Resa dei conti sulla politica di asilo a Bruxelles
A breve inizierà a Bruxelles lo sprint finale per la riforma della legge UE in materia di asilo. La posizione negoziale tedesca è stata oggetto di severe critiche. Sostiene il "rovesciamento" della protezione dei rifugiati e dei diritti umani, accompagnata da Pichl che identifica un "vento reazionario" sul blog costituzionale e vede una continuazione delle politiche di Seehofer, considerata malvagia negli ambienti di sinistra. Un editorialista ha tirato fuori il bazooka patriottico costituzionale: attacco alla dignità umana ! Il fatto che la Corte costituzionale federale (BVerfG) consideri espressamente procedure di frontiera rigorose, clausole di paesi terzi e diritti di procedura di asilo ridotti in linea con la dignità umana viene accuratamente ignorato.
Ora si potrebbe liquidare l'escalation retorica come un fenomeno tipico dell'era di Twitter e le mie obiezioni – "BVerfG la vede diversamente" – come un saputello professorale. Ma c'è di più in gioco: il centro politico non deve perdere la capacità di bilanciare obiettivi contrastanti nella politica migratoria. La ricerca pragmatica di una soluzione rischia di essere schiacciata tra le alternative binarie delle frontiere aperte di fatto e una violenta politica di isolamento.
Il controllo della migrazione dei richiedenti asilo è legittimo
Il governo federale vuole decisamente un compromesso, dopo che l' accordo di coalizione non si era ancora posizionato chiaramente sul dibattito Ue . Sono state citate le “sofferenze alle frontiere esterne” ei progetti pilota per una distribuzione solidale, ma anche un'offensiva di rimpatrio, accordi migratori con paesi terzi e, horribile dictu , procedure di asilo esternalizzate. In generale, il governo vuole consentire l'immigrazione legale e “ridurre l'immigrazione irregolare” – che è ovviamente finalizzata alla migrazione dell'asilo, perché si tratta principalmente di immigrazione irregolare.
Se si è delusi o meno dall'attuale posizione del governo è ovviamente soggettivo. Il risultato non mi sorprende. Dopotutto, la Spd ha governato per dieci anni. Il ministro dell'Interno Seehofer ha rappresentato la politica di una grande coalizione (e si è astenuto dal respingere). Faeser è quindi nella tradizione della "cancelliera rifugiata" Merkel, ma ha ancora un profilo "di sinistra". Il programma di ammissione all'Afghanistan, generosi diritti di soggiorno per i richiedenti asilo respinti, il doppio passaporto e l'immigrazione legale per le persone con qualifiche medie. Si può discutere su tutto questo. Non è giusto".
Per l'imminente resa dei conti a livello UE, ne consegue che la Germania a Bruxelles sostiene una via di mezzo tra il grezzo isolamento e de facto le frontiere aperte. Le richieste dei critici del governo di sinistra, che respingono le procedure di frontiera, le consegne intraeuropee (“sistema Dublino”) o le clausole di paesi terzi in quanto violanti i diritti umani o disumane, equivalgono all'apertura delle frontiere. Chiunque dica "asilo" alla frontiera esterna può effettivamente immigrare in Germania, tanto più che gli stessi attori criticano tutto ciò che dovrebbe rendere possibile il successivo rimpatrio.
Puoi volerlo così, ma non devi – a meno che, come l'Asta dell'Università di Francoforte, non consideri già l'obiettivo di governo in quanto tale populista di destra . Questo è esattamente ciò che persegue il Patto di migrazione delle Nazioni Unite , che parla di controllo 17 volte, § 1 AufenthG ("controllo e limitazione"), articolo 79 TFUE e l'attuale accordo di coalizione ("attivo e ordinato", "riduzione della migrazione irregolare") .
Chi nega la legittimità del centro politico a controllare in modo ordinato la migrazione dei richiedenti asilo non riconosce dove si trova il vero oppositore. Esiste da tempo una terza alternativa accanto alle frontiere aperte de facto e al controllo regolamentare. Victor Orbán vuole “fermare” la migrazione invece di gestirla come Bruxelles; l'FPÖ usa la “Fortezza Austriaca” come slogan pubblicitario; I governi australiano e britannico si affidano a: "fermare le barche"; e la Danimarca vuole zero richiedenti asilo .
