Il primo dei tre pilastri
È positivo che prima di Pasqua, dopo un lungo dibattito pubblico, il Ministero federale della Giustizia abbia presentato un primo progetto di lavoro volto a modificare gli articoli 93 e 94 della Legge fondamentale per rafforzare la posizione della Corte costituzionale federale (vedi rapporto LTO del 28 marzo , 2024 con i dettagli della bozza , l'articolo di Ferdinand Kirchhof e i commenti nel blog della Costituzione già qui e qui ). Ciò fornisce una base concreta di discussione per gli organi legislativi, i partiti politici, gli studiosi di diritto e il pubblico interessato. È anche positivo che la CDU/CSU sia di nuovo disposta a discutere con i partiti al governo e a lavorare su proposte concrete. Senza l’apertura di fondo della più grande fazione dell’opposizione, il progetto, che avrebbe potuto essere realizzato solo con una maggioranza di due terzi in parlamento, sarebbe fallito fin dall’inizio.
A quanto pare, il progetto di lavoro del BMJ si ferma purtroppo a metà delle proposte in discussione per rafforzare la Corte costituzionale federale. Dei tre pilastri dell’attuale dibattito sulla resilienza – regole sullo status, maggioranza dei due terzi e sicurezza procedurale – apparentemente viene discusso solo il primo. Ciò non è sufficiente per rafforzare il fondamento normativo della Corte come previsto. I due pilastri mancanti dovrebbero sicuramente essere oggetto della prossima discussione parlamentare sul progetto.
Elementi chiave della bozza di lavoro del BMJ
Per quanto si può vedere, il progetto di lavoro del BMJ prevede un'integrazione alle poche caratteristiche strutturali esistenti della Corte costituzionale federale nella Legge fondamentale, vale a dire l'istituzione di due senati con otto giudici ciascuno (di cui 3 giudici federali ciascuno), la metà eletti dal Bundestag e dal Bundesrat per ciascun Senato, la limitazione della durata del mandato dei giudici a 12 anni, al più tardi fino al limite di età di 68 anni, e l'esclusione della rielezione. Tutte queste caratteristiche non sono nuove, ma sono contenute da decenni nella legge sulla Corte costituzionale federale e hanno dimostrato la loro validità. Con la prevista modifica della Legge fondamentale, l'inclusione di queste norme nella Legge fondamentale difficilmente solleverà seri motivi di controversia. Ciò vale anche per l'inserimento nel progetto di lavoro delle disposizioni sull'efficacia vincolante e sul valore giuridico delle decisioni della Corte costituzionale federale.
È positivo che l’inclusione delle norme sopra menzionate nella Legge fondamentale non si basi innanzitutto sul rafforzamento della resistenza del Tribunale contro le minacce dei partiti radicali che cercano di “depotenziarlo”, ma soprattutto su un disegno normativo adeguato a livello livello costituzionale, poiché dopo più di 70 anni di libertà vigilata la Corte costituzionale federale se lo merita rispetto agli altri organi costituzionali.
Assenza del requisito dei due terzi
Valore del quorum dei due terzi
Apparentemente il progetto di lavoro del BMJ non prevede l'inclusione nella Legge fondamentale del requisito della maggioranza dei due terzi per l'elezione dei giudici. Questo è sfortunato. Dal 1951 sia per il Bundestag (nei primi anni era addirittura necessaria una maggioranza di tre quarti) sia per il Bundesrat nella legge sulla Corte costituzionale federale è richiesta la maggioranza di due terzi. Secondo il consenso, questo requisito si è rivelato particolarmente efficace. Nel complesso, il requisito dei due terzi ha impedito in modo affidabile una composizione politicamente unilaterale del Senato e, soprattutto, l’elezione di candidati con caratteristiche che mettevano in dubbio la loro idoneità al processo decisionale nelle commissioni. Negli ultimi decenni solo in casi molto rari un governo federale da solo ha ottenuto una maggioranza di 2/3 nel Bundestag o addirittura un partito da solo ha ottenuto una maggioranza corrispondente di voti nel Bundesrat. Pertanto, l'elezione di nuovi giudici, oltre agli accordi consensuali sui diritti di nomina, richiedeva generalmente la presentazione di candidati eleggibili anche per la rispettiva opposizione o almeno parti di essa. Queste condizioni quadro per la selezione dei candidati dovrebbero avere un’influenza significativa anche sulla cultura della consultazione, della decisione e della giustificazione delle decisioni coltivata da decenni nei senati della Corte costituzionale federale, che è caratterizzata dalla deliberazione, dalla ricerca del consenso e, di regola, perseguendo soluzioni quanto più ampie possibile. Le maggioranze al Senato sono sostenute. Per inciso, il requisito dei due terzi non è una “invenzione” per impedire ai piccoli partiti di prendere una parte sostanziale nelle elezioni giudiziarie in modo democraticamente dubbio. Al contrario, si intende garantire un’ampia legittimità democratica agli eletti.
