“Nuovo inizio” nel “moderno paese di immigrazione”?
C'è una magia insita in ogni inizio. È uno dei rituali di un nuovo governo promettere al popolo una partenza per tempi migliori. Ma la campagna elettorale finisce con l'accordo di coalizione. D'ora in poi le promesse devono essere mantenute. Nella politica migratoria, il semaforo non vuole altro che un “nuovo inizio” nel “moderno paese di immigrazione”. Attraverso un “cambiamento di paradigma”, si vuole perseguire in futuro una “politica attiva e regolamentare” che miri a “ridurre la migrazione irregolare e consentire la migrazione regolare”.
Il linguaggio corposo è giustificato? A parte il fatto che Angela Merkel ha già sottolineato di voler sostituire "ordine" e "illegale" con migrazione "legale" , la Germania si sta costantemente sviluppando in uno dei paesi di immigrazione più liberali e generosi del mondo occidentale. Non si tratta di un “nuovo inizio” perché le riforme proseguono, a seconda del percorso, ciò che i precedenti governi avevano realizzato senza il quale sarebbe stato ampiamente discusso in pubblico. Per anni il dibattito pubblico si è incentrato principalmente sulla politica di asilo. È una buona cosa che il semaforo si concentri su altre aree che interessano molte più persone in numero.
Nella politica di asilo restano accenti simbolici. I generosi diritti di soggiorno per i richiedenti asilo respinti dovrebbero piacere alle basi rosse e verdi. Restano aperte altre questioni chiave. Ci sono più lacune qui che cambiamenti di paradigma. Questo è abbastanza tipico per un paese di immigrazione occidentale. Essere un paese di immigrazione non significa che le frontiere siano aperte. La politica di asilo è controversa anche altrove.
1. Uno-due e "naturalizzazione turbo"
La riforma strutturale più importante comprende solo poche righe. In futuro, un diritto di naturalizzazione legalmente vincolante avrà luogo dopo cinque anni anziché gli otto precedenti, e nel caso di "risultati speciali di integrazione" anche dopo tre anni. Questa è la "naturalizzazione turbo" che chiede il Consiglio di esperti per l'integrazione e la migrazione (SVR), di cui sono vicepresidente. Le scadenze sono ancora più brevi; troppo corto per alcuni. Un permesso di soggiorno illimitato come “cittadinanza light” viene concesso in tempi rapidissimi anche dopo tre anni, sebbene la legge europea in realtà ne prescriva cinque . È importante che i requisiti di naturalizzazione rimangano inalterati, solo le scadenze sono più brevi.
La Germania sta quindi fissando scadenze simili all'Australia , agli USA o al Canada. Bisogna stare attenti al confronto perché dipende da come viene calcolato il quinquennio. La Germania è generosa perché è sufficiente qualsiasi residenza legale. È diverso in Canada. Lì si applica una regola di 4 anni, ma inizia solo con una residenza permanente ( qui , p. 19). Ma questa è già la stampa fine. Quando si tratta di naturalizzazione, la Germania sarà in futuro tra le avanguardie.
Non sorprende che la doppia cittadinanza sia generalmente consentita. Si può solo desiderare che l'ordine di prova per un taglio generazionale venga seriamente perseguito. L'idea di accettare la nazionalità multipla come fenomeno transitorio, ma non ereditarla definitivamente, è del tutto convincente, ma purtroppo è di difficile attuazione. Con il passaggio uno-due, il semaforo chiude un dibattito la cui importanza pratica è stata spesso sopravvalutata. Da un lato, la cittadinanza multipla è già oggi ampiamente accettata: per la naturalizzazione così come per la nascita di figli i cui genitori non possono avere un doppio pass (ius soli). D'altra parte, anche la legge sull'immigrazione più liberale non porta automaticamente a maggiori naturalizzazioni.