Controllo nel rispetto dei diritti umani
Di seguito, spiegherò con la necessaria brevità che i progetti dell'UE sono conformi ai diritti umani, nella piena consapevolezza che il proverbiale diavolo è nei dettagli. Quindi non si tratta di rivedere la Convenzione di Ginevra sui rifugiati (GFK) o la Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), come pensava Jens Spahn .
Ma non finisce qui. Le mie considerazioni non sono apologetiche per i progetti di Bruxelles, tanto meno per le politiche isolazioniste di singoli paesi come la Grecia o la Polonia. Mi sembra che il compromesso emergente dell'UE rimanga poco convinto. Anche se un accordo politico fosse raggiunto e attuato in modo abbastanza adeguato negli anni successivi, ci sarebbero ancora carenze strutturali centrali nel diritto europeo in materia di asilo. Una soluzione coerente dovrebbe andare ben oltre i corretti approcci della Commissione UE e del governo federale.
Procedure di frontiera solo per una minoranza
Se non ci fosse il diritto di asilo, la maggior parte dei richiedenti asilo dovrebbe essere respinta senza ulteriori indugi perché non soddisfa i requisiti legali di ingresso. Pertanto, l'approvazione dell'area avviene “ai soli fini del procedimento” ( qui , art. 9). Esiste solo un diritto di soggiorno dopo il riconoscimento. Già solo per questo l'idea delle procedure di frontiera o delle zone di transito ha senso, perché bisogna prima verificare se c'è o meno un motivo per l'asilo. In effetti, oggi esistono già procedure di frontiera in tutta Europa . All'aeroporto di Francoforte anche in Germania – con il benestare espresso della Corte Costituzionale Federale .
In futuro, le procedure di frontiera nell'UE dovrebbero richiedere più tempo e coinvolgere più persone, anche se i dettagli sono molto controversi ( qui , Art. 43a ss.). Il governo federale vuole approvarli solo se il tasso di riconoscimento è inferiore al 15%. Se questo prendesse piede (il che è improbabile), poco cambierebbe. Ma anche dopo il parere più severo del Consiglio , in futuro molti paesi di origine non saranno inclusi nella procedura di frontiera. I loro cittadini entrano immediatamente e quindi hanno virtualmente la libertà di viaggiare.
Questo non è sostenibile nell'area Schengen. Al contrario, a lungo termine dovrebbero essere introdotte procedure di frontiera per quasi tutti i richiedenti asilo. L'ingresso avverrà solo dopo una decisione positiva. Al fine di evitare una mancanza di prospettive, i richiedenti asilo respinti possono anche entrare nel paese a un certo punto se il rimpatrio fallisce perché gli stessi paesi d'origine rifiutano pacchetti complessivi allettanti con opportunità di lavoro legali.
Nessuna libertà di viaggiare durante il controllo dell'asilo
La tanto criticata "finzione del non ingresso" appare sotto una luce diversa quando ci si rende conto che il soggiorno è inizialmente consentito solo ai fini dell'esame della domanda. Non ne consegue una mancanza di diritti perché i diritti fondamentali si applicano integralmente nelle zone di transito. Lo stesso vale per gli standard di alloggio legali e la legge sulla procedura di asilo. L'Europa deve vergognarsi del fatto che questo fosse ed è diverso in alcuni punti caldi , motivo per cui l'agenzia dell'UE per l'asilo e Frontex dovrebbero gestire le procedure di frontiera in molti luoghi in futuro (a Bruxelles attualmente non se ne discute nemmeno come opzione nel medio termine).
Lo scopo delle procedure di frontiera è il controllo dell'asilo senza libertà di viaggio. Per la fase iniziale, c'è una situazione "simil-carceraria" perché, secondo il BVerfG e la Corte europea dei diritti dell'uomo ( ECtHR ), non ogni "restrizione" alla libertà di movimento rappresenta anche "privazione" (carcere). Se la procedura dura dodici settimane o più, la restrizione alla fine si trasforma in detenzione. Soprattutto nel contesto dell'ingresso, tuttavia, questa non è una zona tabù dei diritti fondamentali.
