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Chi ha paura dell’azione popolare?

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Nella sentenza Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e altri c. In Svizzera , la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (Corte EDU) ha, per la prima volta, riconosciuto il diritto alla protezione del clima. Il ragionamento della Corte è certamente innovativo – e per questo motivo facile bersaglio dei critici. Tuttavia, per quanto riguarda il merito, l’argomentazione secondo cui l’articolo 8 della CEDU impone agli Stati di impegnarsi nella mitigazione del cambiamento climatico non sorprende. La Corte considera la Convenzione come uno strumento vivente e ha sviluppato per decenni nuove dimensioni dei suoi diritti, così come hanno fatto molti altri organi per i diritti umani e corti costituzionali come la Corte costituzionale federale tedesca e, almeno in passato, la Corte Suprema degli Stati Uniti Sorprende il ragionamento della Corte EDU su chi sia legittimato a invocare il diritto alla protezione del clima: per timore di actio Popularis , la Corte ha deciso che i singoli individui potevano presentare reclami solo entro soglie molto elevate . Tuttavia, per garantire la legittimità del nuovo diritto, la Corte ha accettato la posizione delle associazioni, tracciando un parallelo con le controversie sulle ONG ambientaliste ai sensi della Convenzione di Aarhus e del diritto dell’Unione Europea (UE). Vorrei sollevare dei dubbi su questo parallelo. Il contenzioso delle ONG ambientaliste è servito finora come mezzo per verificare la legalità dell'azione amministrativa laddove nessuno denuncia una violazione dei diritti. Ma perché un diritto umano dovrebbe essere invocabile solo dalle associazioni piuttosto che dai singoli individui? Basandosi sull'esperienza tedesca, sostengo che il timore della Corte nei confronti dell'actio Popularis equivale a una separazione scomoda e ingiustificata tra diritti e rimedi.

Diritti soggettivi e diritto oggettivo: una visione tedesca sull’esclusione dell’actio Popularis

L’esclusione actio Popularis è familiare nel diritto amministrativo interno di molti paesi. In Germania viene applicata in maniera particolarmente rigorosa. La distinzione tra diritti soggettivi e diritto oggettivo è al centro della dottrina. Per contestare l’azione esecutiva in tribunale, non è sufficiente sostenere che fosse illegale. È necessario invocare una violazione dei propri diritti (§ 42.2 del Verwaltungsgerichtsgesetz [Codice di procedura dei tribunali amministrativi], per una panoramica, vedere Anna Katharina Mangold ). Nella Germania del XIX secolo, il ruolo cruciale dei diritti per il controllo giurisdizionale dell’azione amministrativa era la conseguenza naturale della monarchia costituzionale: l’amministrazione doveva rispettare i diritti che la costituzione o la legislazione avevano concesso ai “sudditi”. Al di là dei diritti, le autorità, agendo per conto del monarca sovrano, erano legittimate ad agire per il bene comune secondo le proprie idee. In uno Stato democratico, escludere l’actio Popularis non è così evidente. Se il bene comune deve essere determinato in processi legislativi democratici piuttosto che da un’amministrazione autonoma, non è impensabile consentire a ogni cittadino di contestare l’azione esecutiva per il mancato rispetto del diritto oggettivo. Tuttavia il divieto dell’actio Popularis venne mantenuto in Germania così come nella maggior parte degli stati democratici.

Ci sono ragioni che vanno oltre il puro pragmatismo: nelle democrazie costituzionali gli individui godono di un doppio status giuridico come cittadini politici e persone private. Per lo status politico , è fondamentale partecipare alla elaborazione di leggi oggettive (votando, ma anche contribuendo al discorso pubblico attraverso discorsi e assemblee politiche), che poi guideranno l’azione esecutiva. Non si ritiene che lo status politico implichi il fatto di presentarsi in tribunale per contestare l'azione amministrativa in un actio Popularis . Lo status politico, infatti, è strettamente connesso all'idea di agire insieme ai propri concittadini, e andare in tribunale da soli non si adatta a questo. Al contrario, per il loro status di persone private , è essenziale che gli individui dispongano non solo di diritti che limitino l’esercizio dei poteri pubblici, della legislazione e dell’azione esecutiva, ma anche di mezzi di ricorso per affrontare le violazioni dei diritti in tribunale. Le costituzioni e i trattati sui diritti umani evidenziano questo punto, poiché includono il diritto a un ricorso effettivo dinanzi ai tribunali ordinari (amministrativi) (vedi articolo 13 CEDU) e istituzionalizzano meccanismi di reclamo individuale presso le corti costituzionali e internazionali. Come ha sostenuto Mattias Kumm , è una caratteristica essenziale dei diritti che gli individui abbiano l’opportunità istituzionalizzata di chiedere giustificazione ai poteri pubblici.

