Una proposta verso un’Unione europea della difesa
Nel contesto di profondi cambiamenti (geo-)politici e in seguito alla Conferenza sul futuro dell’Europa, il Parlamento europeo (PE) ha chiesto modifiche di ampia portata al Trattato. Nel novembre 2023 ha adottato proposte di riforma del Trattato, che avrebbero implicazioni di vasta portata per il settore della difesa all’interno dell’Unione europea. Questo post sul blog analizza, tra le altre proposte importanti, la formazione proposta dell’Unione Europea di Difesa (EDU) e l’introduzione del voto a maggioranza qualificata (MQ), concludendo che il nuovo quadro probabilmente creerebbe risultati contraddittori e metterebbe a dura prova l’attuale equilibrio costituzionale. Pertanto, basarsi sull’attuale quadro del trattato sarebbe una soluzione preferibile.
'Unione europea della difesa' e poteri straordinari della Commissione sulle misure di emergenza
Sebbene una discussione generale della proposta sia stata inclusa nel Blog della Costituzione , essa ha ricevuto relativamente poca attenzione, per non parlare di un’analisi giuridica delle sue implicazioni per l’area della difesa. Tale analisi è rilevante considerando le sfide alla sicurezza per l’Europa, che portano alla richiesta di una difesa europea molto più integrata e persino di armi nucleari . Allo stesso tempo, per l’UE in quanto comunità basata sui valori, la legittimità democratica del processo decisionale è un importante punto di controllo rispetto al quale queste riforme devono essere giudicate. Inoltre, considerazioni sullo stato di diritto richiedono una revisione della necessità giuridica e della coerenza delle modifiche proposte.
Il “fiore all'occhiello” di questa proposta è la creazione di un'EDU. Prima che la proposta fosse adottata dal Parlamento europeo, l’EDU sembrava essere utilizzata principalmente come termine politico senza un significato fisso o giuridico. Nel 2017 , Juncker, allora presidente della Commissione europea, voleva realizzare un'UED "a tutti gli effetti" entro il 2025. L'attuale presidente è d'accordo con tale obiettivo, ma sembra aver lasciato andare l'obiettivo di realizzazione nel 2025 e include specificamente i candidati -Gli Stati membri hanno questa ambizione.
È interessante notare che la proposta del Parlamento europeo utilizza l’EDU per etichettare la nuova dimensione militare dell’UE. Ciò ignora le attuali disposizioni del Trattato che già prevedono il concetto di “difesa comune”. Non è del tutto chiaro se questa sia stata una decisione consapevole degli "autori". L'articolo 42, paragrafo 2, TUE fornisce la base per (l'istituzione di) una "difesa comune". La procedura dell'articolo prevede che il Consiglio europeo possa decidere in tal senso all'unanimità, dopodiché gli Stati membri devono approvare tale decisione e verificarla rispetto alle proprie disposizioni costituzionali. Questa procedura è paragonabile alla modifica semplificata del trattato.
L'EDU proposta è intesa a garantire attivamente la sicurezza dell'Unione. La proposta, esteticamente, tenta di allineare maggiormente l’articolo 42, paragrafo 7, del TUE al famoso articolo 5 della NATO. La proposta di riforma del trattato del 2023 afferma esplicitamente che “un attacco armato contro uno Stato membro è considerato un attacco contro tutti gli Stati membri”. Tuttavia, l’articolo 42, paragrafo 7, TUE è in larga misura già paragonabile all’articolo 5 del Trattato NATO ed è probabilmente formulato in modo più convincente e ampio per gli Stati membri dell’UE: contiene “l’obbligo” di fornire assistenza “con tutti i mezzi” a la loro disposizione. E per la cronaca, “tutto” include anche le risorse militari. Una novità è che nel nuovo testo l'EDU stessa viene menzionata come un'entità (oltre agli Stati membri) su cui poggia l'obbligo di solidarietà militare.
