UNRWA come Sui Generis
Il 30 gennaio 2024, due sottocommissioni della Camera dei rappresentanti degli Stati Uniti hanno tenuto un'audizione sull'Agenzia delle Nazioni Unite per il soccorso e l'occupazione dei rifugiati palestinesi nel Vicino Oriente (UNRWA), intitolata "UNRWA esposta: esame della missione e dei fallimenti dell'Agenzia" e con testimonianze di l’industria artigianale dei gruppi di controllo delle Nazioni Unite e dell’UNRWA. Questi gruppi hanno causato per anni grattacapi all’UNRWA generando controversie sull’attività sui social media del personale palestinese locale (chiamato “personale di area” nel gergo dell’UNRWA) e sui presunti contenuti anti-israeliani e antisemiti nei programmi di studio palestinesi utilizzati dalle scuole dell’UNRWA nel Cisgiordania e Gaza. L'Agenzia ha messo in discussione la metodologia e le conclusioni sensazionalistiche di questi gruppi, così come ha fatto un autorevole studio tedesco finanziato dall'UE . Tuttavia, queste controversie hanno avuto risonanza a Washington e Bruxelles, costringendo l’UNRWA a dedicare risorse significative al rispetto dei principi umanitari da parte del personale, inclusa la neutralità , e ad intraprendere un controllo sempre più attento del curriculum palestinese.
L'udienza è avvenuta pochi giorni dopo che l'Agenzia aveva rivelato preventivamente la pretesa di Israele di avere prove della partecipazione di 12 dipendenti dell'UNRWA agli attacchi del 7 ottobre 2023. Israele ha separatamente affermato che circa 1.200 dipendenti dell'Agenzia a Gaza – quasi il 10% dei suoi 13.000 dipendenti nel territorio – hanno legami con gruppi armati islamici palestinesi, di cui quasi 200 sono " combattenti incalliti e assassini ".
Queste accuse sono state rese pubbliche il giorno in cui la Corte internazionale di giustizia ha indicato le misure provvisorie che Israele deve intraprendere per prevenire il genocidio a Gaza, comprese “misure immediate ed efficaci per consentire la fornitura dei servizi di base urgentemente necessari e dell’assistenza umanitaria per affrontare le condizioni avverse” . della vita affrontata dai palestinesi nella Striscia di Gaza”. Sebbene l’UNRWA sia la più grande entità delle Nazioni Unite e fornitore di assistenza umanitaria a Gaza, almeno 16 stati donatori e l’Unione Europea, che collettivamente forniscono la stragrande maggioranza del bilancio dell’Agenzia , hanno sospeso i loro contributi alla luce di queste accuse. Una sospensione prolungata dei contributi rappresenterebbe una minaccia esistenziale per l’UNRWA, un organo sussidiario dell’Assemblea Generale finanziato quasi esclusivamente da contributi volontari.
Suggerisco che dobbiamo interpretare questo episodio come parte di un tentativo in corso e ampiamente riuscito di posizionare l’UNRWA come un’organizzazione ONU compromessa e sui generis che dovrebbe essere intesa come un’eccezione nella legge e nella pratica delle Nazioni Unite. Questa strategia è parallela alla pratica di lunga data di Israele di inquadrare la questione della Palestina come una situazione sui generis che non può essere analizzata o risolta con riferimento al diritto internazionale generale, un fenomeno che sia gli studiosi di diritto israeliani che quelli palestinesi hanno osservato. Questo post, il primo di una serie in tre parti, spiega come l'episodio attuale mostri l'insoddisfacente status sui generis del personale palestinese dell'UNRWA. Il personale di quest'area viene controllato per verificarne il pieno rispetto degli standard di condotta del servizio civile internazionale senza la retribuzione, i diritti e le tutele dei funzionari pubblici internazionali, come illustrato dal "licenziamento preventivo" da parte dell'Agenzia dei membri del personale accusati di coinvolgimento nell'omicidio del 7 ottobre attacchi.