Il “potenziale di naturalizzazione” non è affatto esaurito. Diversi milioni di persone potrebbero essere naturalizzate, ma non farne richiesta. Compresi numerosi paesi di origine dove già oggi è consentito il doppio passaggio ( da leggere qui , pp. 38-47). La vita è bella con un permesso di soggiorno o un passaporto UE. Hai la stragrande maggioranza dei diritti – e il diritto di voto non è apparentemente un grande incentivo. Una campagna di naturalizzazione sarà quindi fondamentale per garantire che le riforme legali cambino molto nella pratica. Riforme precedenti hanno visto molte naturalizzazioni negli anni '90 e nei primi anni 2000 come effetto di recupero. Dopo di che, il numero è diminuito. Affinché ciò possa funzionare diversamente in futuro, sono necessari passaggi pratici, che il precedente governo ha già individuato ( qui , pp. 62-71).
È tempo che la nuova coalizione parli con sicurezza di “paese di immigrazione”. Naturalmente, questo spesso ha prodotto un surplus normativo se si pensa che l'impegno ha portato a come dovrebbe essere la politica migratoria. Le regole di ingresso rimangono controverse nei paesi di immigrazione . Ci sono anche diverse idee su come organizzare la coesione, linguisticamente precisa, tra “Multiki” e “Leitkultur” (qui, pp. 411-415 ). La coalizione dei semafori si riaggiusta qui in un punto simbolicamente importante. I coniugi possono trasferirsi per la prima volta in 15 anni senza aver imparato un po' di tedesco in anticipo. Si può legittimamente vederla diversamente nel paese di immigrazione.
2. “Carta opportunità” con sistema a punti per la ricerca di lavoro
I modelli matematici che promettono di ordinare la migrazione con precisione scientifica sono popolari. Quattro anni fa, a Horst Seehofer è stato assegnato un "limite massimo" per l'immigrazione dei rifugiati . Il semaforo ha ora concordato un sistema a punti basato sul modello del FDP . Questo aveva riconosciuto che, a causa dei requisiti dell'UE, un sistema a punti può essere utilizzato solo dove non si applicano la Carta blu recentemente riformata e la legge sull'immigrazione dei lavoratori qualificati: quando si entra nel paese per cercare un lavoro. Per i lavoratori qualificati con un contratto di lavoro, la legge tedesca è già una delle più liberali al mondo ( qui , p. 9).
Tutto il resto dipenderà dai dettagli. Possono entrare anche persone non in possesso di titolo riconosciuto? Ci sono benefici sociali se non riesci a trovare un lavoro? E se l'aspirante specialista intraprendesse un lavoro temporaneo nel settore della ristorazione? In generale: a cosa servono i punti? Un forum sulle politiche migratorie che si terrà a Berlino il 17 gennaio 2022 riunirà competenze tecniche su questo argomento, che saranno presto annunciate sul sito web del nostro istituto .
Esistono già modalità di accesso alla ricerca del lavoro , che ovviamente sono molto raramente utilizzate per i nuovi arrivati ( qui , p. 17). Anche lo Skilled Workers Immigration Act non ha portato finora a una grande corsa. Le regole di accesso generose devono essere riempite di vita in modo che la Germania diventi una destinazione attraente . Come per la naturalizzazione, sono necessarie vere e proprie campagne. Dallo stato, ma anche dall'economia.
Un confronto con il manifesto delle elezioni verdi mostra cosa non sta facendo il nuovo governo. Solo pochi arrivano senza una qualifica riconosciuta, ad esempio a causa della regolamentazione estesa dei Balcani occidentali. Tradizionalmente, i sindacati non vogliono relativizzare gli standard di formazione tedeschi (e quindi potenzialmente la struttura salariale). L'annunciata apertura della Carta blu per gli specialisti non accademici non cambia in modo significativo secondo l' articolo 2 lettera j della direttiva altamente qualificati . Sarà quindi tanto più importante che la coalizione riesca ad “abbassare gli ostacoli” al riconoscimento delle qualifiche estere, “smantellare” la burocrazia e (accelerare) i processi”. Altrimenti, tutte le belle vie di accesso sono solo sulla carta.
