Nell’oscurità
C’è un vecchio adagio nel mondo della trasparenza ufficiale secondo cui “la luce solare è il miglior disinfettante”. Ma quando si tratta della trasformazione della ripresa europea attraverso il programma NextGenerationEU (NGEU) e gli strumenti correlati, la Commissione insiste nel portarla avanti quanto più possibile nell’ombra.
Il fulcro di questa trasformazione è il Recovery and Resilience Facility (RRF), che indirizza centinaia di miliardi di euro di denaro dei contribuenti europei verso obiettivi identificati dai governi nazionali. Da quando la RRF è diventata operativa nel 2021, sia giornalisti investigativi che ricercatori hanno presentato numerose richieste di accesso ai documenti per comprendere meglio come la Commissione sta gestendo i cosiddetti piani di ripresa e resilienza (RRP) presentati dai governi nazionali. La risposta della Commissione a queste richieste è stata costantemente ritardata e ritardata a livello strategico; quindi, impedendo il dibattito pubblico sulla RRF. Poiché crescono le preoccupazioni sia sull’efficacia che sulla potenziale corruzione nell’uso dei fondi di recupero, questa mancanza di trasparenza è particolarmente preoccupante.
Attualmente sto scrivendo un libro sugli aspetti legali di questa trasformazione. Nel marzo 2023 ho presentato sia alla Commissione che al Consiglio una richiesta di accesso ai documenti riguardanti la consulenza legale alla base di questa costruzione. Dopo qualche esitazione, il Consiglio ha reso noto il suo parere . Tuttavia, più di tredici mesi e due ricorsi del Mediatore più tardi, sto ancora aspettando la decisione della Commissione sulla mia domanda di conferma. Il portale EASE della Commissione mi informa che “le consultazioni interne alla Commissione in merito alla tua richiesta sono ancora in corso. Ci auguriamo di chiudere la questione a breve e di inviarvi la risposta definitiva il più presto possibile”. Ciò è chiaramente in contrasto con la linea ufficiale del presidente della Commissione, il quale ha assicurato che la Commissione ha "adottato fin dall'inizio una politica di massima trasparenza". In una lettera al Mediatore europeo, spiega come
la Commissione ha già reso disponibile in modo proattivo ampio materiale sulla RRF e restiamo pienamente impegnati a garantire i diritti di accesso ai documenti dei cittadini dell’UE su un argomento di notevole interesse pubblico. […] Potete anche essere certi che ci impegniamo a garantire che i diritti di accesso ai documenti siano esercitati entro i termini rigorosi previsti dal regolamento (CE) n. 1049/2001. […] Potete stare certi del nostro impegno volto a garantire la trasparenza del dispositivo per la ripresa e la resilienza poiché condividiamo la vostra valutazione secondo cui la piena titolarità da parte dei cittadini dell’UE è un prerequisito per garantirne il successo.
Non sono solo nella mia attesa. Un gran numero di richieste possono essere trovate attraverso il portale AsktheEU e varie richieste da parte del Mediatore europeo. Richieste sono state avanzate in particolare da giornalisti investigativi e ricercatori provenienti da Paesi Bassi , Germania , Francia , Finlandia (in archivio con l'autore), Danimarca e Svezia , alla ricerca di maggiori informazioni sulla preparazione dei loro piani nazionali. Il loro successo è stato finora segnalato dal Presidente della Commissione e dimostra che la riservatezza è la politica istituzionale della Commissione.
Il quadro normativo per la trasparenza
Il regolamento RRF include uno specifico articolo 25 sulla trasparenza, ma è diretto a rendere le informazioni della Commissione disponibili al Parlamento europeo e al Consiglio. Non c'è nulla nel regolamento che possa riguardare la trasparenza nei confronti del grande pubblico. Ciò potrebbe anche non essere necessario, poiché il regolamento n. 1049/2001 stabilisce i principi e le regole relativi all'accesso ai documenti detenuti dalla Commissione, al Consiglio e al Parlamento europeo, nonché una procedura di consultazione degli Stati membri riguardo alla divulgazione dei documenti da essi provenienti.
