La contabilità creativa tedesca finalmente sbatte contro un muro

Di Erik-Jan van Harn, Macro Strategist di Rabobank

Riepilogo

• La Corte Suprema di Karlsruhe ha ora annullato la decisione del governo tedesco di rietichettare 60 miliardi di euro in fondi covid, il che mette direttamente a rischio i progetti sostenuti dalla coalizione.

• Ci sono rischi per la sopravvivenza della coalizione “Semaforo”, ma ci aspettiamo che sopravviva.

• La sentenza potrebbe mettere in discussione anche altri fondi, in particolare il WSF

• La sentenza del tribunale potrebbe riprendere la discussione sul freno all'indebitamento, anche se la sua abolizione è improbabile.

Contabilità creativa

I tedeschi hanno un rapporto piuttosto strano con le loro regole fiscali. Da un lato c’è il freno al debito, che limita il deficit fiscale annuo che il governo può gestire allo 0,35% del PIL. Si tratta di una forte forma di autocontrollo, profondamente radicata nella cultura tedesca e che può essere sospesa solo in tempi di crisi estrema. D’altro canto, il governo tedesco ha ripetutamente utilizzato strumenti fuori bilancio per evitare la camicia di forza fiscale autoimposta, in particolare su questioni che richiedono ingenti somme di denaro, come la transizione energetica o la ricostruzione delle forze armate.

Questa strategia ora ha potenzialmente colpito un muro di mattoni. Il 15 novembre la Corte Suprema tedesca di Karlsruhe ha stabilito che 60 miliardi di euro di fondi Covid non spesi (approvati con una sospensione temporanea del freno all'indebitamento) sono stati trasferiti incostituzionalmente in un fondo per l'azione per il clima. Si tratta di un duro colpo per la coalizione guidata da Olaf Scholz poiché meno di 24 ore prima che il Bundestag approvasse finalmente un bilancio faticosamente negoziato. Inoltre, lascia un buco nel bilancio per il prossimo anno e costringe il governo tedesco a interrompere immediatamente l’erogazione di sussidi dal Fondo per il clima e la transizione (KTF), che metterà a rischio diretto molti dei progetti sostenuti dalla coalizione. Anche i politici della CDU/CSU hanno minacciato di intentare una causa simile contro la legalità del Fondo di stabilizzazione economica (WSF, di cui parleremo più avanti).

Ma le preoccupazioni sono più grandi del finanziamento del bilancio pubblico a breve termine. Si pone inoltre la questione se l'utilizzo di fondi speciali sia ancora consigliabile dopo la sentenza di Karlsruhe. E le somme di denaro in gioco sono considerevoli. Il Bundesrechnungshof (Corte dei conti federale) ha pubblicato in agosto un elenco di 29 fondi speciali che ammontano a 869 miliardi di euro1, ovvero oltre un quinto del Pil. Christian Duerr, leader del caucus parlamentare del cogovernativo FDP, è arrivato addirittura ad affermare che il numero dei fondi fuori bilancio dovrebbe essere drasticamente ridotto e che il bilancio federale tedesco dovrebbe essere sottoposto a una revisione completa a medio termine.

In questo rapporto cercheremo di rispondere a tre domande: i) cosa implica la sentenza per la sopravvivenza della coalizione?; ii) Cosa significa per i fondi fuori bilancio?; E iii) Il freno all’indebitamento verrà nuovamente messo in discussione?

Un'anatra zoppa o un nuovo governo?

La coalizione "Semaforo" di Scholz è sempre stata una combinazione un po' strana perché le ambizioni dei partiti differiscono notevolmente. Trovare compromessi non ha funzionato bene per i partner della coalizione. Nei sondaggi, i liberali (FDP) sono appena al di sopra della soglia elettorale del 5%, mentre l’SPD ha perso più di un terzo dei suoi elettori dalle elezioni del 2021. I Verdi reggono ancora abbastanza bene. Tuttavia, ciò darebbe ai membri della coalizione ogni incentivo a non indire nuove elezioni, ma la domanda è se riusciranno a risolverlo insieme.

Dopo la diffusione della notizia, il governo tedesco ha prontamente promesso che avrebbe trovato un modo per colmare il deficit di finanziamenti lasciato dalla sentenza di Karlsruhe. Ma purtroppo non esistono soluzioni semplici. Il governo è vincolato dal freno al debito (ne parleremo più avanti), il che significa che il divario dovrebbe essere colmato aumentando le tasse o tagliando la spesa altrove. Fortunatamente, l’importo di 60 miliardi di euro doveva essere speso in diversi anni, ma la corte ha stabilito che qualsiasi somma già impegnata deve essere “compensata con altri mezzi”. Si stima che il ministro delle Finanze Christian Lindner dovrebbe ancora reperire 37 miliardi di euro (1% del PIL) nel bilancio federale rivisto per il 2023.