3. Diritto di soggiorno e cambio di corsia
L'accordo di coalizione ufficialmente non promette più un "cambio di corsia". Ciò è dovuto anche al fatto che FDP e Verdi con questo hanno inteso cose diverse ( qui , p. 9 sg.). L'FDP voleva consentire ai richiedenti asilo di ottenere un altro permesso di soggiorno in qualsiasi momento senza abbassare gli standard. Uno specialista dovrebbe quindi ricevere una carta blu durante la procedura di asilo. Questo sarà attuato anche se i requisiti erano già in vigore al momento dell'ingresso (anche se il contratto di lavoro può essere probabilmente concordato in seguito). I Verdi si preoccupavano principalmente del diritto di soggiorno per i richiedenti asilo respinti. I presupposti per questo sono di solito inferiori al solito: per un diritto di soggiorno sono spesso sufficienti lavori poco qualificati e prestazioni sociali parziali, che di per sé non sono sufficienti per l'ingresso legale.
Quasi un'intera pagina è piena di dettagli sul diritto di soggiorno. Gli articoli 25a, 25b della legge sul soggiorno si applicheranno in futuro tre o quattro anni dopo l'ingresso (non solo dopo il rifiuto dell'asilo), la tolleranza alla formazione sarà semplificata, la tolleranza all'occupazione sarà estesa e sarà introdotta una regolamentazione delle scadenze. A questo punto, i Verdi e parti della SPD hanno ottenuto ciò che avevano chiesto: diritti di soggiorno significativamente ampliati. Ciò riduce significativamente la probabilità che una domanda di asilo respinta porti alla partenza. Eppure ho avuto un déjà vu. Già 18 anni fa l'allora governo federale rossoverde aveva promesso quasi parola per parola con l'attuale accordo di coalizione che “la pratica della 'tolleranza a catena' sarebbe finita” ( qui , p. 8). L'allora introdotto § 25 Abs. 5 AufenthG per la legalizzazione dopo 18 mesi di tolleranza è ancora il percorso di legalizzazione più importante ( qui , pp. 13-35). L'accordo di coalizione non ne fa menzione e potrebbe ancora aumentare la sua importanza a lungo termine.
Il motivo più importante per cui una legalizzazione fallisce dopo 18 mesi è l'inganno dell'identità e il rifiuto di partecipare al processo di identificazione. In futuro, i richiedenti asilo respinti possono generalmente sostituire questa collaborazione con una dichiarazione giurata di aver preso le misure necessarie. Questo generalizza un regolamento del "Duldung light", che verrà abolito in futuro . Nella misura in cui è difficile per le autorità verificare se il contenuto dell'assicurazione è corretto, ciò potrebbe in pratica rivelarsi una via d'uscita elegante per i richiedenti asilo respinti. Molti potranno vivere legalmente e permanentemente in Germania più velocemente di prima.
Inoltre, tutti coloro che hanno vissuto qui per cinque anni il 1° gennaio 2022, ovvero che sono arrivati al più tardi nel 2016, riceveranno un'"opportunità di soggiorno" di un anno. La "possibilità" è che il periodo di un anno serva per acquisire un altro diritto di soggiorno. Sembra pragmatico, ma non è né metà né intero. Se viene effettivamente rilasciato un “permesso di soggiorno sotto processo” (e non solo un “Duldung plus”), l'obbligo di lasciare il Paese decade. Questo dovrebbe essere ordinato di nuovo insieme alla protezione legale se il diritto di soggiorno non è concesso. Non ha senso. Dovrebbe decidere il semaforo. Se vuole chiudere gli effetti a lungo termine dell'ondata migratoria dal 2015/16 con una regolamentazione della data limite, dovrebbe introdurre una regolamentazione della data limite "corretta" per coloro che non percepiscono nessun altro diritto di soggiorno a causa di benefici sociali, mancanza di conoscenza del tedesco o verifica dell'identità rifiutata, invece di fermarsi a metà e creare complicati problemi di follow-up.
La politica simbolica, invece, è l'abolizione della “Duldung light”, perché le sue conseguenze giuridiche sono già state limitate ( qui , p. 16). In ogni caso, dovrebbe continuare ad applicarsi la conseguenza giuridica più importante: la mancata partecipazione al chiarimento dell'identità impedisce un diritto di soggiorno in futuro (fino a una dichiarazione giurata). Qualcosa di simile accade alla legge sulla naturalizzazione. L'"integrazione nelle condizioni di vita tedesche", che è stata insultata come un "paragrafo Leitkultur ", è sostituita da termini più concreti. Non cambia molto nella faccenda.
