Non ci si inginocchia in tribunale

Un buco nel sistema di protezione legale della Repubblica Federale darebbe a un governo autoritario-populista l’opportunità di usare il proprio potere per ignorare le decisioni dei tribunali, senza conseguenze significative. I tribunali difficilmente possono fare nulla per contrastare un governo che ignora le sentenze. ¹⁾ Pertanto, la legge sull’applicazione della procedura amministrativa dovrebbe essere riformata. Tuttavia, i cambiamenti pianificati non garantiranno una maggiore resilienza contro la disobbedienza dei dirigenti.

L’esecutivo è ancora un “uomo d’onore”?

Una sentenza che impone all’esecutivo di comportarsi bene ma che non può essere applicata non vale la carta su cui è scritta. Anche il miglioramento della tutela istituzionale dei tribunali, come si sta attualmente discutendo per la Corte costituzionale federale , non aiuta. Per garantire che Montesquieu e Hamilton non abbiano ragione nella loro valutazione secondo cui la magistratura è il più debole dei tre rami del governo, i controlli contro l’esecutivo devono diventare più efficaci.

Una teoria giuridica tradizionale descrive l'esecutivo come un “ uomo d'onore ” che adempie volontariamente ai suoi obblighi e contro il quale non è necessario eseguire l'esecuzione. Nella pratica, però, questo pio desiderio non sempre si realizza, anche in condizioni di maggioranza democratica. Anche la Corte Costituzionale Federale è già stata esposta a disobbedienza esecutiva. Tuttavia, le tracce dell’“uomo d’onore” si perdono ancora di più se si considerano alcune decisioni dei tribunali amministrativi (per maggiori dettagli , AnwBl 2024, 109 ).

Nel 2018, ad esempio , le autorità (compreso l’Ufficio federale per la migrazione e i rifugiati) hanno ingannato il tribunale amministrativo di Gelsenkirchen fornendogli deliberatamente informazioni incomplete sulla prevista deportazione di un richiedente asilo. Solo per caso il tribunale ha vietato la deportazione prima che venisse effettuata. Tuttavia le autorità non si sono irritate e hanno comunque effettuato la deportazione. È la dice lunga che nel 2022 l’Ufficio federale per la migrazione e i rifugiati è stato nuovamente accusato di “ pratiche amministrative palesemente illegali (statali) contrarie ” in un altro caso di asilo per quanto riguarda l’attuazione delle decisioni dei tribunali.

Nel 2019 la Corte di giustizia europea si è occupata anche del problema dell'applicazione della normativa tedesca: la Baviera era legalmente obbligata a introdurre divieti di circolazione per determinati veicoli aMonaco . Il governo statale non ne fu entusiasta e ignorò per anni la decisione del tribunale. I tentativi di esecuzione fallirono. Il Tribunale amministrativo bavarese ha quindi chiesto in Lussemburgo se il diritto dell'UE autorizzi i tribunali tedeschi a mettere in detenzione obbligatoria i pubblici ufficiali a fini di esecuzione. La risposta è breve: l'ammissibilità della detenzione obbligatoria è una questione di diritto nazionale. Senza che il Tribunale amministrativo approfondisse ulteriormente la questione, la città di Monaco ha introdotto dei divieti di circolazione nel 2023 (dopo che lo Stato aveva trasferito la sua giurisdizione alla città). Ma ormai da qualche settimana è chiaro: i divieti vanno ampliati .

172 VwGO: lasciapassare per non rispettare le decisioni dei tribunali

A questo proposito si parla ancora diffusamente di singoli casi. Ma le cose non devono restare così se i partiti populisti-autoritari controllano le sorti dell’esecutivo in Turingia o altrove. Il problema affonda le sue radici nel diritto di esecuzione procedurale amministrativo nei confronti del settore pubblico. Questo in realtà ha lo scopo di garantire che l’esecutivo segua le decisioni del tribunale. Finora, tuttavia, l’applicazione della normativa si è rivelata in gran parte inefficace.

Il punto di partenza legale per l'esecuzione forzata delle decisioni dei tribunali amministrativi contro l'esecutivo è la sezione 172 VwGO. Ciò privilegia l'amministrazione prevedendo solo una penalità di 10.000 euro come mezzo di esecuzione. L'esecuzione tra privati ​​si avvale invece di mezzi di coercizione sempre più intrusivi, tra cui misure sostitutive o la reclusione.

Non è necessaria alcuna scienza missilistica per rendersi conto che la multa una tantum di un massimo di 10.000 euro contro il settore pubblico ha un effetto deterrente gestibile. Dopotutto, le autorità sovrane dispongono di risorse finanziarie nettamente superiori rispetto alla maggior parte dei privati. Inoltre, le penalità vengono regolarmente versate all'erario dello Stato. Ma se lo Stato stesso è dalla parte dell'imputato, paga l'importo a se stesso. Il denaro quindi si sposta solo dalla tasca sinistra a quella destra. Con questo lasciapassare nelle sue mani, perché un dirigente statale dovrebbe piegarsi ad una decisione del tribunale? Un appello all’etica dello Stato di diritto difficilmente potrà essere d’aiuto, almeno nel caso di un governo autoritario-populista.