Di conseguenza, il governo tedesco ha deciso di sospendere temporaneamente il freno all’indebitamento per colmare il buco nel bilancio. Ciò è particolarmente doloroso per il partito fiscalmente conservatore e favorevole alle imprese (FDP) del ministro delle Finanze, che era orgoglioso di ripristinare il freno al debito all'inizio di quest'anno.

Per il resto dei 60 miliardi di euro (all’incirca pari al 3% del budget annuale) le prospettive sono meno certe poiché il freno all’indebitamento non sarà sospeso fino al 2024. Considerando che la coalizione è già divisa, sarà difficile raggiungere un accordo. È probabile che aumenti significativi delle tasse subiscano il veto del partito liberale pro-business (FDP) del ministro delle Finanze, mentre l’SPD di Scholz e i Verdi difficilmente accetteranno tagli significativi alla spesa per l’assistenza sociale o i progetti climatici all’interno del bilancio. Tuttavia, non riuscire a trovare una soluzione a questo problema metterebbe a rischio la coalizione. Ribattezzare i 60 miliardi di euro di fondi Covid non spesi come fondi per il clima è stata la soluzione miracolosa per influenzare i Verdi, rassicurando allo stesso tempo gli elettori fiscalmente conservatori dei liberali che non sarebbe stato emesso alcun debito aggiuntivo.

Di conseguenza, ci sono alcune speculazioni riguardo alla sopravvivenza della coalizione. Circolano addirittura voci secondo cui l'SPD di Scholz potrebbe abbandonare i verdi e i liberali per formare una nuova coalizione con la CDU/CSU. Ciò consentirebbe all’SPD di continuare a governare e, si spera, di concludere il suo mandato in modo positivo, mentre darebbe al leader della CDU/CSU Friedrich Merz l’opportunità di acquisire esperienza in un ruolo ministeriale prima di andare alle elezioni. Considerando il vantaggio della CDU/CSU nei sondaggi, non riteniamo tuttavia che questo sia un risultato probabile, poiché la CDU/CSU ha più da guadagnare da un nuovo turno elettorale.

L’esito più probabile è che l’attuale coalizione sopravviverà, forse allungando le regole del freno al debito ( armeggiando, ad esempio, con la componente ciclica ), anche se con le mani legate. Una soluzione probabilmente implica una combinazione di riduzione della spesa pubblica, oltre al sacrificio di qualsiasi spazio per iniziative fiscali non pianificate, il che non è esattamente un ottimo posto in cui trovarsi ora che l’economia sta rallentando e date le numerose sfide future.

La sentenza metterà a repentaglio l’utilizzo dei fondi speciali?

L’utilizzo di fondi speciali da parte dei governi tedeschi risale a un disegno di legge approvato nel 1924 che consentiva alla Reichsbahn (ferrovia) e al Reichspost (servizio postale) di emettere proprie obbligazioni. Da allora sono stati istituiti numerosi fondi speciali per accogliere investimenti per progetti a lungo termine, come la ricostruzione dell’economia dopo la seconda guerra mondiale o la riunificazione negli anni ’90. Questi fondi speciali sono entità distinte che esistono esclusivamente per svolgere un compito specifico e sono gestiti separatamente dagli altri beni federali. Costituiscono inoltre un’eccezione al principio costituzionale dell’unità fiscale, per cui il freno all’indebitamento non ha alcun effetto su di essi. Soltanto i trasferimenti o i prelievi dai fondi speciali devono essere inclusi nel bilancio federale.

Il Bundesrechnungshof, in collaborazione con il Bundestag e il Bundesrat (camera bassa e camera alta), è responsabile della supervisione dei fondi speciali. Il primo ha recentemente espresso seri dubbi sull’utilizzo di tali fondi. In un rapporto pubblicato in agosto sostengono che l'uso dei fondi speciali dovrebbe essere ridotto perché nasconde il vero indebitamento netto del governo federale. Secondo il Bundesrechnungshof, solo un decimo dei fondi sono in realtà cofinanziati direttamente dal governo, mentre il resto è finanziato tramite prestiti dall'ente stesso (con il sostegno implicito del governo). Ciò significa che i fondi agiscono effettivamente come debito esternalizzato con il potenziale di nuovo debito che fa impallidire il bilancio federale.

