La riforma delle regole fiscali dell’UE

La riforma della governance economica europea era nell’aria da tempo, ma è stato solo nel 2023 che la Commissione ha presentato lo sviluppo più sostanziale dai tempi del Trattato di Maastricht. Nell’aprile 2024 il Parlamento europeo, insieme al Consiglio, ha approvato tutte e tre le proposte legislative. Queste misure rafforzano la sicurezza economica europea proteggendo la sostenibilità del debito dell’Unione. Senza esaminare i dettagli della legislazione, questo post del blog rivela una propensione all’interno della governance economica dell’UE verso il neo-protezionismo degli interessi finanziari dell’UE. In particolare, mentre questa tendenza neo-protezionista mette in discussione il rapporto tra l’Unione e gli Stati membri, il passaggio (dal coordinamento alla centralizzazione esecutiva) rafforza il collegamento tra il meccanismo di condizionalità della spesa e la tutela del bilancio dell’Unione . In questo modo, la tutela degli interessi finanziari ed economici dell’Unione rafforza a sua volta la sicurezza complessiva e l’autonomia strategica dell’UE.

Il “percorso del pane” verso la sicurezza economica europea

Negli ultimi quindici anni, la governance economica europea ha subito molti cambiamenti significativi, inclusa la diffusa adozione di disposizioni direttamente applicabili agli ordinamenti giuridici degli Stati membri, a riprova della priorità all'interno dell'UE di armonizzare la legislazione degli Stati membri in tale ambito. Se il Fiscal Compact del 2012 ha segnato la fine del fenomeno del debito sovrano, il 2020 potrebbe essere visto come l’inizio di un’era in cui la sostenibilità del debito pubblico europeo è di primaria importanza.

Il 26 aprile 2023, la Commissione Europea ha presentato un nuovo pacchetto di misure volte a integrare le esistenti regole di governance economica dell’UE – e in particolare a riformare il bilancio multilaterale europeo – ripetendo il Regolamento (CE) n. 1466/97 e che modifica il regolamento (CE) n. 1467/97 (che regolano il meccanismo del Patto di Stabilità e Crescita) e la Direttiva 2011/85/UE del Consiglio, di cui solo la prima è stata approvata da Consiglio e Parlamento lo scorso febbraio.

Quasi esattamente un anno dopo, il Parlamento Europeo ha appena approvato la propria proposta secondo la procedura legislativa ordinaria con alcune modifiche significative, soprattutto per quanto riguarda le disposizioni che sostituiranno il Regolamento (CE) n. 1466/97. A pochi giorni dal voto dei deputati, anche il Consiglio ha approvato il pacchetto “ nella formulazione che corrisponde alla posizione del Parlamento ”.

Rispetto alla proposta del 2023, al posto della sostenibilità del debito, il Parlamento europeo ha deciso di sottolineare l’importanza di mettere al centro del quadro di governance economica finanze pubbliche sane e sostenibili e una crescita sostenibile e inclusiva (Considerando 6 del Regolamento 2024 che abrogherà quello del 1997), alla luce del principio di parità di trattamento tra gli Stati membri.

Inoltre, il PE ha aggiunto altri considerando per chiarire il collegamento tra il coordinamento delle politiche economiche nazionali e il livello adeguato di investimenti pubblici (considerando 7). Questo collegamento diventa più evidente alla luce dell’attuazione di strumenti finanziari come i fondi della politica di coesione, che sono cruciali per raggiungere l’obiettivo principale di ridurre il rapporto debito/PIL e disavanzo stabilito nel pacchetto legislativo.