Le origini dello staff di area dell'UNRWA
I lavoratori ora chiamati personale di zona dell'UNRWA non erano originariamente previsti come dipendenti pubblici internazionali. L'Assemblea Generale istituì l'UNRWA nella risoluzione 302 (IV) del 1949 per attuare i "programmi di soccorso diretto e di lavoro" per i rifugiati palestinesi raccomandati dalla Missione di indagine economica delle Nazioni Unite per il Medio Oriente. La Missione aveva cercato di attuare la preferenza americana secondo cui i rifugiati palestinesi sarebbero stati reinsediati piuttosto che rimpatriati, sebbene la risoluzione 194 (III) del 1948 avesse stabilito che ai rifugiati palestinesi “che desiderano tornare alle loro case e vivere in pace con i loro vicini dovrebbe essere consentito di farlo”. quindi al più presto possibile». La Missione descrisse in modo bizzarro la loro espulsione di massa dalla Palestina mandataria come “sia un sintomo che una causa” delle loro terribili condizioni di vita in esilio. Considerava i rifugiati palestinesi come “serbatoi di manodopera inattiva” – orde di manodopera a basso costo per grandiosi progetti di sviluppo negli stati arabi ospitanti. Questi lavoratori, così concepiti, non avevano nulla in comune con la visione della Carta delle Nazioni Unite del funzionario pubblico internazionale come definito nell’articolo 100, i cui salari sarebbero pari a quelli dei dipendenti pubblici nazionali meglio pagati al mondo secondo il principio Noblemaire . La risoluzione 302 ordina pertanto al Commissario generale dell'UNRWA di "selezionare e nominare il suo personale in conformità con gli accordi generali presi in accordo con il Segretario generale", non secondo lo statuto e le regole del personale delle Nazioni Unite alla lettera . L'UNRWA mantiene quindi regolamenti e regole distinti per il personale della sua area.
L’UNRWA non aveva il mandato di perseguire il rimpatrio o il reinsediamento dei rifugiati palestinesi. L’Assemblea Generale ha conferito tale responsabilità alla Commissione di Conciliazione delle Nazioni Unite per la Palestina. L’UNCCP è moribondo da quando, nel 1951, concluse che era diventato “impossibile… svolgere il suo mandato” perché gli stati interessati non erano disposti ad attuare i termini delle pertinenti risoluzioni dell’Assemblea Generale, compreso il rifiuto di Israele di consentire il rimpatrio dei rifugiati palestinesi. . E così i programmi di lavoro dell'UNRWA sono stati messi a dura prova. La ragion d'essere dei programmi di lavoro attuali, nella misura in cui ne conservano uno, è puramente realista: la gestione dei conflitti in assenza di un orizzonte politico (" regional Stability " nell'inglese americano). In tale contesto, l’UNRWA impiega oggi oltre 30.000 membri del personale, di cui circa 300 sono membri del personale internazionale. Il resto è personale dell'area palestinese. Oltre il 90% sono essi stessi rifugiati palestinesi.
Come ho già detto altrove , gli eventi del 7 ottobre sono stati atroci atti di violenza e la partecipazione di alcuni membri del personale dell'UNRWA a tali atti, se confermata, sarebbe imperdonabile. Secondo quanto riferito, due membri del personale presumibilmente coinvolto sarebbero stati uccisi e uno sarebbe disperso. L'UNRWA ha licenziato gli altri nove membri dello staff poco dopo che un diplomatico israeliano ha informato il commissario generale dell'UNRWA che Israele aveva prove del loro coinvolgimento negli attacchi, sebbene Israele non abbia condiviso tali prove con l'UNRWA o con l'ufficio investigativo del Segretariato delle Nazioni Unite. Né alcuno stato donatore, compresi gli Stati Uniti , ha verificato in modo indipendente le affermazioni di Israele, come ci si potrebbe aspettare data la sua recente storia di affermazioni infondate . Da allora l'Agenzia ha affermato che questi membri del personale sono stati " licenziati preventivamente ". Questo "licenziamento preventivo" era politicamente necessario per l'UNRWA: gli Stati Uniti lo hanno definito un "primo passo cruciale" verso il ripristino dei finanziamenti. Ma è una questione dubbia per quanto riguarda la pratica delle Nazioni Unite.