4. “Ritorno offensivo”: retorica con poco contenuto
Abilmente retoricamente, la coalizione del semaforo promette un'"offensiva di rimpatrio" che è stata ripresa in modo prominente dai media. Questo ricorda lo "sforzo nazionale" che Angela Merkel aveva già promesso e che, nonostante tutti gli sforzi, non è stato un successo clamoroso. I resi a volte funzionano bene (ad esempio: Balcani occidentali), ma spesso notoriamente male. Le ragioni sono varie : personale e determinazione delle autorità statali responsabili, mancanza di chiarimenti sull'identità e scarsa cooperazione tra gli stati di origine.
Il governo federale dovrebbe sostenere più attivamente gli stati federali in futuro, le partenze volontarie dovrebbero essere notevolmente rafforzate e si vuole cooperare meglio con i paesi di origine (cosa che l'UE e la Germania stanno cercando di fare da anni). Tutti e tre gli strumenti sono misure utili che possono migliorare le pratiche di rimpatrio. L'“offensiva del rimpatrio” non è supportata da un inasprimento della legge sull'immigrazione, a meno che non si consideri la rinuncia all'abolizione di importanti contenuti dell'“Orderly Return Act” come supporto legale.
In ogni caso, le autorità responsabili rischiano di percepire l'accordo di coalizione come un'azione frenante piuttosto che offensiva: l'affermazione sotto giuramento invece di rendere difficile la chiarificazione della propria identità; I diritti di soggiorno legalizzano la residenza illegale molto più rapidamente invece di porvi fine; l'Asylum Seekers Benefits Act sarà “ulteriormente sviluppato” alla luce della giurisprudenza BVerfG (che Karlsruhe non richiede affatto ); Corsi di integrazione per tutti e, soprattutto, il permesso di lavoro completo nella procedura di asilo e dopo il rifiuto di asilo possono minare la volontà di lasciare il Paese. Le prospettive economiche sono un fattore importante che influenza le decisioni migratorie. In questo modo, la coalizione del semaforo potrebbe stimolare ulteriormente la migrazione secondaria nell'UE . La coalizione sta tracciando il corso del conflitto di obiettivi tra gestione delle migrazioni e promozione dell'integrazione a favore di quest'ultima, al di là di ogni retorica di “offensiva di rimpatrio”.
5. Un pio desiderio: codice dell'immigrazione
È un successo di vecchia data nella politica migratoria, la cui motivazione comprendo perfettamente: l'auspicio di un diritto giuridico “coerente” e “consistente”, “a misura di utente e sistematicamente idealmente sintetizzato in un codice dell'immigrazione e del soggiorno ”. Anche la precedente grande coalizione aveva espresso questo desiderio nel documento esplorativo quattro anni fa, ma lo aveva abbandonato nell'accordo di coalizione. Dovrebbe risultare allo stesso modo.
Vi è certamente un certo margine di sistematizzazione e semplificazione. Ad esempio, sulla base del modello del Codice della sicurezza sociale (che, ovviamente, difficilmente sarà “user-friendly”). Tuttavia, le condizioni quadro non sono giuste per una semplificazione fondamentale ( qui , pp. 362-364). Molte disposizioni si basano sul diritto dell'UE. Ci vorrebbe una notevole quantità di energia politica per sbrogliare precedenti compromessi che hanno portato a normative più complicate. Le clausole generali darebbero più margine di manovra agli Stati federali, cosa che pochi vogliono. Le autorità per l'immigrazione avvertono comunque. Le nuove leggi richiedono molta formazione e ritardano le già lunghe procedure.
