fase di erogazione che in quella di approvazione dei piani”. Oltre all’efficienza procedurale, la rapidità del processo può anche riflettere la capacità e le risorse limitate disponibili per impegnarsi effettivamente in qualsiasi tipo di controllo sostanziale.
Per gli esborsi ritenuti non controversi, la procedura EFC è stata gradualmente ridimensionata. I documenti dipingono un quadro di procedure che vengono gradualmente adattate alle realtà pragmatiche sopra descritte. Oggi l’approvazione dell’EFC può avvenire con una procedura semplificata (scritta), “se e solo se sono soddisfatti i seguenti criteri”:
‐ Esiste un accordo della CBE sul testo e non vengono lasciate aperte parentesi quadre;
‐ Nessun membro del dibattito EPC ha chiesto una discussione nel CEF;
‐ La richiesta di pagamento non è soggetta ad eventuale sospensione del pagamento;
‐ E la valutazione preliminare positiva non riguarda le tappe fondamentali e gli obiettivi precedentemente raggiunti
valutato come non raggiunto (in sospensione dei pagamenti).
Tuttavia, è necessario utilizzare la procedura standard nel caso in cui l’esborso comporti una tappa fondamentale relativa all’audit e al controllo.
La terza richiesta di pagamento del Portogallo che inizialmente ha suscitato il mio interesse sembra essere una “deviazione eccezionale rispetto al processo concordato”, identificata nella nota del dicembre 2023. Il presidente dell'EFC aveva concluso il 18 dicembre 2023 che “le modalità precise per le eccezioni sarebbero state discusso e formalizzato”. Si ritiene che ciò sollevi interrogativi sulla necessità di “preservare l’integrità del processo, un trattamento giusto ed equo tra i membri, tempo sufficiente per il controllo e credibilità della sorveglianza multilaterale”. Deroghe sarebbero consentite solo in “circostanze eccezionali e oggettive”. Tale processo potrebbe essere concesso quando un Paese invia “per iscritto all'EFC una richiesta di accelerazione eccezionale e fornisce la necessaria giustificazione”, entro un giorno lavorativo dalla valutazione preliminare della Commissione. La questione procedurale di un'eventuale deviazione dovrebbe preferibilmente essere decisa per consenso; tuttavia “viene concesso tempo sufficiente affinché gli Stati membri possano esaminare adeguatamente la valutazione preliminare secondo le loro pratiche nazionali”.
Scrutinio tra pari o congratulazioni reciproche
Il modo in cui è organizzato il peer scrutiny della RRF è fondamentalmente curioso. Da un lato, il motivo per cui il Consiglio europeo ha originariamente incaricato il CEF di esaminare ogni esborso è stata la mancanza di fiducia, da parte di alcuni leader, nella capacità o nella volontà della Commissione di imporre agli Stati membri standard sufficientemente elevati nella fornitura di fondi. le riforme e gli investimenti necessari. D’altro canto, il quadro che emerge dalla documentazione dell’EFC è che alla Commissione è stato lasciato il controllo totale di tutte le informazioni relative a RRF. Il parere dell'EFC si basa principalmente sulla valutazione della Commissione, e si potrebbe pensare che la Commissione sia abbastanza intelligente da non rivelare informazioni che potrebbero essere utilizzate per contestare la propria posizione. Nel frattempo, si fa pressione per accelerare il tasso di esborsi che la revisione di medio termine ha riscontrato in ritardo rispetto al programma.
Anche se avessero accesso alle informazioni primarie, l’EFC e gli Stati membri non avrebbero in ogni caso la capacità pratica di valutare adeguatamente l’enorme portata delle questioni coperte dai 27 piani nazionali e le migliaia di tappe e obiettivi in essi contenuti. Pertanto, sebbene il lasso di tempo entro il quale si prevede che l’EFC emetta i suoi pareri sia oggettivamente ristretto, è improbabile che un processo più lungo possa portare a esiti diversi, sia nel caso accelerato del Portogallo sia nei casi che seguono tempistiche normali.
Infine, oltre alla capacità di esaminare adeguatamente le reciproche prestazioni, gli Stati membri non hanno nemmeno la capacità di farlo. C’è ben poco da guadagnare nel dare filo da torcere a un altro Stato membro, mentre il costo diplomatico potrebbe essere molto reale. È facile capire perché ogni paese preferisce concentrarsi sui propri traguardi e obiettivi per legittimare la propria quota di finanziamenti, piuttosto che preoccuparsi delle migliaia di traguardi inclusi nei piani degli altri Stati membri.
Il controllo tra pari in seno al Consiglio, in generale, non ha mai funzionato particolarmente bene. Quando non esiste un imperativo politico interno immediato in tal senso – come è avvenuto ad esempio nel contesto dei pacchetti di salvataggio della Grecia – gli Stati membri semplicemente non amano sfidarsi a vicenda e preferiscono piuttosto lasciare che sia la Commissione a porre eventuali domande scomode . Un riflesso di ciò è l'applicazione del quadro di governance economica dell'UE, in cui gli studi dimostrano come nel corso degli anni “[p]er pressione si è trasformata in reciproche congratulazioni ”.
L'attuazione della RRF da parte della Commissione è esaminata anche dal Parlamento europeo attraverso il dialogo sulla ripresa e la resilienza . Mentre in questo dialogo la Commissione deve solo “prendere in considerazione qualsiasi elemento derivante dalle opinioni espresse”, il Parlamento ha più denti quando ritiene la Commissione politicamente responsabile per l’attuazione del RRF attraverso la procedura di discarico del bilancio. Sebbene le asimmetrie informative colpiscano anche il Parlamento, i deputati possono avere ulteriori canali di informazione e, nel caso di deputati che appartengono a partiti di opposizione, anche una motivazione politica per contestare i risultati della Commissione.
Il RRF è un modello che la Commissione ha attentamente progettato nel corso degli anni e che, come ha recentemente sostenuto il Commissario Gentiloni , dovrebbe “servire come un utile progetto per il futuro”. Se e quando tali proposte porteranno a discussioni politiche, potrebbe essere utile tenere presente che questo progetto implica una delega quasi totale dei poteri decisionali alla Commissione. Per qualsiasi strumento che si avvicini alla RRF in termini di portata e complessità, lo “severo controllo” dell’uso del denaro da parte degli Stati membri è, e rimarrà, un’illusione.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/very-tight-control/ in data Mon, 22 Apr 2024 07:34:56 +0000.