Il problema dell’applicazione del diritto oggettivo e l’idea del contenzioso delle ONG ambientali

Se gli individui possono far valere i loro diritti solo nei tribunali, c’è il rischio che la legge oggettiva (democratica!) non sia sufficientemente applicata. Nella Germania occidentale, dopo il 1949, i tribunali tentarono di mitigare il problema adottando strategie per un controllo più ampio della legalità oggettiva sulla base dei diritti soggettivi. Tutte le decisioni amministrative che limitano i diritti costituzionali dei destinatari (almeno la “libertà generale di azione” riconosciuta dall’articolo 2.1 GG) sono state oggetto di un ampio controllo con la motivazione che il mancato rispetto di tutte le leggi oggettive applicabili equivaleva a una violazione di tali diritti. Nei casi di applicazione di benefici legalmente garantiti o di contestazione della legalità di decisioni amministrative a favore di terzi, i tribunali interpretano molti atti legislativi come conferitori di diritti a gruppi di individui. Nel diritto ambientale, ad esempio, i limiti di emissione degli impianti industriali sono considerati nell'interesse non solo del pubblico ma anche dei vicini degli impianti, che hanno quindi il diritto di invocarli in tribunale.

Per alcuni ambiti legislativi non si può sostenere in modo plausibile che siano nell'interesse di persone concrete e non solo del grande pubblico. Ciò è particolarmente evidente per alcune parti della legislazione ambientale. E proprio in questo ambito desta particolare preoccupazione un deficit di applicazione delle norme. La soluzione è stata trovata in un nuovo strumento, introdotto per la prima volta in Germania da diversi paesi negli anni '80 nella legislazione sulla protezione delle risorse naturali: le associazioni ambientaliste registrate possono invocare l'illegittimità delle decisioni esecutive in tribunale. Nel 1998 la posizione delle associazioni ambientaliste ha raggiunto il livello internazionale. La Convenzione di Aarhus mira a migliorare la protezione ambientale rafforzando la partecipazione della società civile. In questo contesto, l’articolo 9 richiede l’accesso alla giustizia per le ONG ambientaliste. Il diritto dell’UE ha adottato questo approccio e ora richiede l’accesso ai tribunali per le ONG nella direttiva sulla valutazione dell’impatto ambientale ( articolo 11 ) e nella direttiva sulle emissioni industriali ( articolo 25 ). Inizialmente la Germania ha attuato gli obblighi europei in modo tiepido, consentendo alle ONG ambientaliste di invocare il mancato rispetto delle disposizioni che potevano invocare anche i paesi vicini. Contro questo approccio, la CGUE ha sottolineato che il contenzioso delle ONG ambientali, come prescritto dalle direttive, serve a garantire il rispetto di tutta la legislazione ambientale. Oggi, l’ Environmental Legal Remedies Act consente alle ONG di avviare un controllo giurisdizionale completo sulla conformità delle decisioni esecutive con tutte le leggi ambientali applicabili (sullo sviluppo, vedi Mangold, p. 248 ss.).

I diritti di tutti, il rimedio di nessuno?