Il “licenziamento preventivo” e il sistema di giustizia interna delle Nazioni Unite
I regolamenti e le norme del personale delle Nazioni Unite e dell'UNRWA non autorizzano il Segretario generale o il Commissario generale dell'UNRWA a licenziare preventivamente il personale per presunta cattiva condotta, anche quella che causa gravi danni reputazionali o finanziari. La misura disciplinare più severa nel quadro normativo delle Nazioni Unite, il licenziamento, fa seguito a un'indagine, alla notifica di accuse fondate e alla possibilità di rispondere. Un ex segretario generale aggiunto che si era appropriato indebitamente di oltre 60 milioni di dollari in fondi delle Nazioni Unite è stato tenuto in congedo amministrativo per un anno mentre si svolgeva questo processo investigativo e disciplinare. Quando vengono presentate accuse credibili di cattiva condotta che, se provate, costituirebbero crimini di natura grave, la pratica delle Nazioni Unite è quella di sospendere il personale senza retribuzione in attesa delle indagini e di riferire potenziali crimini alle autorità nazionali attraverso il suo Ufficio per gli affari legali al termine delle procedure interne. processi investigativi. Il quadro giuridico delle Nazioni Unite per la responsabilità penale del personale si basa sulla risoluzione 62/63 del 2007, in cui l'Assemblea Generale ricorda che l'intento originario della Carta delle Nazioni Unite [era] che il personale e gli esperti delle Nazioni Unite in missione non sarebbero mai stati efficaci esenti dalle conseguenze di atti criminali commessi sul posto di lavoro, né penalizzati ingiustamente, senza giusto processo».
Il licenziamento preventivo da parte dell'UNRWA di questo personale dell'area senza giusto processo è più simile alla politica delle Nazioni Unite, approvata dal Consiglio di Sicurezza, di rimpatriare interi contingenti militari nazionali assegnati alle missioni di mantenimento della pace delle Nazioni Unite dove il contingente è credibilmente accusato di diffuso sfruttamento sessuale. La differenza fondamentale è che questo personale militare non è personale delle Nazioni Unite ai sensi della Convenzione sui privilegi e le immunità delle Nazioni Unite del 1946 (la “Convenzione generale”). Gli stati che contribuiscono con le truppe mantengono la giurisdizione esclusiva per indagare e perseguire la presunta condotta criminale dei membri dei loro contingenti nazionali durante il servizio alle Nazioni Unite. L’ONU non è uno Stato e non può perseguire penalmente il suo personale. Piuttosto, ai sensi della Convenzione Generale , l’Organizzazione deve “cooperare in ogni momento con le autorità competenti dei Membri per facilitare la corretta amministrazione della giustizia” denunciando crimini di natura grave commessi dal personale delle Nazioni Unite e fornendo assistenza adeguata nelle indagini e nei procedimenti penali nazionali. in modo coerente con i suoi privilegi e immunità.
Obblighi senza diritti
Questo licenziamento preventivo distingue e subordina ulteriormente il personale dell'area palestinese dell'UNRWA rispetto ai colleghi del personale internazionale e al personale reclutato a livello nazionale delle organizzazioni del sistema delle Nazioni Unite.
Nel 2011, il Tribunale d'Appello delle Nazioni Unite ha confermato la pratica dell'Agenzia di pagare un'indennità di rischio al suo personale internazionale ma non al personale dell'area palestinese. Il Tribunale ha affermato che il personale dell'UNRWA nell'area è stato storicamente escluso dal sistema comune di stipendi, indennità e benefici delle Nazioni Unite perché "fornisce ai rifugiati servizi di tipo governativo ai loro compagni rifugiati, che potrebbero continuare a fornire come dipendenti pubblici previa giusta risoluzione del problema". la questione dei profughi palestinesi e la fine del mandato dell'UNRWA.' I documenti delle Nazioni Unite del periodo in questione non concettualizzano i lavoratori rifugiati palestinesi come dipendenti pubblici nazionali in servizio. Tuttavia, il Commissario generale dell'UNRWA ha affermato in modo simile che l'UNRWA utilizza gli stipendi del governo ospitante come paragone per gli stipendi del personale dell'area perché "con una soluzione politica, si sperava che il personale dell'UNRWA passasse alle istituzioni pubbliche palestinesi". Gli organi sussidiari delle Nazioni Unite autodeterminano i propri mandati in prima istanza, subordinatamente alla decisione finale dell'organo madre, proprio come gli organi principali autodeterminano la propria giurisdizione "in primo luogo". Pertanto la dichiarazione politica del Commissario Generale secondo cui il personale dell'UNRWA dovrebbe passare alle istituzioni pubbliche palestinesi potrebbe ora essere considerata un elemento del mandato dell'UNRWA.