La governance del piano nazionale per la sostenibilità del bilancio europeo

Facciamo un tuffo nel dettaglio del pacchetto stesso. Innanzitutto, la precedente versione del Regolamento (UE) n. 1466/97 si riferisce solo in termini generali al monitoraggio dei progressi degli Stati membri. Al contrario, gli allegati al citato regolamento sul meccanismo di monitoraggio introdurranno disposizioni specifiche sul funzionamento del “conto di controllo” corrispondente a un record di debito quando “ la spesa netta effettiva nello Stato membro in un dato anno è superiore alla spesa netta percorso tracciato dal Concilio ”. Il sistema di controllo attuato che verrà applicato ai piani nazionali è strettamente correlato al coerente meccanismo sanzionatorio – già previsto dal precedente Regolamento (UE) n. 1467/97 – che è stato modificato per imporre sanzioni in misura limitata (in particolare, dallo 0,2% del PIL nazionale allo 0,05%). Anche se ciò può sembrare diminuire la deterrenza delle sanzioni nei confronti degli Stati membri, la filosofia della sana e prudente gestione è ancora attuata attraverso strumenti che scoraggiano e ostacolano una politica di bilancio che rischia di aumentare eccessivamente l’instabilità finanziaria pubblica. Per questi motivi tali meccanismi sono in grado di prevalere anche rispetto ad altre normative europee.

A questa riduzione della pressione delle sanzioni si accompagna l’introduzione – si pensi al riguardo alle modifiche alla Direttiva del Consiglio n. 2011/85/UE – di istituzioni fiscali indipendenti istituite da leggi nazionali e a cui è affidato il compito di vigilare, anche ex post , sulle previsioni macroeconomiche e di bilancio per la programmazione fiscale annuale e pluriennale (Considerando 12 del testo approvato dal PE). Come si può facilmente osservare, le tre legislazioni sono profondamente interconnesse.

Questo approccio alla sicurezza e alla tutela degli interessi finanziari dell'Unione e del suo bilancio agisce in due modi. Da un lato, la sicurezza economica è direttamente collegata all’applicazione del quadro normativo anticorruzione. D’altro canto, la protezione del bilancio dell’Unione continuerà a funzionare utilizzando un modello top-down basato su strumenti volti a garantire la sostenibilità del debito, che non è molto diverso dal citato braccio preventivo del PSC. Sebbene i piani nazionali di bilancio e strutturali a medio termine siano considerati “la pietra angolare del quadro di governance economica dell’Unione” (considerando 10 della proposta del PE), e la Commissione abbia il potere di “garantire il rispetto” (considerando 12) delle disposizioni della proposta che abrogherà il Regolamento (UE) n. 1466/97. Inoltre, gli Stati membri sono esplicitamente tenuti ad adeguare i propri ordinamenti giuridici ai principi di cui all’articolo 2 TUE, pena l’impossibilità, tra le altre restrizioni, di accedere alle risorse stanziate dal quadro finanziario pluriennale, nonché ad altre fondi (cfr. considerando 7).

Il pacchetto di misure fiscali in esame è l’esito di un percorso avviato nel 2020 attraverso l’adozione di uno specifico regolamento per garantire che gli ordinamenti giuridici nazionali siano allineati ai principi e ai valori espressi nell’articolo 2 del TUE. Essa risulta, in altri termini, dalla positiva sperimentazione avvenuta nella costanza dell’approvazione della Recovery and Resilience Facility (RRF) del 2021 e dei relativi Piani nazionali di ripresa e resilienza (NRRP). In questo contesto, la Commissione Europea sta ora valutando gli obiettivi e le tappe fondamentali che ciascun policy maker nazionale intende raggiungere nell’ambito dei piani economici e finanziari nazionali degli Stati membri, in linea con i criteri di gestione del debito pubblico dell’UE. A questo proposito, i piani Next Generation EU e REPowerEU implicano un potenziale spostamento nell’equilibrio tra la Commissione e gli Stati membri attraverso la standardizzazione dei piani nazionali per le disposizioni di bilancio sulla riduzione dei livelli di debito pubblico.

Con l’ampliamento dei poteri di spesa della Commissione Europea, attribuito all’ampliamento del bilancio dell’Unione stabilito dalla RRF, è emersa la necessità di garantire che “ ogni euro e ogni centesimo siano spesi per il proprio scopo e in linea con lo stato di diritto i principi ".