Blocco della minoranza e “argomento della pietrificazione”
Nonostante l'importanza del requisito dei due terzi nell'elezione dei giudici per il funzionamento del tribunale, il progetto non prevede di elevarlo al livello costituzionale. Uno dei motivi più spesso citati per questa riluttanza è il timore che le elezioni suppletive giudiziarie possano pietrificarsi in caso di blocco permanente da parte di uno o più partiti che hanno una minoranza di blocco di oltre un terzo dei voti nel Bundestag o Bundesrat. Se nella Legge fondamentale fosse previsto il requisito dei due terzi, in caso di blocco da parte di una minoranza bloccante la maggioranza (semplice) del Bundestag o del Bundesrat, disponibile solo per l’elezione dei giudici, non sarebbe più sufficiente. riuscire a uscire da questa condizione. Perché mancava la maggioranza dei due terzi per apportare le modifiche necessarie alla Legge fondamentale.
Questa argomentazione, che a prima vista sembra plausibile, a un esame più attento non convince. Non includere nella Legge fondamentale un elemento strutturale per la composizione del tribunale, che è indiscutibilmente comprovato e prezioso per la composizione del tribunale, perché altrimenti non sarebbe abbastanza facile liberarsene in caso di crisi, significa risolvere il possibile blocco problema nella direzione sbagliata. Se in linea di principio si dovesse raggiungere un accordo sull'affermazione e sulla valorizzazione del requisito dei due terzi, questo dovrebbe essere incluso nella Legge fondamentale come gli altri elementi strutturali e quindi reso resistente al cambiamento. La resistenza al cambiamento temuta come possibile “pietrificazione” come conseguenza di una tale “zonizzazione alta” normativa è proprio lo scopo di includere nella Legge fondamentale alcune norme essenziali per lo Stato e la società. L’obiettivo è quello di sottrarli alla capacità delle maggioranze semplici di governo di apportare cambiamenti. Ciò sarebbe auspicabile anche per il requisito dei due terzi nell'elezione dei giudici. Le esperienze degli ultimi anni in altri paesi hanno dimostrato che l’accesso alla composizione delle corti costituzionali è stata regolarmente una delle prime misure adottate dalle nuove maggioranze fondamentalmente dirette contro un controllo costituzionale forte e indipendente del potere statale. Soprattutto, però, il rafforzamento costituzionale del requisito dei due terzi, insieme ad un meccanismo di risoluzione del blocco da istituire anche a livello costituzionale, protegge dal pericolo, più grave del rischio di abuso, che nel caso In caso di minoranza di blocco, il percorso verso l'elezione dei giudici verrebbe tracciato con una maggioranza semplice.
Soluzione di blocco invece di abbandonare il requisito dei due terzi
Invece di astenersi dall’incorporare il requisito dei due terzi nella Legge fondamentale, l’argomento della pietrificazione dovrebbe essere contrastato con un meccanismo funzionante di risoluzione del blocco. Su questo punto vi è consenso tra i sostenitori dell'inclusione della quota dei due terzi nella Legge fondamentale. C'è un'altra cosa che deve essere detta molto chiaramente: un meccanismo di risoluzione del blocco è necessario esattamente allo stesso modo se non si vuole inserire il requisito dei due terzi nella Costituzione. Il pericolo di un blocco è già altrettanto reale – a causa del requisito dei due terzi nella legge sulla Corte costituzionale federale – come lo sarebbe se il numero legale fosse incorporato urgentemente nella Legge fondamentale. Se dovesse sorgere una tale minoranza di blocco, sarebbe ovviamente compito e dovere democratico di tutti i partiti trovare candidati per i nuovi giudici che possano ancora ottenere i due terzi dei voti richiesti nel Bundestag o nel Bundesrat.