6. Procedure di asilo esterne: nessun “ricatto” da parte della Bielorussia
La politica migratoria è sempre un gioco con l'incertezza. I negoziati sono stati oscurati dall'escalation della crisi al confine polacco-bielorusso. La coalizione ha dovuto rispondere a questo. Ursula von der Leyen ha recentemente messo in chiaro il problema di fondo : non è una "crisi migratoria", ma il tentativo di politica estera di ricatto da parte di un dittatore senza scrupoli che "strumentalizza" le persone (perché sono disposte a pagare molti soldi per circumnavigare tutti gli strumenti che l'UE li tiene lontani dalla frontiera esterna). L'UE non vuole che un dittatore determini quante persone entrano.
A prima vista, la risposta del nuovo governo è contraddittoria. Dichiara esplicitamente che tutte le domande di asilo devono essere esaminate e che i "respingimenti illegali" dovrebbero finire. Quindi l'UE rimane aperta al ricatto, nel senso che Lukashenko determina quante persone entrano, cosa che nemmeno l'accordo di coalizione vuole espressamente. La quadratura del cerchio deve essere ottenuta attraverso un suggerimento di Gerald Knaus : l'Ucraina o altri paesi dovrebbero accettare le persone per svolgere lì le procedure di asilo. Chi l'avrebbe mai detto? Un governo con la partecipazione dei Verdi vuole esaminare "se sia possibile determinare lo status di protezione in casi eccezionali (…) nei paesi terzi".
Tali idee sono allettanti perché offrono una via d'uscita apparentemente d'oro. Le procedure di asilo esterno meritano sicuramente di essere prese in considerazione politicamente in situazioni speciali e teoricamente possibili anche a condizione che siano rispettati gli standard minimi internazionali. Ma c'è un tranello: bisognerebbe cambiare la legge europea sull'asilo e il disegno di legge è stato fatto senza il padrone di casa sotto due aspetti.
In primo luogo, finora nessun paese terzo è stato disposto ad accogliere le persone. Il ministro dell'Interno Schily nel 2004 e il cancelliere Merkel nel 2018 lo hanno sperimentato con le piattaforme di sbarco , così come la Danimarca e la Gran Bretagna attualmente. In secondo luogo, non è chiaro cosa accadrà dopo la procedura di asilo. Se è necessaria la protezione, dovrebbe essere presa la decisione di distribuirla agli stati dell'UE, cosa che quasi nessuno, a parte la Germania, vuole. I richiedenti asilo respinti dovrebbero essere rimpatriati, ad esempio i curdi dall'Iraq settentrionale ragionevolmente sicuro che stanno attualmente entrando attraverso la Bielorussia. Tuttavia, i resi funzionano notoriamente male non solo in Germania.
La speranza rimane che la prospettiva di una vita in Ucraina sia meno attraente di una tolleranza con il diritto del lavoro e l'opzione di legalizzazione in Germania. Altrimenti la "soluzione del Pacifico" minaccia: centinaia di persone per anni in grandi campi. Ma anche se il “modello ucraino” dovesse essere seppellito in fretta. Con la sua volontà in linea di principio di perseguire procedure di asilo esterne, l'Ampelkoalition sostiene un dibattito che è attualmente spinto con un obiettivo diverso da Danimarca, Austria, Gran Bretagna e altri al fine di relativizzare ulteriormente il diritto individuale all'asilo. Il fantasma è un po' più fuori dalla bottiglia.
7. Europa: distribuzione equa, salvataggio in mare e vie di accesso legali
La politica di asilo è un territorio ingrato per ogni governo federale perché le decisioni chiave vengono prese a livello dell'UE. Il vento è cambiato drasticamente a Bruxelles. Lussemburgo, Portogallo e Germania sono visti come gli ultimi fautori di una politica di asilo umanitario. La maggior parte degli altri chiedono più o meno apertamente la preclusione . Le probabilità sono fuori . Si sta promuovendo una legalizzazione dei respingimenti , per la quale la Commissione presenterà a breve una proposta , il cui contenuto è attualmente in discussione dietro le quinte. Tutti i paesi del Mediterraneo stanno ritirando il soccorso in mare e molestando i servizi di soccorso privati.