La parte del rapporto che ha maggiormente sorpreso i politici è stata l’affermazione del Bundesrechnungshof secondo cui i fondi esistenti dovrebbero essere valutati su base regolare e la loro continuazione deve essere ben giustificata. Questo potrebbe rappresentare un grosso problema, in particolare per il Fondo di stabilizzazione economica (WSF). Il fondo da 200 miliardi di euro è stato istituito nel 2020 per assistere le famiglie e le imprese nell’affrontare la pandemia ed è stato successivamente ampliato per fornire sostegno all’aumento dei prezzi dell’energia. Il Bundesrechnungshof sostiene ora che l’autorizzazione al credito del WSF era valida solo nel 2022, ma che il Ministero delle Finanze ha utilizzato un inganno finanziario per esaurire completamente le capacità di prestito del fondo senza alcun prestito effettivo, in modo da poter spendere i soldi nel 2023-2024. Dato che finora sono stati spesi solo 30 miliardi di euro, il fondo ha ancora molta potenza di fuoco (4,5% del PIL). Dato che il freno all’indebitamento è stato ripristinato all’inizio di quest’anno, ciò è in diretto contrasto con la Costituzione (anche se il freno all’indebitamento è stato appena nuovamente sospeso temporaneamente).

Considerato che uno dei supervisori dei fondi speciali ha già posto le basi per un procedimento legale e che la CDU/CSU ha già comunicato di voler agire in merito, riteniamo probabile il rischio che la coalizione debba affrontare un’altra grave battuta d’arresto di bilancio. Tuttavia, non ci aspettiamo che la coalizione sopravviva ad un’altra battuta d’arresto.

Il freno all’indebitamento sarà nuovamente messo in discussione?

Il freno al debito è stato motivo di contesa sin dalla sua attuazione nel 2009. I sostenitori del freno al debito sostengono che, date le prospettive demografiche della Germania, non sarebbe saggio gravare le generazioni future con debiti eccessivi e che la sua abolizione minerebbe la posizione della Germania come paese fiscale. modello in Europa. I critici (incluso l’autore di questo rapporto) sostengono che il freno al debito pone un vincolo inutile sulle finanze pubbliche, che ha portato a sottoinvestimenti strutturali in beni pubblici come le infrastrutture (digitali) durante un’era di tassi di interesse estremamente bassi (vedi anche questo rapporto del 2019).

Qualunque sia lo schieramento, è un dato di fatto che ciò limiterà la capacità del governo di colmare un potenziale buco di bilancio. Ciò vale soprattutto se si considera l’entità di questi fondi (il FSM aveva ancora il 4,5% del PIL in fondi rimasti per il 2023-2024). Inoltre, se la sentenza della Corte venisse estesa per coprire più fondi fuori bilancio costituiti nel corso degli anni, ciò potrebbe vincolare gravemente il governo tedesco, poiché tutti gli investimenti dovrebbero essere pagati dal bilancio attuale. Di conseguenza, questa limitazione potrebbe riaccendere il dibattito sul freno all’indebitamento.

Il ministro dell’Economia Robert Habeck (Verdi) ha dato il via al dibattito affermando che il freno al debito è “inflessibile” e che la sentenza avrà “enormi implicazioni” per la transizione della Germania verso un’economia rinnovabile. Dubitiamo però che sia sul tavolo un’abolizione definitiva del freno all’indebitamento. Poiché è sancito dalla Costituzione, è necessaria la maggioranza dei due terzi nel Bundestag e nel Bundesrat. Si tratta di un numero di seggi che mancano alla coalizione, anche se il FDP dovesse sostenere una proposta del genere (il che è improbabile). Inoltre appare improbabile un sostegno da parte di partiti non governativi, come la CDU/CSU, visto che sono stati loro stessi a sporgere denuncia presso il tribunale di Karlsruhe e che sono accaniti sostenitori del freno all'indebitamento.

Tuttavia, molto rimane sconosciuto nel medio e lungo termine. Se, come ha sottolineato Christian Duerr del FDP, il bilancio tedesco deve essere sottoposto a una revisione completa, è fondamentale che includa un meccanismo per il finanziamento di progetti pluriennali ad alta intensità di capitale. Soprattutto adesso che le aziende tedesche faticano a competere su scala globale a causa degli alti prezzi dell’energia e hanno meno probabilità di effettuare da sole gli investimenti necessari.

Conclusione

Anche se la sentenza rappresenta un chiaro passo indietro per l'agenda della coalizione 'Semaforo', ci aspettiamo che per il momento sopravvivano. Probabilmente richiederà dolorose concessioni da parte dei partiti al governo e ridurrà significativamente la flessibilità del governo, ma l’alternativa (le elezioni) è semplicemente troppo dolorosa per la coalizione. Sarà comunque un test e dubitiamo che la coalizione possa sopravvivere a un’altra battuta d’arresto di bilancio.

Più strutturalmente, la sentenza mette una bomba nel quadro fiscale tedesco. Con così tante sfide da affrontare (transizione energetica, tensioni geopolitiche, digitalizzazione solo per citarne alcune), ciò rappresenta un serio rischio per la capacità della Germania di risolverle in modo coerente.