I respingimenti cartacei di Schengen
Mercoledì 24 aprile, il Parlamento europeo voterà una riforma del Codice frontiere Schengen (SBC), che sembra istituzionalizzare i modelli esistenti di negazione dell’accesso ai diritti per le persone in movimento introducendo “procedure di trasferimento” (Art. 23a nell'accordo provvisorio del Parlamento e del Consiglio del febbraio 2024).
Le espulsioni senza garanzie procedurali sono diventate una pratica comune alle frontiere interne di tutta l’UE. L'accordo di riammissione invocato al confine interno dell'UE tra Croazia e Slovenia, ad esempio, è stato criticato per aver facilitato i "respingimenti cartacei", consentendo espulsioni collettive senza accesso a una procedura di asilo, senza protezione legale, senza identificazione di vulnerabilità e fornendo solo gli individui della documentazione sono costretti a firmare in una lingua straniera. Al confine tedesco-austriaco il numero notevolmente basso di domande d'asilo , nonostante tassi di riconoscimento di oltre il 99% rispetto ai principali paesi d'origine, indica che a molti viene negata la possibilità di presentare una domanda d'asilo. In Francia, la mancanza di procedure di rimpatrio alla frontiera franco-italiana è stata contrastata con successo dalle organizzazioni della società civile.
La proposta di regolamento solleva preoccupazioni per la sua poco chiara risoluzione del potenziale conflitto con il diritto primario e secondario dell'UE, in particolare per la sua incompatibilità con le norme sui diritti dei minori, e per la sua applicazione nella pratica.
La procedura di trasferimento proposta
La procedura di trasferimento prevista dalla proposta di riforma Schengen consente agli Stati membri di espellere i migranti arrestati nelle “zone di frontiera” interne nello Stato membro da cui presumibilmente sono arrivati entro 24 ore emettendo solo una lettera invece di una decisione formale. La proposta di regolamento prevede che ai soggetti interessati venga fornito un rimedio che deve essere “effettivo” ma senza effetto sospensivo. La sua applicazione richiede due condizioni: (1) Un arresto “nell'ambito della cooperazione bilaterale” e (2) “chiare indicazioni” dell'arrivo dell'individuo dall'altro Stato membro senza diritto di soggiorno. Sono escluse le procedure di trasferimento nel caso in cui la persona fermata presenti domanda di protezione internazionale. La proposta di articolo 23a, paragrafo 2, consente esplicitamente una deroga alla garanzia di una decisione di rimpatrio di cui all'articolo 6, paragrafo 1, della direttiva rimpatri (RD).
Legge contrastante
Nonostante l'esenzione dei richiedenti asilo e la clausola di deroga, il testo del regolamento proposto rischia di entrare in conflitto con il diritto secondario e primario dell'UE e in particolare con gli standard internazionali per la protezione dei diritti dei minori.
Diritto secondario
L’esclusione dei richiedenti asilo dall’ambito della procedura è necessaria per rispettare gli standard procedurali del sistema di asilo dell’UE ai sensi del regolamento sulla procedura di asilo e del regolamento sulla gestione dell’asilo e della migrazione. Ma anche laddove non compaiono indicazioni di una richiesta di protezione, permangono conflitti con altro diritto derivato. La Direttiva Rimpatri richiede principalmente ancora una procedura di decisione sul rimpatrio (articolo 6, paragrafo 1, RD) che comprende, tra l'altro , rimedi con effetto sospensivo (articolo 13, RD). Nel settembre 2023, la CGUE, nel caso ADDE et al. v. La Francia , ha confermato l'applicabilità della Direttiva Rimpatri alle espulsioni alle frontiere interne. La proposta della SBC sembra rispondere a questo con la sua clausola di deroga esplicita, che non faceva parte della bozza iniziale , e quindi aggiunta successivamente, presumibilmente a fini di chiarimento. Resta tuttavia discutibile se questa deroga possa avere efficacia giuridica a causa della rigorosa priorità del diritto primario e derivato dell’UE rispetto alle norme che fanno parte della cooperazione rafforzata (articolo 326, paragrafo 1, TFUE). Sebbene l’acquis di Schengen sotto forma del Protocollo di Schengen sia stato incorporato nel diritto primario attraverso l’art. 51 TUE, l’ulteriore sviluppo dell’acquis di Schengen è ancora concepito come cooperazione rafforzata (autorizzata) rispetto alle pertinenti disposizioni dei trattati di cui all’art. 1 e 5 Protocollo Schengen. La CGUE ha pertanto applicato le norme generali relative alla cooperazione rafforzata (art. 326 e ss. TFUE) allo sviluppo dell'acquis di Schengen laddove il Protocollo Schengen non stabilisce norme specifiche (§ 47 e ss.).