Il regolamento stabilisce che tutti i documenti detenuti dalle Istituzioni sono, come regola generale, pubblici. I documenti possono tuttavia essere nascosti, in tutto o in parte, nel caso in cui la loro sostanza riguardi un interesse protetto, come «la politica finanziaria, monetaria o economica della Comunità o di uno Stato membro» (articolo 4, paragrafo 1, lettera a), o la prospettiva che tale potrebbe "pregiudicare seriamente il processo decisionale dell'istituzione, a meno che non vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione" (articolo 4, paragrafo 3), che sono le eccezioni più rilevanti per la RRF Secondo la giurisprudenza consolidata, il rischio per gli interessi protetti devono essere ragionevolmente prevedibili e non puramente ipotetici.
Per i documenti che non sono stati divulgati in modo proattivo dalle istituzioni, il regolamento prevede una procedura amministrativa in due fasi per richiedere l'accesso e l'obbligo per le istituzioni di esaminare i documenti richiesti e fornire e rispondere entro quindici giorni lavorativi. Il regolamento non disciplina l’accesso del pubblico ai documenti detenuti dalle autorità nazionali al di là di un processo di consultazione nel caso in cui il documento provenga dalle istituzioni dell’UE.
Secondo il regolamento l'accesso è concesso entro 15 giorni lavorativi. In alternativa, l'istituzione può “motivare il rifiuto totale o parziale e informare il richiedente del suo diritto di presentare una domanda di conferma”, il che consente al richiedente di chiedere all'istituzione di riconsiderare la sua posizione. Inoltre, [in] casi eccezionali, ad esempio nel caso di una domanda relativa a un documento molto lungo o a un numero molto elevato di documenti, il termine [..] può essere prorogato di 15 giorni lavorativi, a condizione che il richiedente viene preventivamente informato e motivato dettagliatamente”. Pertanto, il tempo massimo complessivo a disposizione dell'ente per evadere una richiesta non può mai essere superiore a 30 giorni lavorativi per la domanda iniziale e 30 giorni lavorativi per la domanda di conferma. Il custode dei Trattati deve esserne consapevole.
Nel caso della RRF, i ricorrenti hanno spesso dovuto aspettare più di un anno per ottenere una decisione. In relazione a una richiesta francese , la Commissione ha impiegato più di 13 mesi per adottare una decisione di conferma sulla richiesta (dal 4 maggio 2021 al giugno 2022). In relazione ad una richiesta olandese, la Commissione ha identificato 195 documenti come rientranti nell'ambito della richiesta ma ha rifiutato l'accesso a 172 di essi nella fase iniziale. Un anno dopo, non esiste ancora una decisione di conferma sulla richiesta. Il Mediatore ha recentemente portato all'attenzione del Parlamento europeo la questione dei ritardi sistemici nella Commissione tramite una relazione speciale .
E le cose buone non sempre arrivano a chi sa aspettare. In risposta alla richiesta di un giornalista finlandese, la Commissione ha identificato tra i 600 ei 700 documenti, con una lunghezza di oltre diverse centinaia di pagine. Per ridurre il carico di lavoro, la Commissione ha inizialmente proposto di limitare la portata della richiesta per coprire solo alcuni di essi, e anche allora «si rammarica[ndr] di informarvi che la vostra richiesta [per una parte significativa di essi] non può essere accolta (Ares (2022)2991252, in archivio con l'autore). La Commissione ha regolarmente fatto valere preoccupazioni in materia di riservatezza, indipendentemente dallo stato della procedura decisionale, dal fatto che i documenti provengano dalla Commissione stessa o dagli Stati membri e se questi ultimi si oppongano o meno alla divulgazione.
Tribunale e RRP spagnolo
Nella sua argomentazione, la Commissione ha ricevuto sostegno dalla sentenza unica del Tribunale che prevede l'accesso ai documenti in relazione al RRP spagnolo. In risposta, la Task Force RRF della Commissione aveva individuato quattro documenti: il RRP ufficiale spagnolo e la lettera che ne annunciava la presentazione; l'avviso di ricevimento della Commissione e una lettera delle autorità spagnole contenente ulteriori informazioni su alcuni elementi. Sebbene la Task Force abbia divulgato la lettera della Commissione, ha rifiutato di divulgare gli altri tre documenti, alla cui divulgazione la Spagna si è opposta.