Se, come suggerisce l’esperienza tedesca, l’esclusione dell’actio Popularis serve a impedire ai singoli di invocare un’illegalità oggettiva che non riguarda i diritti, mentre lo status delle associazioni è un modo per far valere la legalità oggettiva nonostante l’esclusione dell’actio Popularis , non si vede perché questo dovrebbe avere qualche rilevanza per la CEDU. I diritti umani sono, dopo tutto, diritti. L'articolo 34 della CEDU consente a chiunque (dopo aver esaurito le vie di ricorso interne) di adire la Corte, sostenendo che la misura di uno Stato ha violato i suoi diritti. Per i singoli provvedimenti amministrativi e giudiziari, stabilire lo “status di vittima” è semplice, e l’unica questione è se, in determinate circostanze, anche le “vittime indirette”, come i familiari stretti, possano sporgere denuncia (la Corte ricorda la sua giurisprudenza in merito in §§ 460 ss.). Ma se i diritti della Convenzione riguardano anche misure di legislazione generale, deve essere possibile per un gruppo più ampio di persone invocare che la legislazione viola i loro diritti. In questo caso, la Corte sottolinea (§ 469) che in seguito a Tănase c. Moldavia , le persone possono essere vittime “se appartengono a una classe di persone che rischiano di essere direttamente colpite dalla legislazione, o se sono obbligate a modificare la loro condotta o rischiano di essere perseguite”. In molti casi riguardo a misure legislative, ad esempio, disposizioni di diritto penale, questa classe di persone è limitata. Ciò è diverso per le omissioni legislative nel contesto del cambiamento climatico. Come rileva la Corte, “tutti possono essere, in un modo o nell’altro e in una certa misura, direttamente colpiti, o correre il rischio reale di essere direttamente colpiti, dagli effetti negativi del cambiamento climatico” (§ 483). La conseguenza naturale sarebbe che chiunque può essere vittima di omissioni legislative e quindi presentare una denuncia ai sensi dell’art. 34 CEDU.

Questa conseguenza sembra inaccettabile per la Corte, poiché rischierebbe di pregiudicare l’esclusione dell’actio Popularis (§ 481). Pertanto, la Corte interpreta l’ actio Popularis esclusione nel senso che non dovrebbe essere possibile per “nessuno del popolo” ( quivis ex populo ) invocare obblighi legislativi sulla mitigazione del cambiamento climatico – anche se tali obblighi derivano dai diritti. La sentenza suggerisce che tutti hanno diritto a una protezione climatica sufficiente, ma non necessariamente al rimedio dell’articolo 34 della CEDU. Poiché deve esistere un “criterio limitativo” (§ 485), gli individui possono presentare reclamo solo quando possono dimostrare di essere colpiti in modo particolarmente grave. I singoli candidati negli anziani climatici e nei casi paralleli non hanno raggiunto questa soglia elevata. Al fine di garantire che il diritto alla protezione del clima sia comunque effettivamente effettivo, la Corte ha trovato la soluzione creativa per consentire lo status delle associazioni secondo il modello di Aarhus (§§ 489 ss.).

Ma perché, per timore di actio Popularis , si dovrebbe impedire ai singoli individui di invocare non solo la mera illegalità oggettiva, ma anche i propri diritti? La Corte EDU non è l'unico tribunale che ritiene necessario limitare la cerchia dei ricorrenti (la giurisprudenza della CGUE sui ricorsi dei singoli contro le norme generali ai sensi dell'articolo 263 TFUE è un altro esempio), ma ci sono anche tribunali che non condividono la visione restrittiva . In particolare, la Corte costituzionale federale tedesca ha accettato, nelle cause sul “diritto alla democrazia” sviluppato dal diritto di voto come limite all’integrazione europea (ad esempio, BVerfGE 123, 267 , § 171), e nelle cause sui limiti alla libertà pubblica legislazione sulla sicurezza dal diritto alla privacy (ad esempio, BVerfGE 133, 277 , § 83), che praticamente chiunque può presentare un reclamo costituzionale. Nel suo caso sulla mitigazione del cambiamento climatico, la Corte ha esplicitamente respinto l’argomentazione dell’actio Popularis : “Nei procedimenti di reclamo costituzionale, non è generalmente richiesto che i denuncianti siano particolarmente colpiti – oltre al semplice essere individualmente colpiti – in qualche modo particolare che li differenzia da tutte le altre persone” ( BVerfGE 157, 30 , § 110).