Strettamente legate alla solidarietà militare, soprattutto in un approccio che coinvolge l’intera società e in relazione alle minacce ibride, sono le misure di emergenza. L'articolo 222 del TFUE contiene attualmente la "clausola di solidarietà", riservata agli attacchi terroristici e alle catastrofi naturali o provocate dall'uomo. Istituzionalmente, il Consiglio ha un ruolo centrale in questo senso. La proposta di modifica dell’articolo 222 TFUE mira a cambiare considerevolmente la situazione. Il Consiglio, insieme al Parlamento, può, in caso di "emergenza", conferire alla Commissione "poteri straordinari", che includono "quelli che le consentono di mobilitare tutti gli strumenti necessari".
Sorprendentemente, alla luce di queste considerazioni, la proposta lascia intatto l’articolo 4, paragrafo 2, TUE. Attualmente, questo articolo costituisce una pietra angolare nel limitare la portata della difesa dell’UE, poiché stabilisce che l’UE rispetti i compiti essenziali dello Stato di (tra le altre cose) difesa territoriale e sicurezza nazionale. Sembra quindi esserci una tensione tra la proposta e questa disposizione. Un trasferimento completo di unità e poteri militari, come ad esempio era stato previsto con la Comunità europea di difesa (CED) negli anni '50, non è in ogni caso possibile senza una modifica dell'articolo 4, paragrafo 2, TUE. Tuttavia, agli occhi del Parlamento europeo, a quanto pare, mettere le unità militari sotto il “comando operativo” dell'UE (ne parleremo più avanti) è compatibile con l'attuale Trattato. Questa spiegazione sembra difensiva. Dopotutto, il rispetto dei compiti nazionali non impedisce all’UE di svolgere funzioni aggiuntive che non siano in conflitto con le prerogative nazionali. È necessario un ulteriore dibattito per decidere dove si trova esattamente il confine di questa disposizione.
VMQ nella PESC e PSDC
Oltre alla creazione di un’EDU, la proposta riforma anche proceduralmente la cooperazione in materia di difesa. Attualmente le decisioni nell’ambito della PESC e della PSDC vengono generalmente prese all’unanimità. Questo processo decisionale è stato il risultato dello sviluppo della PESC e della PSDC e della loro architettura iniziale come pilastro intergovernativo speciale nel Trattato di Maastricht. Riflette il presupposto che gli Stati membri (sovrani), attraverso il Consiglio (europeo), garantiscono la legittimità democratica delle decisioni in questi settori. L'atteggiamento di ricerca del consenso all'interno del Consiglio è ancora molto apprezzato. Tuttavia è assalita dal fenomeno della “politicizzazione” dei processi decisionali che sfocia in veti strategici. A seguito di questi sviluppi, la Commissione , il Parlamento , il Consiglio e gli Stati membri, in varia misura, hanno tutti riconosciuto il requisito dell’unanimità che spesso impedisce all’UE di difendere i propri interessi e perseguire i propri obiettivi.
Alla luce di ciò, l’introduzione del voto a maggioranza qualificata in tutti i settori della PESC e della PSDC previsti nella presente proposta è ragionevole. Non solo incorporerebbe maggiormente questi ambiti nelle politiche “regolari” dell’UE, ma ne aumenterebbe anche l’efficacia e (in combinazione con altre misure) potrebbe persino rafforzare la legittimità democratica. All'interno della proposta, tuttavia, scompaiono anche alcune garanzie esistenti. Anche se nell'emendamento proposto uno Stato membro “può ancora chiedere” che una questione sia deferita al Consiglio europeo, il “freno di emergenza” viene privato della sua efficacia. Anche il Consiglio europeo adotta decisioni solo a maggioranza qualificata. Il rinvio può contribuire a una migliore deliberazione sostanziale con uno Stato membro interessato, ma anche all'interno del Consiglio europeo uno Stato membro sarà “fuori votato”. Viene abolito lo strumento delle “astensioni costruttive”, necessario per sostenere l'unità della politica dell'Unione. Considerati insieme al ruolo ridotto del “freno di emergenza”, questi cambiamenti comportano il pericolo che l'atteggiamento di ricerca del consenso nel Consiglio (europeo) finisca per svanire. Probabilmente anche gli autori lo intendono, poiché la proposta mira a trasformare il ruolo del Consiglio in un ruolo paragonabile a quello del Senato.