L'origine del documento è importante per la sua valutazione giuridica. Secondo una giurisprudenza consolidata, l'istituzione è responsabile della legittimità della decisione e deve quindi esaminare se lo Stato membro ha motivato adeguatamente la sua posizione (v. C-135/11 P; T-74/16 e T-669/11 ). Di conseguenza, l'istituzione non può limitarsi a constatare il fatto che lo Stato membro interessato si è opposto alla divulgazione, ma deve anche indicare le relative eccezioni. L'obbligo di esame dell'atto da parte dell'Istituzione è tuttavia più leggero e si limita ad effettuare un controllo sulla verifica della mera sussistenza delle motivazioni; non si applica il normale obbligo di effettuare un esame specifico e individuale.
Nella fattispecie, la Commissione ha ritenuto sufficienti prima facie le ragioni addotte dalle autorità spagnole e non ha individuato alcun interesse pubblico prevalente a parlare per ottenere la divulgazione. Essa ha fatto affidamento sull'importanza della proposta spagnola, che «specificava in dettaglio un'ampia serie di riforme rafforzanti e progetti di investimento cruciali, un calendario concreto di esborsi per il sostegno a fondo perduto e altri dettagli specifici sulla pianificazione finanziaria e sulla politica della Spagna. Pertanto, la divulgazione "potrebbe avere un impatto negativo sulla politica economica della Spagna, data l'entità del piano sul prodotto interno lordo". Per questo motivo, "la divulgazione delle informazioni dettagliate nascoste produrrebbe gravi implicazioni politiche che potrebbero incidere negativamente sugli esborsi dei 69,5 miliardi di euro". Per la Commissione, "l'accesso del pubblico a questi documenti [potrebbe] portare a interferenze e speculazioni in ogni fase del processo negoziale e, infine, comportare rischi per la stabilità finanziaria". La divulgazione porterebbe a «speculazioni ingiustificate sulla politica finanziaria dello Stato membro mediante confronti testuali»; e quindi 'generare pressioni ingiustificate […] in sede di definizione delle modalità operative che apportano elementi specifici, in particolare, per il monitoraggio e l'attuazione del piano. Tenuto conto della natura preliminare e del contenuto dei documenti richiesti, [essa] considera[ndr] tale rischio come ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico» (punto 52 della sentenza).
Il ricorrente ha sottolineato che altri documenti relativi ai programmi di finanziamento in corso o ai fondi ricevuti dalla Spagna erano già stati resi pubblici e che l'affermazione della Commissione di gravi implicazioni politiche
è astratto e non riflette una minaccia tangibile. Anche ammettendo che alcune parti dei documenti richiesti fossero politicamente sensibili, la loro divulgazione non potrebbe essere nascosta ai cittadini, poiché le riforme e gli esborsi previsti sono di natura pubblica. Altri documenti politicamente sensibili, compresi i RRP di altri Stati membri, sono pubblici e la loro sensibilità non ne ha impedito la divulgazione. Inoltre, i fondi concessi al Regno di Spagna sono già stati decisi e l’esborso è meramente una questione amministrativa che avviene dopo il raggiungimento delle tappe fondamentali e degli obiettivi fissati nel PRR del Regno di Spagna (punto 26 della sentenza)) .
Le potenziali speculazioni sulle decisioni politiche erano irrilevanti poiché il piano era già stato valutato e convalidato dalla Commissione e approvato dal Consiglio. Secondo la ricorrente, «[al] contrario, è la mancanza di trasparenza che porta a speculare sulle ragioni della mancata divulgazione di tali documenti. Poiché la procedura negoziale si è conclusa, tale ragionamento non è più applicabile in ogni caso.