Gli Stati hanno basato le pratiche di trasferimento esistenti su una clausola derogatoria di cui all'articolo 6, paragrafo 3, RD. Secondo questa disposizione, si può rinunciare ad una decisione di rimpatrio nel quadro degli accordi bilaterali di riammissione esistenti prima della direttiva. Questa clausola non può tuttavia fungere da giustificazione generale per i trasferimenti ai sensi dell'art. 23a CFS, poiché presuppone accordi stipulati prima dell'entrata in vigore del 1° gennaio 2009.
Diritto primario
Per quanto riguarda il diritto primario dell'UE – indipendentemente dalla fiducia reciproca e dagli accordi – gli artt. 18 e 19, comma 2, nonché l'art. 3 CEDU in combinato disposto con l'art. 4 Protocollo 4 CEDU e l'art Tutte le Convenzioni di Ginevra richiedono un esame individuale dell'esistenza di un rischio reale di violazioni prima di ogni espulsione. Anche se queste garanzie sono teoricamente previste escludendo i richiedenti asilo dall'ambito delle procedure di trasferimento proposte, ciò non si applica al diritto ad una tutela giuridica effettiva, art. 47 CFR e art. 13, 3 CEDU. Come dimostra la pratica esistente, l’illegittimità dell’espulsione può anche essere fondata sul rifiuto delle richieste di asilo (vedi sotto). Nel caso Gnandi , la CGUE ha sottolineato che, alla luce dell’art. 18, 19(2), 47 CFR, la Direttiva Rimpatri richiede un rimedio con effetto sospensivo (§ 67). È in contraddizione con questo approccio della Corte in materia di diritti fondamentali che l'art. 23a comma 2a SBC di fatto lo nega. In particolare, la CGUE nella causa ADDE ha sottolineato che le deroghe non possono essere giustificate dal fatto “che [l’] obbligo [delle decisioni di rimpatrio] a carico dello Stato membro interessato rischia di rendere in larga misura inefficace qualsiasi decisione di rifiutare l’ingresso ad un terzo -cittadino che arriva ad una delle sue frontiere interne” (§ 40).
I diritti del bambino
L'articolo 23a, paragrafo 1.3, del CFS impone che uno Stato membro di trasferimento informi lo Stato membro di destinazione se le persone che lo Stato membro "presume essere minori" fanno parte del trasferimento e fa inoltre ampio riferimento alle garanzie sui diritti dei minori previste dal diritto nazionale. L'applicazione delle procedure di trasferimento ai minori, tuttavia, è in conflitto con gli obblighi della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dell'infanzia (CRC). Sebbene l’UE non sia un membro della Convenzione, essa è di fondamentale importanza poiché tutti gli Stati membri dell’UE hanno ratificato la CRC e il TUE riflette su di essa nell’articolo 3 (3.4) e nell’articolo 3 (5), influenzandone l’interpretazione la tutela dei diritti dei minori ai sensi dell'art. 24(1.1.) CFR e l'interesse superiore del minore, art. 24(2) CFR. Questo conflitto si pone riguardo ad almeno tre garanzie particolari:
1. Il divieto di tortura di cui all'art. 37 CRC riflette gli obblighi di non respingimento espressi in altri trattati sui diritti umani, ad esempio l'art. 3 della CEDU. Tuttavia, la tutela si estende ulteriormente quando si tratta di minori. Il Comitato delle Nazioni Unite sui diritti dell’infanzia (CRC-Com) ha sottolineato che il rischio di danni deve essere valutato in modo sensibile all’età e al genere, prendendo in considerazione ulteriori aspetti come, tra gli altri, “l’accesso all’istruzione” e “ il recupero fisico e psicologico e il reinserimento sociale del bambino” (§ 10.7). Nel caso DD c. Spagna , la CRC-Com ha inoltre ritenuto che le modalità di espulsione di un “minore non accompagnato, privato del suo ambiente familiare e in un contesto di migrazione internazionale, dopo essere stato detenuto e ammanettato e senza essere stato ascoltato, senza ricevere l'assistenza di un avvocato o interprete e senza tener conto delle sue esigenze costituiscono un trattamento vietato ai sensi dell'art. 37” (§ 14.8). Eppure i modelli esistenti indicano che le procedure di trasferimento verrebbero eseguite esattamente in questo modo.