Tuttavia, queste non sono le uniche preoccupazioni. Il requisito dell’unanimità ha forti radici nel diritto nazionale e, in ultima analisi, salvaguarda la sovranità nazionale. Il diritto costituzionale tedesco è cruciale, anche perché la Corte Costituzionale Federale, nella (in)famosa sentenza di Lisbona, ha posto severi limiti all’integrazione europea, anche nel campo della difesa. Secondo la Corte costituzionale federale, il principio di inanimità (articolo 43 TUE) implica che nessuno degli Stati membri può essere costretto a partecipare a missioni contro la propria volontà, cosa non impensabile in un’EDU con voto a maggioranza qualificata. Per cambiare la situazione sarebbe necessaria una modifica del Trattato. Tuttavia, la Corte costituzionale federale ha anche stabilito che se la Germania avesse collaborato a tale modifica del trattato, ciò sarebbe contrario alla sua stessa Costituzione, in particolare al requisito costitutivo dell’approvazione parlamentare. La Germania dovrebbe quindi modificare la sua Costituzione, ma poiché si tratta di articoli protetti dalla clausola di eternità , la Germania dovrebbe adottare una Costituzione completamente nuova. Sebbene ciò non sia tecnicamente impossibile, sembra altamente improbabile da un punto di vista politico. Ciò sembra quindi essere un ostacolo insormontabile al voto a maggioranza qualificata.
Complessità riguardanti l'equilibrio istituzionale
Ulteriori incoerenze emergono se si considera il (nuovo) ruolo che le istituzioni dell’UE devono svolgere nel funzionamento quotidiano dell’EDU. Il ruolo del Parlamento aumenta considerevolmente: dovrà approvare il modo in cui la PESC e la PSDC vengono definite e attuate (articolo 24, paragrafo 1, TUE). Inoltre, il nuovo articolo 42, paragrafo 4a, TUE stabilisce che il Parlamento dovrà dare il proprio consenso alle missioni civili o militari dell'UE. Nonostante l’introduzione del VMQ, il ruolo del Consiglio in questa nuova costellazione non è chiaro. Ciò potrebbe mettere a repentaglio gli obiettivi di queste proposte: mentre il maggiore ruolo del Parlamento europeo aumenta la legittimità democratica, potrebbe allo stesso tempo annullare il vantaggio previsto del QMV (processo decisionale efficiente), poiché il voto in seno al Parlamento potrebbe presentare le proprie inefficienze.
Le “unità militari comprendenti una capacità permanente di dispiegamento rapido” (RDC) recentemente introdotte nell’articolo 42, paragrafo 3 rivisto del TUE forniscono un buon esempio. La RDC è posta sotto il "comando operativo dell'Unione". Questa formulazione non solo implica cambiamenti radicali, ma crea anche incertezza. In primo luogo, l'attuale RDC in fase di creazione è costituito esclusivamente dalle forze degli Stati membri e si basa su gruppi tattici dell'UE modificati. Secondo la nuova proposta, la RDC farà parte dell’EDU, per cui le sue forze faranno parte dell’UE, mentre gli Stati membri potranno fornire forze aggiuntive .