La Corte ha accolto integralmente l'argomentazione della Commissione e della Spagna senza esaminare il documento, riconoscendo immediatamente che "l'attuazione di tale PRR comporta riforme estese e significative per l'economia spagnola" (punto 48). La Corte ha ammesso che i documenti «costituiscono solo una fase iniziale, di carattere preliminare». La presentazione del piano costituiva semplicemente una tappa del processo più generale. Inoltre, il piano poteva essere ulteriormente aggiornato ed era stata adottata una sola decisione di pagamento. Per questo motivo, la Corte ha ammesso che le conseguenze del PRR per la situazione finanziaria ed economica della Spagna non si esaurivano con l'approvazione del piano e formavano «oggetto di trattative permanenti tra la Commissione e il Regno di Spagna, in particolare sulla questione se il le tappe fondamentali e gli obiettivi fissati nel RRP erano stati raggiunti» (paragrafo 61).
La Corte ha inoltre accolto l'affermazione spagnola secondo cui «il PRR di tale Stato membro riguarda un vasto insieme di riforme e investimenti, che riguardano aspetti significativi e delicati dello sviluppo dell'economia spagnola, la cui attuazione richiederà diversi anni e importanti discussioni le diverse parti interessate» (punto 62). Anche la Commissione e la Spagna sostengono congiuntamente come sia andata
Era ragionevolmente prevedibile che la divulgazione degli scambi tra lo Stato membro interessato e la Commissione avrebbe potuto essere utilizzata per analizzare se le tappe fondamentali e gli obiettivi concordati sono stati raggiunti. La divulgazione dei documenti richiesti avrebbe quindi compromesso la posizione negoziale del Regno di Spagna nelle sue future domande di pagamento del restante contributo finanziario, rischiando di sottoporlo a pressioni esterne (punto 66).
Diversamente da quanto stabilito dalle norme di trasparenza dell'UE, la Corte, la Commissione e la Spagna si muovono tutte sul presupposto che l'interesse pubblico sia quello di garantire la riservatezza del processo e il "corretto svolgimento dei negoziati ancora da svolgere". Pertanto, «la divulgazione dei documenti richiesti avrebbe potuto aprire la strada a speculazioni o interferenze nell'attuazione del PRR, creandole così difficoltà ingiustificate nelle trattative che dovevano ancora aver luogo» (punto 68).
Naturalmente c’è una certa logica in questo argomento. È prevedibile e non ipotetico che, se effettivamente fosse noto pubblicamente che il governo spagnolo non ha rispettato i suoi impegni, ciò potrebbe innescare un dibattito pubblico sia al Parlamento europeo che in altri Stati membri. Ma non è impossibile che la pubblicità possa effettivamente migliorare la serietà degli impegni assunti da uno Stato e le possibilità che uno Stato li mantenga.
La politica finanziaria ed economica di chi?
Il motivo standard per rifiutare la divulgazione è stato quello di pregiudicare la "politica finanziaria, monetaria o economica della Comunità o di uno Stato membro". In quest'ultimo caso si potrebbe pensare che la posizione dello Stato membro sia di una certa rilevanza. In realtà, ciò non ha avuto alcun effetto sull'impegno della Commissione verso la riservatezza.
La richiesta relativa al piano francese indica come, in caso di opposizione da parte degli Stati membri, la Commissione sia lieta di ritenere fondate le loro obiezioni prima facie : la divulgazione dei documenti, compresi quelli provenienti dalla Commissione stessa, potrebbe minare le possibilità finanziarie, monetarie o economiche politica della Francia – una posizione che il Mediatore ha successivamente criticato. Tuttavia, nel caso del piano finlandese, la decisione della Commissione non contiene alcuna indicazione di una consultazione con le autorità finlandesi. Tuttavia, la Commissione si è sentita fiduciosa nel sostenere tale divulgazione
comporterebbe la divulgazione di informazioni dettagliate relative alla politica finanziaria ed economica della Finlandia che potrebbero effettivamente compromettere la tutela della "[…] politica finanziaria, monetaria o economica di uno Stato membro". Inoltre, la divulgazione di questi dettagli metterebbe a dura prova i rapporti di lavoro tra la Commissione europea e le autorità nazionali finlandesi in un momento in cui sono in corso discussioni sulla preparazione della fase di attuazione del Piano di ripresa e resilienza della Finlandia. Ciò genererebbe una pressione ingiustificata sulla Commissione, minerebbe l’indipendenza e l’obiettività del processo decisionale e la Commissione europea sarebbe privata della possibilità di esplorare tutti i percorsi disponibili per il processo decisionale. ( Ares(2022)2991252) .