Inoltre, il personale dell’area dell’UNRWA non rientra nell’ambito di protezione del Dipartimento di Sicurezza e Protezione delle Nazioni Unite, come lo sono i colleghi del personale internazionale. Al momento della stesura di questo documento, 152 membri del personale dell'UNRWA sono stati uccisi nell'attuale offensiva israeliana.
Eppure, a causa dell’attività artigianale dei gruppi di controllo dell’UNRWA, il personale dell’Agenzia dell’area palestinese è sottoposto a un controllo maggiore per quanto riguarda il rispetto degli standard di condotta del servizio civile internazionale rispetto a praticamente qualsiasi altro personale delle Nazioni Unite, nazionale o internazionale, in qualsiasi parte del mondo. Sebbene il personale dell'area dell'UNRWA non sia un funzionario pubblico internazionale, le regole del personale dell'area dichiarano che la mancata osservanza degli standard di condotta del servizio civile internazionale costituisce una cattiva condotta. Ciò significa che gli oltre 30.000 dipendenti palestinesi dell'UNRWA "non hanno la libertà dei privati di prendere posizione o di esprimere pubblicamente le proprie convinzioni su questioni controverse". Considerando che Israele ha da tempo bandito tutte le fazioni politiche palestinesi per ordine militare e che i maggiori donatori dell’UNRWA hanno prescritto la maggior parte delle fazioni politiche palestinesi ad eccezione di Fateh, questo staff quasi nazionale e quasi internazionale è sempre vulnerabile all’affermazione che le loro opinioni politiche personali, anche espresse con il necessario " tatto e discrezione ", costituiscono un sostegno al terrorismo.
Delegittimare il personale, delegittimare l’UNRWA
Delegittimare il personale dell’UNRWA che è esso stesso rifugiato palestinese e beneficiario dell’UNRWA delegittima intrinsecamente l’UNRWA come organizzazione. Crea inoltre una struttura di autorizzazione per comportamenti che mettono a repentaglio i beneficiari, il personale, i locali e altri beni dell'Agenzia. Il governo israeliano non ha nascosto il suo disprezzo per l'ONU, che secondo il suo ambasciatore presso l'Organizzazione "non ha più un briciolo di legittimità o rilevanza". Ma considera l’UNRWA particolarmente sprezzante (data la scomparsa dell’UNCCP) per una ragione semplice e di lunga data: il mandato dell’UNRWA corrisponde ai rifugiati palestinesi registrati e non semplicemente ai palestinesi che necessitano di aiuto. Secondo il racconto israeliano, l'UNRWA reifica così lo status di rifugiato palestinese, crea false speranze di rimpatrio di massa nelle loro ex comunità nell'attuale Israele e ostacola "soluzioni realistiche" alla questione dei rifugiati, vale a dire il reinsediamento negli stati ospitanti o in stati terzi. Per parafrasare il detto attribuito erroneamente a Ben-Gurion, i vecchi sono morti e i giovani avrebbero dimenticato, se non fosse stato per l'UNRWA. Ecco perché il primo ministro israeliano ha affermato che “ la missione dell’UNRWA deve finire”, in contrapposizione alla sua assistenza umanitaria: delegittimare l’UNRWA è il presupposto per riassegnare la responsabilità del benessere dei palestinesi alle organizzazioni internazionali “legittime”, vale a dire quelle che disperderanno gli aiuti senza riguardo. allo status di rifugiato palestinese, e quindi senza riferimento implicito ai diritti dei rifugiati palestinesi come affermato nella risoluzione 194.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/unrwa-as-sui-generis/ in data Fri, 09 Feb 2024 14:18:41 +0000.