2. Inoltre, l'articolo 20(1) della CRC richiede che gli Stati parti forniscano protezione e assistenza speciali ai minori non accompagnati. Ciò dà diritto all’obbligo positivo di identificare i minori non accompagnati nel contesto dell’attraversamento delle frontiere e di determinare le loro vulnerabilità e le potenziali esigenze di protezione internazionale il più presto possibile – indipendentemente dallo status giuridico e dai motivi della migrazione (DD c. Spagna, § 14.3). La valutazione richiede la tempestiva registrazione del minore tramite un'intervista condotta in una lingua che il minore comprende da professionisti qualificati in modo scientifico, sicuro, attento al bambino e al genere ed equo, con il beneficio del dubbio per il minore. Nel contesto delle espulsioni immediate, è “imperativo e necessario” che lo Stato “conduca un processo di valutazione iniziale, prima di qualsiasi trasferimento o ritorno” per rispettare gli obblighi dell’articolo 20 (DD c. Spagna, § 14.3). Al contrario, la proposta di articolo 23a(1.3) SBC richiede solo “presunzioni” sull’età che sono inevitabilmente frettolose, imprecise e persino non tradotte.
3. Le garanzie di cui sopra richiedono una tutela proattiva da parte degli Stati membri da parte di professionisti qualificati in una lingua compresa dal minore. Pertanto, la possibilità teorica di richiedere protezione internazionale ed evitare procedure di trasferimento non è da sola sufficiente per soddisfare gli obblighi della CRC, soprattutto alla luce dell’obbligo dello Stato di considerare l’interesse superiore del minore, art. 3 CRC. La CRC-Com ha evidenziato la necessità di procedure individualizzate, comprese garanzie per determinare il loro interesse superiore come “parte integrante di qualsiasi decisione amministrativa o giudiziaria riguardante l’ingresso, il soggiorno o il ritorno di un minore” (Commento generale n. 22, §33 ). Ciò include la fornitura di informazioni durante tutta la procedura, l'assistenza di un traduttore o interprete e la rappresentanza di un avvocato (Commento generale n. 23, §17) . Ha sottolineato esplicitamente che “consentire al minore l’accesso al territorio è un prerequisito di questo processo di valutazione iniziale” (Commento generale n. 6, §20, anche DD c. Spagna, § 14.4.). Tuttavia, la riforma proposta non solo prevede l’inclusione dei minori in tali procedure di trasferimento, ma non include nemmeno garanzie specifiche che garantiscano i loro diritti.
La procedura in pratica
Le procedure di trasferimento esistenti basate su accordi bilaterali di riammissione, come quella tra Slovenia e Croazia, servono da modello di come potrebbero essere nella pratica i trasferimenti ai sensi della proposta di regolamento. Numerosi rapporti (ad esempio elencati qui , qui e qui ) testimoniano il continuo disprezzo degli obblighi in materia di diritti umani nell’ambito di tali trasferimenti almeno fino al 2021. La struttura del nuovo regolamento purtroppo non riesce a prevenire tali abusi ben documentati. Paragonabile alle pratiche di riammissione esistenti, prevede il rilascio di un documento che deve essere firmato dalla persona interessata. Il modulo di una pagina è reperibile nell'appendice alla proposta. Oltre ai dati personali della persona, gli ufficiali dell'esecuzione devono indicare l'ampia regione del loro arresto (ad esempio, il confine più vicino), lo Stato membro da cui presumono sia arrivata la persona e i motivi per cui ritengono che la persona non abbia il diritto di soggiornare. (che di solito sarà la mancanza di un permesso di soggiorno). Contiene inoltre una nota sul diritto di ricorso.