In risposta ad una richiesta riguardante il piano svedese e danese , le autorità nazionali sono state consultate in merito alla divulgazione. Le autorità svedesi non si sono opposte alla divulgazione, ma hanno invitato la Commissione a valutare se la divulgazione possa seriamente compromettere il proprio processo decisionale. Le autorità danesi ritengono che una serie di documenti non debbano essere divulgati, ma non per ragioni di politica economica e fiscale, bensì per tutelare determinati interessi commerciali.
Tuttavia, la Commissione ha scelto comunque di insistere sulla loro riservatezza. Essa sosteneva che "il piano svedese in particolare prevedeva misure in settori economicamente e politicamente sensibili che, se divulgate, avrebbero potuto ostacolare l'adozione del piano". La Commissione ha inoltre sottolineato la propria ampia discrezionalità nel determinare se la divulgazione possa pregiudicare tale interesse pubblico. A suo avviso, "la divulgazione dei documenti potrebbe portare a interferenze e speculazioni durante il processo di negoziazione e a pressioni ingiustificate sulla Commissione e sulle altre istituzioni dell'UE che valutano il piano". Ha sottolineato che le dimensioni dei piani nazionali intendono "avere un impatto sulle rispettive economie nazionali e, di conseguenza, sull'economia dell'UE nel suo insieme". Dato che le misure previste nei piani sono chiaramente collegate alle pertinenti politiche finanziarie ed economiche nazionali e dell’UE, la Commissione ha ritenuto che esistesse un rischio ragionevolmente prevedibile che la divulgazione dei documenti potesse compromettere la politica finanziaria o economica di Svezia, Danimarca e Paesi Bassi. UE nel suo complesso». Infine, si sottolinea come l'RRF abbia la particolarità di essere finanziato con il denaro raccolto sui mercati finanziari per conto dell'UE. L'impatto negativo sull'attuazione in uno Stato membro potrebbe quindi ripercuotersi non solo sullo Stato membro interessato, ma anche sulla posizione dell'UE sui mercati finanziari che, a sua volta, potrebbe incidere sull'economia dell'UE nel suo complesso.
Anche in questo caso, secondo il Mediatore , è difficile capire "quale comprensione la Commissione abbia della politica finanziaria, monetaria o economica dei due Stati membri possa prevalere sulle loro opinioni sui rischi che la divulgazione dei documenti comporterebbe". E ha sottolineato come sia "difficile giungere alla conclusione che la divulgazione dei documenti minerebbe la politica finanziaria, monetaria o economica dell'Unione".