Come motivo della sua visione restrittiva, la Corte EDU sottolinea il rischio di “sconvolgere i principi costituzionali nazionali e la separazione dei poteri aprendo un ampio accesso al potere giudiziario come mezzo per promuovere cambiamenti nelle politiche generali in materia di cambiamento climatico” (§ 484). . Le preoccupazioni che i tribunali intervengano troppo nella legislazione democratica devono certamente essere prese sul serio. Tuttavia, non riguardano chi può avviare il controllo giurisdizionale, ma cosa esattamente i tribunali, su richiesta di qualche denunciante, dovrebbero obbligare la legislazione a fare. Nella fase di merito, le corti costituzionali e quelle per i diritti umani affrontano il delicato compito di non limitare eccessivamente lo spazio politico e allo stesso tempo sviluppare le garanzie dei diritti in modo che siano praticamente efficaci. La Corte costituzionale federale probabilmente è andata troppo oltre nella sua giurisprudenza sui limiti all’integrazione europea. Anche nel campo della mitigazione del cambiamento climatico, i tribunali non dovrebbero richiedere misure politiche specifiche, ma vigilare affinché gli stati si impegnino seriamente in questo compito, qualunque sia l’opinione precisa della Corte nel merito (una prima analisi è stata pubblicata qui ), ciò è indipendente da chi può portare il caso in tribunale.

Un’altra ragione a sostegno dell’argomentazione dell’actio Popularis potrebbe essere stata, come suggerito qui , il timore di un sovraccarico dei casi. Ciò è comprensibile, ma esistono altri mezzi per controllare il numero di casi che raggiungono una valutazione ravvicinata nel merito. Uno strumento importante è esigere che i ricorrenti presentino un argomento fondato. Ciò potrebbe spiegare perché la Corte costituzionale federale non ha avuto paura di garantire un ampio accesso. Anche la Corte EDU può risolvere tempestivamente i ricorsi “manifestamente infondati” ai sensi dell’art. 35.3.a CEDU.

Il diritto alla protezione del clima è davvero un diritto umano?

Il timore della Corte EDU nei confronti dell'actio Popularis equivale a una scomoda separazione tra diritti e rimedi. Potrebbe, tuttavia, essere concepibile leggere la sentenza in un modo diverso: ciò che la Corte intendeva con “diritto alla protezione del clima” potrebbe non essere un diritto reale, ma un principio di diritto oggettivo simile all’articolo 20a GG tedesco. che stabilisce la tutela dell’ambiente come obiettivo politico. Il testo della CEDU non contiene principi di questo tipo. Ma potrebbe essere possibile svilupparli a partire dai diritti attraverso l’interpretazione (questa idea non è rara nel diritto costituzionale tedesco). Nel contesto del cambiamento climatico, un’equa condivisione degli oneri intergenerazionali (la Corte fa riferimento a questo nel § 420) è un ovvio candidato per obblighi derivanti da principi oggettivi poiché le generazioni future non ancora nate non possono ancora avere diritti. Se (o nella misura in cui) gli obblighi degli Stati derivano da un principio di diritto oggettivo piuttosto che da un diritto, gli individui non possono essere considerati vittime ai sensi dell'art. 34 della CEDU. E, poiché la denuncia statale ai sensi dell’articolo 33 potrebbe non essere un mezzo efficace per far rispettare il principio, è plausibile attingere all’approccio di Aarhus delle ONG che applicano il diritto ambientale obiettivo. Questo è un argomento possibile. Ma la Corte ha deciso di rimanere più lungo le linee tradizionali dello sviluppo dei diritti, sostenendo che “l’articolo 8 deve essere visto come comprendente il diritto degli individui ad una protezione effettiva da parte delle autorità statali dai gravi effetti negativi dei cambiamenti climatici sulla loro vita, salute, e -essere e qualità della vita” (§ 519, corsivo mio). Ed è certamente plausibile supporre che la mitigazione del cambiamento climatico sia qualcosa che gli stati non sono solo legalmente obbligati a fare, ma qualcosa che devono a tutti noi. Ma perché allora non dovremmo poterlo rivendicare in tribunale?

Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/who-is-afraid-of-actio-popularis/ in data Fri, 26 Apr 2024 08:28:40 +0000.