In secondo luogo, non è chiaro quale tipo di implementazione sarà affidata a questo RDC. Il nuovo articolo 42, paragrafo 4a, TUE richiede l'approvazione sia del Consiglio che del Parlamento per le missioni . Queste missioni fanno riferimento all'articolo 42, paragrafo 1, TUE e devono essere dispiegate "al di fuori dell'Unione". L'elenco delle missioni di cui all'articolo 43 TUE è aggiornato nella proposta, ma si riferisce solo alle missioni da intraprendere al di fuori dell'Unione. La clausola aggiornata di legittima difesa collettiva di cui all'articolo 42, paragrafo 7, TUE sembra tuttavia suggerire che l'RDC verrebbe utilizzato anche in casi di legittima difesa. In caso di aggressione, non solo gli Stati membri, ma anche la stessa Unione di difesa avranno l'obbligo di aiuto e assistenza. In realtà, ciò evidenzia un’altra contraddizione poiché l’autodifesa collettiva menzionata nell’articolo 42, paragrafo 7, del TUE (e nell’articolo 5 del Trattato NATO) deriva dall’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite. Poiché solo gli Stati membri possono invocare questo articolo, l’EDU non sarebbe in grado di attivare l’articolo 42, paragrafo 7, TUE.
La terza incertezza creata dalla proposta di articolo 42, paragrafo 3, TUE è la terminologia del "comando operativo". In generale, il "comando operativo" si riferisce all'autorità esercitata su determinate unità (assegnate) ed è limitato al completamento dei compiti assegnati. Diversamente, il “pieno comando” si riferisce al potere sovrano di decidere sullo schieramento o sul ritiro delle forze armate in generale. Il “comando operativo” sembra quindi suggerire che non l'Unione, ma un'altra entità, mantenga il pieno controllo della RDC – i candidati più logici sono gli Stati membri. In questo senso, le “forze armate” non farebbero parte dell’EDU ma piuttosto formerebbero un’Alleanza europea di difesa. Anche se da un punto di vista giuridico e alla luce delle considerazioni precedenti ciò sarebbe più corretto, esso contraddice il nuovo elemento della disposizione 42, paragrafo 7, TUE, che crea l’obbligo per l’EDU di fornire aiuto e assistenza in caso di aggressione.
Conclusione
Le modifiche proposte sembrano scaturire da una visione generale e astratta del funzionamento dell’UE. Di conseguenza, il rapporto tra l'esecutivo e il potere rappresentativo sarebbe più convenzionale che nell'attuale UE, e il ruolo del governo nazionale nel processo decisionale sarebbe ridotto a qualcosa di simile a un senato.
Senza giudicare questa visione dell’UE stessa , a nostro avviso non porterebbe necessariamente a una migliore unione della difesa. Inoltre, a causa della sua diversa ed incerta natura costituzionale, la sua creazione rappresenterebbe alla fine un colpo nel buio. Non è chiaro come il nuovo quadro proposto risolverebbe i problemi attuali e perché sarebbe preferibile rispetto alle opzioni previste dai trattati attuali.
L’analisi dell’EDU proposta, l’introduzione del voto a maggioranza qualificata e le conseguenze per l’equilibrio istituzionale mostrano che le disposizioni di modifica spesso non riescono a risolvere i problemi esistenti. I principi alla base dei trattati attuali (in primo luogo l’articolo 4, paragrafo 2, TUE) rimangono intatti. Tuttavia, le disposizioni della PESC e della PSDC sono state modificate a tal punto da contraddire i rispettivi principi. Ciò crea incoerenza e incertezza giuridica, il che è problematico dal punto di vista democratico.
A nostro avviso, l’attuazione di un’EDU e le procedure di accompagnamento dovrebbero corrispondere all’attuale funzionamento della CDSP e alla sua base giuridica. Gli attuali Trattati, già concepiti per proteggere la legittimità democratica, forniscono sufficienti possibilità procedurali per raggiungere gli obiettivi desiderati. Costruire su queste basi non solo rafforza l’UE esternamente, ma anche internamente.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/towards-a-european-defence-union/ in data Tue, 23 Apr 2024 06:00:45 +0000.