Non sempre le buone intenzioni sono ben fatte: l'iniziativa del Consiglio federale

Questo problema non è passato inosservato al legislatore. Dopo che un gruppo di lavoro a stato aperto con la partecipazione del governo federale ha esaminato le proposte di regolamentazione per riformare la legge di esecuzione della VwGO contro le autorità sovrane , il Consiglio federale ha presentato circa due anni fa un'iniziativa legislativa ( BR-Drucks. 135/22 ), in che in sostanza fissa l'importo massimo della penalità. Vorrebbe aumentare di 25.000 euro e consentire il beneficio di una persona giuridica estranea alla procedura, vale a dire un altro ente locale tedesco o un'organizzazione senza scopo di lucro. “A titolo di risarcimento” dovrebbe essere espressamente escluso il ricorso a misure coercitive direttamente contro i pubblici ufficiali. Nel complesso il governo federale non ha obiezioni fondamentali a queste proposte di regolamentazione ( BT-Drucks. 20/2533 ). Tuttavia, le discussioni al Bundestag tardano ad arrivare.

La proposta di riforma del Consiglio federale è davvero ben intenzionata. Si basa sulla corretta consapevolezza che una multa di 10.000 euro è troppo bassa ed elimina di fatto anche il problema della nuova prenotazione all'interno della tesoreria statale consentendo a terzi di trarne vantaggio. Tuttavia, l’attuazione di questo progetto non porterebbe al necessario miglioramento dell’applicazione. L’aumento della multa di 15.000 euro difficilmente potrà fare una differenza decisiva. Inoltre, secondo la normativa attuale, contrariamente alla giurisprudenza tradizionale, le penalità non devono necessariamente andare all'erario. A questo proposito, solo (ma almeno) la “nuova” giurisprudenza dei tribunali amministrativi del Baden-Württemberg a partire dal 2020 verrà inserita nei regolamenti dei tribunali amministrativi. E l’esclusione dell’uso di misure coercitive direttamente contro i funzionari pubblici codificherebbe la visione precedentemente prevalente, ma allo stesso tempo chiuderebbe un margine interpretativo cruciale, che consentirebbe il ricorso a singole persone in emergenza con buone ragioni.

Soluzione semplice: trasformare l’interpretazione costituzionale efficace in forma giuridica

Soluzioni più efficaci sono già sul tavolo. Si possono formulare dieci regole per affrontare efficacemente la disobbedienza dei dirigenti ( qui , pp. 315-319). Uno di questi riguarda la codificazione di (almeno) ciò che sarebbe già possibile sulla base del diritto attuale attraverso l'interpretazione costituzionale. Fornirebbe maggiore chiarezza giuridica e potrebbe davvero aiutare i tribunali a far rispettare le loro decisioni. Il divario in materia di protezione giuridica verrebbe colmato in modo giuridicamente sicuro.

Che cosa significa? Non attuando le decisioni dei tribunali, l'esecutivo mette in discussione la competenza decisionale finale dei tribunali e viola così il principio della separazione dei poteri (art. 20 cpv. 2 n. 2 Legge fondamentale). Viene però pregiudicato anche il diritto soggettivo ad una tutela giuridica effettiva ai sensi dell'articolo 19 capoverso 4 periodo 1 GG. Ciò ha lo scopo di consentire a coloro che cercano protezione legale di controllare efficacemente il comportamento sovrano al di là della formulazione del regolamento. Ciò include l’esecuzione di una sentenza con la forza, se necessario. Si può presumere che il legislatore abbia voluto conformarsi a queste esigenze costituzionali con le norme di esecuzione procedurale amministrativa. La legge ordinaria deve quindi già essere interpretata in conformità alla Costituzione. Dal punto di vista giuridico ne conseguono tre cose:

1. Penalità periodiche a favore di terzi

In primo luogo, i tribunali possono o dovrebbero imporre sanzioni all’esecutivo periodicamente e non solo una volta, come è avvenuto finora. Secondo l'articolo 172 frase 2 VwGO la penalità può essere minacciata, fissata ed eseguita ripetutamente. Il fatto che per ciascuna “ripetizione” sia necessaria una domanda separata non risulta necessariamente dal tenore letterale e non è richiesto in considerazione della dimensione costituzionale. L'iniziativa legislativa del Consiglio federale non tiene però affatto conto della possibilità della periodicità. Se le penalità venissero inflitte a intervalli ricorrenti, non sarebbe più necessario un aumento dell'importo individuale a 2,5 milioni di euro, come richiesto da Klinger/Welker (ZRP 2024, 87, 88). Infine, una multa periodica di 10.000 euro a rata può raggiungere rapidamente cifre vertiginose in caso di disobbedienza persistente. Ciò è già accaduto, ad esempio, negli Stati Uniti, dove vengono regolarmente inflitte multe ricorrenti. Una multa di 10.000 dollari al giorno inflitta alla Pennsylvania ammontava a 1,2 milioni di dollari in pochi mesi. Lo scopo di un vero effetto di diffrazione sarebbe quindi probabilmente raggiunto.