Il modulo non richiede l'indicazione del luogo specifico del fermo, ma solo una vaga indicazione del confine più vicino. Mentre le proposte iniziali limitavano l’applicazione della procedura alle “frontiere interne”, alla fine questa è stata estesa più ampiamente alle “zone di frontiera”. Nel regolamento non si trova alcuna definizione di “zone di confine”. articolo 3 n. 2 del Regolamento sul traffico frontaliero locale del 2006 la definisce come un'area di 30 chilometri dal confine, che comprenderebbe intere città anche se non si trovano direttamente al confine. Oltre a questa ampia ambizione, la struttura del modulo non prevede una valutazione del fatto che le autorità abbiano effettivamente rispettato l'ambito di applicazione del regolamento.
Inoltre, il modulo proposto non include campi che documentino se sia stata espressa l’intenzione di presentare domanda di asilo, se siano state effettuate notifiche pertinenti o se sia stata altrimenti fornita l’opportunità di esprimerlo. I modelli attuali mostrano che durante missioni di lettura simili spesso non esiste un accesso effettivo a tale procedura. In Slovenia, ad esempio, il Tribunale amministrativo ha attribuito il drastico calo della percentuale di richieste di asilo dopo sequestri, dal 99% al 3% in un mese nel 2018, alle istruzioni interne secondo cui gli agenti ignorano le richieste di asilo (U 1686/2020-126, si veda anche il rapporto del difensore civico sloveno per i diritti umani del 2021 , pag. La mancanza di informazione e interpretazione compromette ulteriormente l’efficacia delle garanzie giuridiche. Si sospetta che la polizia di frontiera tedesca non chieda se le persone fermate desiderano richiedere protezione internazionale ( qui e qui ), ma si limita a svolgere indagini penali in violazione del principio dell'indagine amministrativa (§ 24 cpv. 1 VwVfG) e dell'obbligo di incoraggiare le richieste (§ 25 comma 1 VwVfG). Tenendo presenti tali pratiche, sono prevedibili i molti modi in cui l’esclusione dei richiedenti asilo dall’ambizione della proposta di regolamento potrebbe diventare inefficace.
Per quanto riguarda il riferimento ai diritti dei bambini garantiti dalla legislazione nazionale, anche i modelli statali esistenti danno poche speranze per la loro attuazione nella pratica. Molti minori non accompagnati espulsi in base ad accordi di riammissione hanno denunciato false identificazioni, ignorando i loro documenti, sotto costrizione o addirittura violenza e, in un caso documentato, seguendo istruzioni interne. Il modulo proposto non limita tale possibilità, poiché non comprende campi che documentino il metodo di accertamento dell'età o la notifica all'altro Stato membro.
Le pratiche esistenti hanno ulteriormente dimostrato che il modo frettoloso e non procedurale dei trasferimenti consente alle autorità di ignorare i requisiti di documentazione. Il difensore civico sloveno (pag. 51) ha riscontrato, ad esempio, che le autorità avevano rinunciato alla tenuta di registri individualizzati a causa delle “circostanze oggettive della procedura”, rendendo impossibile esaminare la legalità del trattamento dei migranti. Ciò, unito alla mancanza di effetto sospensivo, rischia di privare di significato la riaffermazione di un “rimedio effettivo”.
Una rifusione dannosa
Sulla scia della riforma del CEAS, la proposta di riforma della SBC ha ricevuto minore attenzione, ma comprende comunque nuove e ampie normative. Sorgono preoccupazioni riguardo ad una maggiore profilazione razziale in quanto i controlli non devono essere considerati equivalenti ai controlli di frontiera vietati “se mirano […] a combattere l’immigrazione illegale” (Articolo 23 a) ii.). Le implicazioni sulla sorveglianza e sulla sicurezza dei dati sono già state discusse qui . Un recente appello da parte delle organizzazioni della società civile a respingere la rifusione critica anche l’adozione della logica e del linguaggio della “strumentalizzazione”, nonché l’introduzione di una clausola che consente misure ampie e indefinite nell’articolo 5(3) SBC. L’istituzionalizzazione delle procedure di trasferimento, tuttavia, fornisce standard a una pratica esistente eterogenea. Tuttavia, questi nuovi standard non riescono a garantire lo stato di diritto. Invece, è probabile che la proposta di regolamento perpetui i “respingimenti cartacei”, includendo anche i minori. Alla fine, una riforma che nega i diritti procedurali dei migranti razzializzati rende inutili le garanzie sostanziali e riproduce un regime di impunità.
L'autrice desidera ringraziare Delphine Rodrik per i suoi commenti e consigli molto utili.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/schengens-paper-pushbacks/ in data Mon, 22 Apr 2024 11:12:07 +0000.