Se, nonostante seri sforzi, ciò non dovesse riuscire per un periodo di tempo più lungo, è necessario un meccanismo di risoluzione del blocco costituzionalmente inequivocabile e funzionale. Ciò non esiste nell'attuale semplice regolamentazione legale, soprattutto non nell'articolo 7a BVerfGG, che in realtà è previsto a questo scopo, che alla fine finisce con il semplice diritto di proposta della Corte costituzionale federale. Anche nel progetto di lavoro del BMJ come supplemento alla Legge fondamentale non è previsto un meccanismo separato per la risoluzione del blocco. Nella discussione sul rafforzamento della resilienza della Corte costituzionale federale sono state avanzate diverse proposte per un tale meccanismo, che potrebbe risolvere il problema in modo costituzionalmente giustificabile. Meritano una discussione approfondita nel processo parlamentare di modifica della Legge fondamentale. A questo punto, senza fornire ulteriori dettagli, ci limiteremo solo a brevi accenni ai modelli discussi: va fatto riferimento innanzitutto alla proposta che il diritto di voto in caso di blocco che duri più di un anno sia già nella Legge fondamentale con l'elezione dei giudici l'organo costituzionale incaricato, il Bundestag o Bundesrat. Di diverso orientamento sceglie Ferdinand Kirchhof , il quale propone, tra l'altro, che dopo due votazioni infruttuose, la Corte costituzionale federale presenti per un terzo turno una lista vincolante di tre persone, dalla quale sarà considerato eletto il primo posto della lista se le elezioni falliscono di nuovo. Infine, è in discussione anche la proposta di trasferire il diritto di voto a un corpo elettorale che sarà formato dai presidi dei più alti tribunali federali dopo un lungo blocco post-elettorale. La semplice obiezione di fossilizzare il processo elettorale contro l'adozione, in realtà auspicata, della norma dei due terzi nella Legge fondamentale non è sufficiente, finché il legislatore che modifica la Costituzione non prende seriamente in considerazione possibili meccanismi di risoluzione del blocco.
Il legislatore dovrà tenere conto del fatto che, se la norma sui due terzi non viene inclusa nella Legge fondamentale, non solo rinuncerà alla possibilità di garantire al tribunale queste importanti caratteristiche di status. Allo stesso tempo rimuove la base del requisito dei due terzi, che attualmente si basa esclusivamente sulla legge semplice, e apre la strada all'elezione dei giudici a maggioranza semplice. Se si verifica un blocco permanente delle elezioni suppletive giudiziarie da parte dei partiti fondamentali dell’opposizione, il legislatore, nell’attuale situazione giuridica, non può risolvere questo blocco introducendo una delle procedure di risoluzione del blocco menzionate a livello della legge sulla Corte costituzionale federale. Ciò sarebbe già contraddetto dall'articolo 94 comma 1 comma 2 Legge fondamentale, secondo il quale i membri della Corte costituzionale federale sono eletti per metà dal Bundestag e per metà dal Bundesrat; Ciò sarebbe tanto più valido se solo le modifiche proposte nell'attuale progetto di lavoro del BMJ fossero integrate nella Legge fondamentale. In assenza della maggioranza dei due terzi necessaria per modificare la Legge fondamentale in caso di blocco, il legislatore non potrebbe introdurre un meccanismo per risolvere il blocco mediante una legge di modifica della Costituzione. In questa situazione, l’unica opzione a sua disposizione sarebbe quella di modificare la legge sulla Corte Costituzionale Federale modificando la legge sulla Corte Costituzionale Federale per determinare l’elezione dei giudici con maggioranza semplice o altrimenti qualificata. Si dovrebbe discutere apertamente se i partiti democratici vogliano davvero creare una costrizione di fatto verso una tale soluzione.
Garantire l'organizzazione e le procedure
Problematica almeno quanto il silenzio sulla maggioranza dei due terzi è l'assenza del terzo pilastro nel progetto di lavoro per il consolidamento costituzionale della posizione della Corte costituzionale federale. Apparentemente il progetto non prevede alcuna precauzione per proteggere il funzionamento della Corte costituzionale federale da cambiamenti negativi nelle responsabilità, nell'organizzazione e nelle procedure della Corte. Le esperienze degli ultimi anni in numerosi altri paesi hanno dimostrato che nuove maggioranze illiberali possono seriamente compromettere la capacità delle corti costituzionali impopolari di funzionare a livello procedurale, anche con modifiche apparentemente insignificanti alla legge, o addirittura paralizzarle completamente. Ciò è stato spesso illustrato in modo più dettagliato negli ultimi mesi e anni e non è necessario ripeterlo in questa sede. Fortunatamente al momento non ci sono molti indizi che le forze illiberali e antidemocratiche riusciranno a ottenere nel prossimo futuro una maggioranza nel Bundestag che consentirebbe loro di modificare specificamente la legge sulla Corte costituzionale federale a scapito della capacità di funzionamento della Corte. . L'attuale progetto di modifica della Legge fondamentale non mira innanzitutto a scongiurare il pericolo, ma piuttosto a consolidare la sua posizione di tribunale federale e organo costituzionale dopo 75 anni di Legge fondamentale. Tuttavia è importante tutelare la capacità operativa del Tribunale da influssi con obiettivi disfunzionali, in un momento in cui non esistono ancora minacce concrete, ma nemmeno del tutto escluse, con la prevista integrazione delle disposizioni sul Tribunale costituzionale federale nella Legge fondamentale. del nulla sono. Non è sicuramente meglio rafforzare con calma la resilienza della Corte costituzionale federale attraverso garanzie normative a livello costituzionale, se ritenute adeguate e corrette dopo un'attenta discussione, che in situazioni di crisi sotto la pressione di gravi minacce e in tempi stretti?