2. Ricorso ai mezzi coercitivi ai sensi del codice di procedura civile

In secondo luogo, il ricorso ai mezzi coercitivi del codice di procedura civile è necessario se il giudice è convinto, nell’ambito di una valutazione complessiva, che la pressione, pur sfruttando appieno le opzioni previste dall’articolo 172 VwGO, non sarà sufficiente per il sovrano per conformarsi alla decisione. In questo caso la VwGO non prevede alcuna altra possibilità di intervento al fine di preservare un'efficace tutela giuridica e il principio della separazione dei poteri. Ciò significa che è soddisfatta la clausola di rinvio di cui all'articolo 167 comma 1 frase 1 VwGO dell'ottavo libro del codice di procedura civile. La Corte costituzionale federale aveva già tracciato questa strada nel 1999 , ma non è stata ancora intrapresa (con un'eccezione ). Nell'ambito dell'applicazione del codice di procedura civile, non solo l'importo individuale della penalità potrebbe aumentare fino a 25.000 euro (articolo 888 comma 1 ZPO). A seconda dei casi, la decisione può essere eseguita anche senza l'intervento dell'amministrazione, ad esempio nel caso del trasferimento di beni al municipio da parte dell'ufficiale giudiziario (articolo 885 comma 1 ZPO). Ciò significherebbe che la magistratura non dovrebbe più fare sempre affidamento sulla buona volontà dell’amministrazione per far rispettare le sue decisioni.

3. Reclusione obbligatoria come ultima risorsa

In terzo luogo, i tribunali possono ordinare la detenzione obbligatoria di funzionari pubblici come ultima risorsa. Il presupposto per ciò, che deriva dal principio di proporzionalità, è che tutte le altre misure di esecuzione siano state esaurite o evidentemente non promettano successo ( ultima ratio ). Con la corrispondente applicazione del codice di procedura civile ai sensi dell'articolo 167 comma 1 frase 1 VwGO si può poi ricorrere alla carcerazione obbligatoria prevista dall'articolo 888 comma 1 frase 1 ZPO. Rivolgersi personalmente ai funzionari dovrebbe scoraggiare efficacemente la potenziale disobbedienza.

Anche se i singoli funzionari non sono coinvolti nel procedimento giudiziario, il deterrente della detenzione obbligatoria non può logicamente essere applicato contro un sovrano, ma solo contro una persona fisica. A questo riguardo vale di conseguenza ciò che è riconosciuto nell'ambito di applicazione diretto del § 888 ZPO per le persone giuridiche di diritto privato: la penalità viene applicata alla persona giuridica; Per la detenzione obbligatoria è necessario un attacco ai loro rappresentanti naturali, cioè alle persone reali.

Le preoccupazioni spesso espresse sull'ammissibilità della detenzione obbligatoria possono essere fugate. I requisiti di certezza possono essere presi in considerazione dai tribunali che annunciano tempestivamente questo mezzo di esecuzione e lo minacciano formalmente. Data la sussidiarietà dell'carcerazione obbligatoria, i requisiti sono talmente elevati che è chiaramente prevedibile la minaccia di carcerazione obbligatoria per i funzionari interessati. Sarebbe tuttavia auspicabile una regolamentazione giuridica nel codice del tribunale amministrativo in modo da non dover fare riferimento al codice di procedura civile. Anche la preoccupazione del Consiglio federale e del governo federale per la funzionalità dell’amministrazione non è una controargomentazione convincente. Per quanto riguarda la limitazione della tutela giuridica effettiva, si tratta solo di un interesse che può essere preso in considerazione nell’ambito dell’ambito centrale della tutela dell’amministrazione. Tuttavia, una violazione dell'ambito centrale si verificherebbe solo se la capacità d'azione dell'amministrazione non fosse solo compromessa, ma addirittura eliminata. In ogni caso, non vi è alcun rischio di grave compromissione della capacità di funzionamento dell'amministrazione a seguito della detenzione obbligatoria. Infine, l’amministrazione deve essere in grado di far fronte anche alle assenze per malattia o ferie. Nel caso opposto, la capacità di agire dell'amministrazione verrebbe parzialmente sospesa: se una decisione del tribunale non può essere eseguita, la “funzione” dell'amministrazione cessa completamente.

Con questa interpretazione costituzionalmente richiesta, l’applicazione della legge contro l’esecutivo disobbediente sarebbe efficace. La palla ora è a Berlino. Invece di limitare le possibilità esecutive, si dovrebbero includere nel codice di procedura amministrativa almeno gli strumenti già ammessi in riferimento al codice di procedura civile per eliminare le controversie di opinione. Una tutela giuridica efficace come “chiave di volta nello Stato di diritto” ²⁾ non deve essere scosso in nessun caso.

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Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/kein-kniefall-vorm-gericht/ in data Tue, 30 Apr 2024 15:00:03 +0000.