Trasparenza come interferenza
L’accento della Commissione è stato posto sulla preoccupazione che la trasparenza possa ostacolare un processo decisionale efficiente (articolo 4, paragrafo 3, del regolamento), una questione sulla quale il Tribunale in realtà non si è pronunciato nel caso sopra citato. Ad esempio, in risposta alla richiesta di accesso di un giornalista investigativo olandese ai documenti relativi ai negoziati che hanno coinvolto l’RRP olandese, la Commissione ha sottolineato come
La divulgazione delle considerazioni interne e preliminari contenute in questi documenti (le parti omesse di) minerebbe il clima di fiducia reciproca con lo Stato membro interessato e comprometterebbe gravemente la necessaria indipendenza e obiettività del processo decisionale in corso. Divulgare questi dettagli scoraggerebbe i funzionari della Commissione e i membri dell’amministrazione olandese dal tenere discussioni libere e aperte sul piano nazionale senza interferenze. Tale divulgazione rischierebbe di incitare alla moderazione durante le valutazioni future e limiterebbe gli scambi di opinioni e consulenze indipendenti e illimitate necessarie per l'espletamento dei compiti dell'istituzione. Allo stato attuale, ciò metterebbe a dura prova i rapporti di lavoro tra la Commissione europea e le autorità nazionali olandesi. Di conseguenza, la Commissione europea verrebbe privata della possibilità di esplorare tutti i percorsi disponibili per il processo decisionale in corso. Inoltre, la loro divulgazione aprirebbe la porta a indebite pressioni esterne sul processo decisionale in corso poiché diffonderebbe conclusioni preliminari che non rappresentano la posizione finale della Commissione europea, né delle autorità olandesi. Ciò potrebbe portare a speculazioni, conclusioni premature e gravi interferenze con il processo decisionale della Commissione europea. Di conseguenza, la Commissione europea si troverebbe privata della possibilità di impegnarsi in una forma costruttiva di critica interna, purché libera da ogni pressione esterna ( C (2022) 6154 final). "
Questa preoccupazione ha dominato la gestione delle richieste indipendentemente dalla fase del processo decisionale. La valutazione del prezzo consigliato per la Svezia era ancora in corso quando la divulgazione è stata rifiutata. Il piano danese, invece, era già stato approvato dal Consiglio. Tuttavia, in questo caso la Commissione ha fatto affidamento su come il processo decisionale avrebbe potuto continuare anche dopo l'adozione del piano; di fatto, fino al 31 dicembre 2026. Infine, la Commissione non ha riscontrato alcun interesse pubblico che giustificasse la divulgazione. In particolare, "l'interesse degli elettori e dei contribuenti svedesi colpiti dal piano svedese" non ha prevalso sulla necessità di proteggere il processo decisionale in corso. Nel caso francese, la Commissione ha ribadito che il processo decisionale potrebbe estendersi fino al 2026, che è il termine ultimo per l’adozione delle decisioni di pagamento da parte della Commissione. Il Mediatore ha sottolineato che era "difficile capire come i documenti relativi alle negoziazioni concluse di un RRP 'si trasformino' in documenti di un processo decisionale in corso sul rispetto del RRP" e come i documenti relativi alla fissazione di tappe fondamentali potessero compromettere seriamente la valutazione futura del raggiungimento di questi traguardi.
Trasparenza, Riservatezza, Corruzione
Al di fuori della Commissione Europea, la trasparenza è vista come uno dei migliori mezzi per combattere la corruzione. Durante la progettazione del RRF, Thomas Wieser , ex presidente dell’EFC, ha sottolineato che, sebbene i PRR abbiano il potenziale per apportare importanti riforme, il modello comporta anche rischi di pianificazione e attuazione a livello sia nazionale che comunitario che potrebbero non essere mitigato attraverso la governance burocratica. I rischi potrebbero invece essere ridotti aumentando il prezzo politico di una cattiva pianificazione e attuazione. La soluzione da lui discussa riguardava la (minaccia della) trasparenza e un ruolo forte del Parlamento europeo nel fornire un forum per tale dibattito.
Nelle scorse settimane, abbiamo sentito come – invece del promesso salto digitale e della trasformazione verde – i soldi dei contribuenti europei siano stati spesi per una Lamborghini e un Rolex , e come “ gli antifrode piombano sui contratti greci che coinvolgono 2,5 miliardi di euro di fondi UE”. fondi per la ripresa» . È noto che la Procura europea ha oltre 200 indagini in corso relative all’utilizzo di questi fondi, e il Presidente della Corte dei conti europea ci ha più volte messo in guardia sulla realtà che gli episodi di frode nell’utilizzo dei fondi RRF si ripeteranno a causa della minore quadro di controllo collegato a questo denaro.
Eppure, nonostante alcuni piccoli passi nella direzione della trasparenza e l’insistenza generale affinché , la Commissione sembra essersi posta come missione che l’approvazione dei piani e il follow-up delle tappe fondamentali e degli obiettivi siano governati da un segreto generale.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/in-the-dark/ in data Mon, 15 Apr 2024 14:15:36 +0000.