Anche questo aspetto dovrebbe essere discusso apertamente nel prossimo processo legislativo. Sono già state avanzate anche proposte per garantire la sicurezza del tribunale a livello organizzativo e procedurale. Tuttavia, l’idea che tutte le modifiche alla legge sulla Corte costituzionale federale debbano essere approvate in seduta plenaria sembra basarsi in gran parte sul legame tra tribunale e potere legislativo. Se la riserva del consenso fosse limitata alle modifiche essenziali dell’organizzazione e delle procedure che incidono sul funzionamento del tribunale, il ridotto coinvolgimento del tribunale nel processo legislativo solleverebbe difficili questioni interpretative e, in questa variante, richiederebbe anche una diversa atipico per la Corte, non sull'esame dell'incostituzionalità di una norma, limitata decisione di politica giuridica sul senso procedurale costituzionale di un regolamento. Ciò varrebbe in definitiva anche per una variante ancora più ridotta, nella quale alla Corte costituzionale federale verrebbe concesso solo il diritto di opporsi alle modifiche della legge, cosa che il legislatore potrebbe superare solo in un ulteriore passo procedurale, quindi ad esempio con un provvedimento qualificato maggioranza. Indipendentemente dal coinvolgimento in un procedimento di modifica della legge nei confronti della Corte costituzionale federale, quest'ultima dovrebbe ovviamente pronunciarsi sulla questione puramente costituzionale se una modifica della giurisdizione, dell'organizzazione o della procedura sia compatibile con la Legge fondamentale o eventualmente a causa di una Una minaccia sostanziale al funzionamento del Tribunale costituzionale federale viola la Legge fondamentale ed è nulla. Il tribunale potrebbe essere chiamato a farlo nei procedimenti di revisione normativa o come parte di una revisione degli incidenti nei procedimenti pendenti.
Una soluzione efficace e realizzabile con il minimo sforzo per garantire la sicurezza procedurale del tribunale potrebbe essere quella di convertire la legge sulla Corte costituzionale federale in una legge soggetta all’approvazione del Consiglio federale. Questa proposta è stata avanzata all’inizio di febbraio 2024 in una dichiarazione congiunta dei presidenti della Conferenza dei ministri della Giustizia e dei coordinatori degli Stati A e B, con riferimento al gruppo di lavoro federale/statale su uno “Stato costituzionale difensivo” elaborato dalla Conferenza dei ministri della Giustizia nel novembre 2023 e il loro lavoro su un progetto di rafforzamento della Corte costituzionale federale è stato portato alla discussione pubblica. Con questa soluzione si eviterebbero i problemi delle varianti sopra menzionate nel caso in cui il tribunale venga coinvolto nel processo legislativo e il tribunale manterrebbe il suo tradizionale posto di semplice udienza nei processi legislativi per modificare la legge sulla Corte costituzionale federale. In tali procedure legislative verrebbe quindi coinvolto il Consiglio federale con l’obbligo di dare il consenso non per proteggere gli interessi federali, ma per proteggere la Corte costituzionale federale.
Il momento giusto è adesso
Dopo 75 anni di Legge fondamentale e ben più di 70 anni di libertà vigilata della Corte ai sensi di questa Costituzione, è tempo di incorporare le regole strutturanti riconosciute riguardanti la composizione, lo status della Corte e la sua attività giudiziaria dalla legge sulla Costituzione federale. Corte nella Legge fondamentale. Allo stesso tempo, ciò rafforza la sua resistenza ai possibili tentativi di stravolgere e indebolire le norme costituzionali a causa della loro maggiore resistenza al cambiamento. Non bisogna esporsi inutilmente all'accusa successiva di non averlo fatto quando c'erano ancora tempo e maggioranze democratiche necessarie per farlo.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/die-erste-von-drei-saulen/ in data Tue, 16 Apr 2024 15:01:34 +0000.