L'approvazione delle nuove regole fiscali comporterà la sostituzione delle leggi di bilancio nazionali con piani fiscali-strutturali a medio termine che coprano un periodo di quattro o cinque anni. Le prime versioni degli stessi dovrebbero essere predisposte entro settembre 2024. L’inserimento degli eurodeputati per rafforzare il principio di coordinamento tra l’esecutivo europeo e gli Stati membri nella gestione del bilancio pubblico non sarà sufficiente a minare il potere di revisione e controllo di cui dispone l’esecutivo europeo e gli Stati membri. La Commissione potrà agire alla luce del pacchetto di norme fiscali recentemente approvato.

Inoltre, le nuove misure consentiranno alla Commissione di introdurre meccanismi standard per rendere i bilanci nazionali responsabili sia ex ante che ex post durante il semestre europeo. Più specificamente, il braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita sarà sostituito da un meccanismo negoziato “one-to-one” tra la Commissione e lo Stato membro per pianificare un programma di spesa alla luce dell’espansione delle competenze dell’UE, come espressione di un sentimento potenzialmente protezionistico, soprattutto nei settori economici. A questo proposito, il dialogo tecnico (articolo 13 del Regolamento che abrogherà il n. 1466/97) è volto a garantire che il piano fiscale-strutturale nazionale a medio termine sia conforme ai requisiti dei piani fiscale-strutturali nazionali a medio termine, quali il contenimento della spesa netta (articoli 13 e 15).

Una parola chiave in questo processo evolutivo piuttosto rapido è chiaramente la protezione , in cui i piani di bilancio nazionali, inseriti nel bilancio dell’UE, possono essere inquadrati come beni pubblici europei e sono protetti dalla minaccia alla sicurezza economica europea rappresentata dai deficit nazionali.

Il rapporto intrecciato tra protezione economica e sicurezza economica

Regolamento (UE) n. 1466/1997 è stato modificato nel 2011 specificando l'obiettivo a medio termine da parte degli Stati membri nei loro programmi di stabilità, che “garantiscono la sostenibilità delle finanze pubbliche o un rapido progresso verso tale sostenibilità, pur lasciando spazio di manovra di bilancio, considerando in particolare la necessità di investimenti pubblici” (articolo 2 bis della versione consolidata). Ciò è destinato a cambiare con il regolamento abrogato del 2024 nella versione del PE, a causa della sostituzione del braccio preventivo del PSC con la “traiettoria di riferimento” che sarà applicata con le stesse soglie del passato (ovvero quando il debito nazionale supera i 60 % del PIL o 3% del PIL per quanto riguarda i livelli di deficit). Inoltre, al fine di garantire e salvaguardare la sostenibilità del debito, la traiettoria non è più proposta dagli Stati membri ma dalla stessa Commissione come strumento per inquadrare il dialogo con gli Stati membri.

Questa centralizzazione della fonte di coordinamento esecutivo sulla gestione del debito pubblico interno sembra rendere più evidente il nesso tra sostenibilità del debito e protezionismo economico al fine di tutelare gli interessi finanziari dell'Unione. A questo proposito, sicurezza e protezione non sono una dicotomia; sono complementari nell’aiutare la Commissione a rafforzare la capacità di sicurezza economica dell’Europa .

Ciò potrebbe attestare il passaggio dall’approccio di coordinamento, previsto dal paragrafo 3 dell’articolo 2 TFUE, all’attuazione di politiche di sicurezza facilmente estese alle questioni di tutela degli interessi economici e finanziari dell’UE. Inoltre, questo spostamento rafforza il collegamento tra il suddetto meccanismo di condizionalità della spesa e la tutela del bilancio dell’Unione .

Mentre la Commissione europea sta attualmente cercando di rafforzare una posizione economica indipendente dell’Unione verso l’autonomia strategica (che potrebbe anche essere definita come sovranità economica ), permangono ancora residui di conflitti interni tra l’UE e gli Stati membri (ad esempio la nota decisione di Corte Costituzionale di Karlsruhe sul meccanismo di Quantitative Easing ).

Resta da vedere quale impatto avranno i risultati delle prossime elezioni del Parlamento europeo su questo processo, ma sarebbe molto difficile deviare ora dal percorso stabilito dall’attuale Commissione. ¹⁾

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Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/the-eu-fiscal-rules/ in data Mon, 06 May 2024 07:30:55 +0000.