Il nuovo governo la vede diversamente. Chiede un salvataggio in mare coordinato dallo Stato (con la partecipazione di tutti i Paesi del Mediterraneo, compresi i nordafricani), vuole una “equa distribuzione” dei rifugiati e “standard migliori” anche alla frontiera esterna. Vogliono anche cooperare intensamente con i paesi vicini e di transito (infatti, questi sono principalmente Turchia, Libia, Tunisia e Marocco). Sull'ultimo punto c'è la possibilità di una maggioranza europea. Combattere per le altre cause è onorevole, ma le possibilità di realizzazione sono scarse.
L'Ampelkoalition lo sa da sé, motivo per cui i passaggi suonano tutti belli ma contengono poca sostanza. Chi non vuole una "protezione effettiva e costituzionale delle frontiere esterne" e "porre fine alle sofferenze alle frontiere esterne"? L'unico esempio concreto è il Meccanismo di Malta del 2019 , con il quale una "coalizione dei volenterosi" ha voluto distribuire i naufraghi. La dinamica sperata non si è concretizzata, ovviamente. Pochi di loro hanno seguito il modello tedesco e il meccanismo è stato silenziosamente sepolto. È improbabile che anche la Francia sia disposta a partecipare di nuovo in questo momento. Forse il semaforo può cambiare il vento. Vale sicuramente la pena tentare, se non altro per evitare che l'UE finisca completamente nell'isolamento. Tuttavia, il successo non è garantito.
Fortunatamente per il nuovo governo, esiste una politica migratoria interna internazionale che la Germania può determinare più o meno autonomamente. Dovrebbero esserci più reinsediamento, un programma di ammissione per l'Afghanistan e persino visti umanitari. L'accordo di coalizione non fornisce ancora cifre o dettagli (e non si parla nemmeno di un programma di ammissione specifico per i comuni). Il vantaggio di tali soluzioni di quote è che il governo controlla i limiti massimi e quelli in particolare bisogno di protezione possono essere raggiunti direttamente. Questo ti salva da difficili dibattiti sui rimpatri, che a nessuno piace perseguire per una buona ragione.
8. Il grande vuoto: la legislazione dell'UE
Tutti in Europa condividono l'obiettivo di una “riforma fondamentale del sistema europeo di asilo”. Ma ci sono opinioni diverse sul contenuto. Si sarebbe voluto sapere cosa intende nello specifico il nuovo governo: sulle procedure di frontiera negli hotspot alle frontiere esterne con restrizioni alla libertà? Sulla riforma della Direttiva Rimpatri, cosa dovrebbe rendere più facile il trattenimento in attesa di espulsione? Supporta lo screening e l'abbassamento degli standard per i paesi terzi sicuri? Vorrebbe tagliare le prestazioni sociali in caso di migrazione secondaria irregolare? E ridurre drasticamente la protezione legale contro le consegne di Dublino? Per inciso, la combinazione esplicitamente respinta di accordi sulla migrazione e aiuti allo sviluppo è recentemente diventata legge a livello dell'UE. La Germania vuole opporsi a questo in futuro ed essere messa in minoranza se necessario?
Non è che i partiti di governo non abbiano opinioni su questo. Un anno fa se ne discuteva animatamente in commissione Interni . A tal fine, i gruppi di lavoro comunali si riuniscono quasi ogni giorno a Bruxelles, e presto hanno bisogno di istruzioni dal nuovo governo su quale posizione dovrebbero assumere i rappresentanti tedeschi sulle questioni controverse . In ogni caso, non troveranno nulla nell'accordo di coalizione.
In termini di tattica negoziale, potrebbe essere stato giusto spostare nel futuro queste questioni così complesse. Questioni molto centrali finiranno nel comitato di coalizione. Le non meno importanti "attività quotidiane" saranno gestite dai ministeri competenti. Il ministro degli interni della SPD è responsabile del volante e il ministro della giustizia dell'FDP probabilmente eserciterà un'influenza corrispondente. Al tavolo con i Verdi siedono anche quelli della cooperazione dei paesi terzi. Quindi rimane emozionante!
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/neuanfang-im-modernen-einwanderungsland/ in data Wed, 01 Dec 2021 07:40:50 +0000.