Al contrario, la Grande Camera della Corte EDU ha concluso, contrariamente all'UNHCR, che si applica uno standard inferiore nel contesto dell'ingresso ( qui , parr. 66-80), senza che sia stato infine chiarito se questo possa essere trasferito all'UE Carta dei diritti fondamentali . La Corte EDU ha ripetutamente accettato la detenzione nelle zone di transito maltesi per diversi mesi se esistono condizioni di detenzione adeguate. Le sentenze più recenti sono più severe perché la legislazione nazionale non era chiara o perché i requisiti dell'UE erano più generosi. Se ciò cambia, la Grande Camera ricorderà la storica sentenza. Tutto il resto resta da discutere in modo più dettagliato.
Condivisione delle responsabilità con i paesi terzi
In termini semplificati, si possono distinguere due forme di cooperazione con paesi terzi. In primo luogo, il controllo preventivo del piazzale, quando i vicini assicurano che meno persone raggiungano le frontiere esterne e chiedano asilo lì. Questa “esternalizzazione” è fiorente da anni ( qui , cap. 18), ma non ha nulla a che fare con la legislazione comunitaria. Nella migliore delle ipotesi, c'è una connessione indiretta. Finché l'UE discuterà internamente sulla distribuzione e non sarà in grado di gestire procedure di frontiera efficienti, l'esternalizzazione diventerà sempre più allettante. Quando ne arrivano di meno, c'è meno combattimento.
In secondo luogo, i richiedenti asilo che hanno presentato domanda di asilo nell'UE possono essere trasferiti in paesi terzi sicuri o cosiddetti paesi di primo asilo anche se in linea di principio hanno diritto alla protezione. Tali clausole esistono già oggi ( qui , artt. 35-39), sia pure con norme generose. Nel giugno 2017, Angela Merkel ha quindi sostenuto che il Consiglio europeo votasse a favore dell'abbassamento dei requisiti al livello minimo di protezione dei rifugiati e dei diritti umani . Ci stiamo ancora lavorando, la votazione finale seguirà presto.
Lo sfondo era ed è la volontà di poter trasferire la logica dell'accordo Ue-Turchia ai Paesi vicini a sud. In termini concreti , il governo federale vuole accettare parti sicure di paesi più grandi, ma attenersi al criterio di connessione (non vincolante ai sensi del diritto internazionale). Ciò ha impedito alle persone che entravano attraverso la Libia di essere rimpatriate in Ruanda. Puoi farlo, ma in genere impedisce un trasferimento in Tunisia, ad esempio.
In ogni caso, non vi è alcuna garanzia che nella pratica vengano effettivamente utilizzate clausole di paesi terzi più sicure e più facili da applicare. Quando le ONG mettono in guardia contro le consegne estensive, ciò non solo trascura il fatto che ogni singolo caso continuerà ad essere esaminato ( qui , Art. 44(2)(a), 45(2b)(a), 47(4)) e che la garanzia cauzionale sarà reale deve ( qui , artt. 48-50). Soprattutto, però, è fallita la stragrande maggioranza dei tentativi di convincere paesi terzi a fare apertamente il “lavoro sporco” per gli europei. Per inciso, l'UNHCR può convivere con questo fintanto che esiste una cooperazione onesta e solidale al di là dell'isolamento.
Procedure di asilo snelle
Una lezione da trarre dalla decisione di Bruxelles di non contrabbandare gli sfollati ucraini attraverso le normali procedure di asilo è il merito della semplicità procedurale. La loro ammissione snella e non burocratica contrasta con le lente procedure di asilo in tutta Europa. Lo stato attuale dei negoziati non suggerisce che molto cambierà qui. Al contrario, il Parlamento europeo in particolare insiste su numerose ulteriori fasi procedurali con obblighi di giustificazione ufficiale e ulteriori opzioni di protezione giuridica, mentre il Consiglio prevede eccezioni senza intaccare la struttura di base.
Tre esempi necessariamente selettivi. In primo luogo, alcuni sostengono che il rimpatrio richiedesse che un tribunale si pronunciasse nel merito. Il Parlamento non lo chiede più (motivo per cui molti europarlamentari verdi non l'hanno votato). È conforme ai diritti umani ( qui , p. 16 s.). In secondo luogo, occorre ordinare le procedure di frontiera ed esaminare le eccezioni. Nella misura in cui ciò include la detenzione, ciò richiede giustificazioni separate che possono essere contestate isolatamente. In terzo luogo, sono obbligatori vari test di vulnerabilità, che comportano quindi un trattamento diverso.
Ci sono ragioni per tutti questi passaggi procedurali, ma da soli costano tempo e risorse. Anche dopo la riforma, il diritto europeo in materia di asilo è minacciato da un'eccessiva complessità, motivo per cui è probabile che procedure rapide ed eque rimangano illusorie. Un errore strutturale fondamentale dell'armonizzazione dell'UE è che ha generalizzato l'esperienza dei tradizionali Stati obiettivo. Questa path dependency di un ramo procedurale è un ostacolo che l'attuale riforma non rimuove. I requisiti obbligatori in materia di diritti umani sono qui discussi solo marginalmente.
Nessuna libera scelta de facto dello stato di destinazione
Un altro difetto di progettazione nell'armonizzazione dell'UE è il sistema di Dublino, che comprende più del criterio di primo ingresso strutturalmente iniquo, secondo il quale gli Stati di frontiera esterna devono spesso esaminare una domanda di asilo. Allo stesso tempo, il diritto dell'UE in materia di asilo consente più domande di asilo e, nel caso di migrazione secondaria irregolare, si basa su procedure di trasferimento reattive, che di solito falliscono. In termini concreti, ciò significa che una persona che continua a recarsi in Germania senza permesso riceverà una seconda procedura di asilo in questo Paese se, ad esempio, l'Italia non la riprende.
Nell'area Schengen, questa è una ricetta per la disfunzione ( qui , p. 103 ss.) – e avvelena anche il dibattito quando sia l'Italia che la Germania si lamentano comprensibilmente che le regole dell'UE le mettono in una posizione di svantaggio. Uno dei principali punti deboli delle proposte della Commissione fin dall'inizio è stato il mantenimento delle strutture di base del regolamento Dublino. Si badi bene, questa non è una richiesta di quota di distribuzione che rimane illusoria in termini di realpolitik e non elimina di per sé la migrazione secondaria. Le quote dovrebbero far parte del kit di strumenti per la riforma di Dublino, ma non sono la pallottola d'argento.
Se il governo federale sostiene periodi di trasferimento più lunghi in alcuni casi , ciò è comprensibile, ma – come l'intero dibattito a Bruxelles – non elimina i difetti di progettazione. Non ci sono soluzioni semplici. Tuttavia, una visione a lungo termine potrebbe essere quella di consentire una sola domanda di asilo in futuro e garantire condizioni di vita dignitose il più uniformemente possibile in tutta Europa, che probabilmente non generalizzano il livello di assistenza tedesco. Dopo una decisione positiva in materia di asilo, potrebbero esserci diritti di libertà di movimento condizionati, che però non includono una "libera scelta" ( qui , pp. 41-45). Anche i cittadini dell'UE non hanno diritto all'assistenza sociale in altri paesi dell'UE se non lavorano.
Conclusione: una politica di asilo realistica è possibile
Nella teoria politica, il realismo generalmente significa l'inclusione di interessi che completano, ma non sostituiscono, un orientamento valoriale idealistico nell'Europa odierna. Storicamente, questo non è insolito. La critica postcoloniale confuta la diffusa glorificazione di GFK con cui Pichl apre il suo contributo . Coloro che fuggivano dal comunismo nell'Europa orientale o in Vietnam venivano accolti a braccia aperte, mentre le vittime delle ultime guerre coloniali non venivano deliberatamente poste sotto il GFK.
Anche nel presente , i diritti umani lasciano molto più margine di manovra di quanto affermino i critici del governo. Ciò vale sia per l' itinerario che per l'organizzazione della procedura di asilo . Con buona ragione, la Corte EDU inizia la maggior parte delle sue sentenze sul diritto dell'immigrazione con il fatto che, in base al diritto internazionale generale, gli Stati “hanno il diritto di controllare l'ingresso degli stranieri nel loro territorio”. In altre parole, l'UE può anche regolamentare la politica di asilo.
Questo è esattamente ciò che la Germania deve imparare come paese di immigrazione. Gestire in modo proattivo, piuttosto che gestire, la migrazione nel rispetto dei diritti umani. Ciò include una vivace discussione sulla giusta via oltre il confronto binario dell'isolamento populista di destra ("fermare la migrazione") e de facto frontiere aperte. Data la complessità della questione, tutte le parti possono simbolicamente enfatizzare i singoli esempi. L' implementazione rimane comunque abbastanza complicata .
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/showdown-zur-asylpolitik-in-brussel/ in data Thu, 25 May 2023 09:26:06 +0000.