Un’occasione mancata, ma non una catastrofe

Dopo lunghe trattative all’interno della coalizione del semaforo, il 26 aprile 2024 il Bundestag ha approvato una modifica alla legge federale sulla protezione del clima (KSG) . A scatenare aspre critiche da parte di associazioni ambientaliste, esperti e commentatori ( qui , qui , qui , qui e qui ) è stata soprattutto l'abolizione degli obiettivi settoriali annuali come base per l'obbligo giuridico di presentare programmi immediati. L’ Aiuto ambientale tedesco (DUH), ad esempio, ha parlato di “schiaffo in faccia ai giovani e alle generazioni future” e il presidente della Federazione per la protezione dell’ambiente e della natura tedesca (BUND) , Olaf Bandt, ha riassunto così “ denti decisivi” erano stati strappati alla legge.

La versione originale della KSG prevedeva che l'obbligo di presentare programmi di emergenza da parte dei ministeri federali competenti e di adottarli da parte del governo federale sorge quando i dati sui gas serra (GHG) rilevati dall'Agenzia federale per l'ambiente (UBA) – se provenienti dal Consiglio di esperti for Climate Issues (ERK) confermato – indica che un settore non ha raggiunto il suo obiettivo annuale di riduzione dei gas serra nell’anno precedente. Questo meccanismo sarà sostituito dall'emendamento. Se per due anni consecutivi i dati di proiezione ex ante indicano un mancato raggiungimento dell’obiettivo di emissioni cumulative di gas serra per gli anni 2021-2030, il governo federale è ora obbligato ad adottare misure per rispettare l’obiettivo di emissioni cumulative. L'obbligo di presentare misure adeguate spetta principalmente (ma non solo) ai ministeri responsabili dei settori che contribuiscono al superamento.

Riteniamo che molti critici sopravvalutino l’efficacia del vecchio meccanismo KSG nel far rispettare gli ambiziosi obiettivi climatici della Germania. Una valutazione realistica delle possibilità e dei limiti delle normative istituzionali per l’attuazione di un’ambiziosa politica climatica suggerisce invece che, da un lato, l’emendamento ha introdotto una serie di riforme graduali e potenzialmente efficaci, ma dall’altro che le opportunità di miglioramento rimangono inutilizzate.

Di seguito discutiamo i principali vantaggi e svantaggi dell’emendamento KSG. D’altro canto, identifichiamo una serie di opzioni che potrebbero contribuire a creare un quadro giuridico (ancora) più solido per un’ambiziosa politica climatica nazionale nel contesto europeo. Anche queste riforme, che dovrebbero essere precedute da quanto segue, non potranno garantire il raggiungimento degli obiettivi. In definitiva, anche un’istituzione centrale di politica climatica come il KSG può risolvere le sfide fondamentali della politica climatica solo in misura limitata.

I limiti dell’applicabilità degli obiettivi climatici attraverso requisiti legali

I difensori dell’obbligo giuridico di presentare programmi di emergenza, che è stato attivato sulla base di una revisione ex post degli obiettivi settoriali annuali, sostengono che l’obbligo giuridico e la conseguente chiara ripartizione delle responsabilità ministeriali significano che i ministeri responsabili sono più propensi a proporre misure di protezione del clima ambiziose rispetto a quelle che sarebbero senza il meccanismo (ERK 2023 , capitolo 7, tabella 9). Questo meccanismo legale può essere rafforzato da un meccanismo sanzionatorio informale – la pressione politica che può derivare da un potenziale danno reputazionale quando gli obiettivi della politica climatica non vengono raggiunti con un’elevata visibilità mediatica (Zwar et al. 2023 p. 37).

Questo argomento è convincente? Innanzitutto va notato che il Ministero federale del digitale e dei trasporti (BMDV), sotto la guida del ministro Volker Wissing (FDP), ha chiarito molto chiaramente negli ultimi anni di non essere disposto a seguire questo obbligo legale di il KSG. Nel 2022 l’ERK ha constatato che il programma immediato presentato dal BMDV inizialmente non soddisfaceva i requisiti del KSG. Una corrispondente causa della DUH e del BUND con una sentenza del Tribunale amministrativo superiore di Berlino-Brandeburgo nell'autunno 2023 che richiedeva al governo federale di presentare un programma immediato compatibile con KSG, apparentemente non ha cambiato la posizione del BMDV. Anche negli anni successivi non è stato presentato alcun programma immediato ambizioso ed efficace per il settore dei trasporti, in parte con riferimento alla modifica prevista e ora approvata della KSG (ERK 2023 ).

Ciò non sorprende se si analizza la possibile efficacia delle istituzioni della politica climatica nel loro contesto politico e istituzionale più ampio e sotto il presupposto di attori politici (limitati) razionali che agiscono nel proprio interesse (Zwar et al. 2023 ): finché le istituzioni riflettono i costi e i benefici degli attori politici – qui: partiti politici, ministri e ministeri – non cambiano in modo significativo, non porteranno a cambiamenti sostanziali nei comportamenti. I testi giuridici e i resoconti dei media possono essere ignorati. Questo è esattamente ciò che sembra essere il caso del vecchio meccanismo di riaggiustamento del KSG con obiettivi settoriali e programmi immediati: semplicemente non esiste alcuna autorità che possa costringere direttamente un ministero a cambiare il suo comportamento. Invece, per essere efficaci o “auto-applicative”, le istituzioni devono ristrutturare gli incentivi degli attori in modo che modifichino il loro comportamento di conseguenza per interesse personale. Le regole sono quindi “auto-applicative” quando gli attori vi aderiscono anche se non esiste una terza autorità che possa costringere gli attori a conformarsi alle regole (Przeworski 1991 , 2008 , 2018 ; Myerson 2009 ; Fearon 2011 ; Svolik 2015 ). Ciò evidentemente non è stato il caso del meccanismo degli obiettivi settoriali e dei programmi di emergenza. Pertanto, la valutazione della sua abolizione come una “catastrofe politica climatica” sembra esagerata.

Ciò non significa che accogliamo senza riserve l'emendamento al KSG. Il nostro scopo è piuttosto quello di mostrare i limiti di un approccio prevalentemente legale alla politica climatica, secondo il quale obiettivi settoriali annuali e giuridicamente vincolanti sono la conditio sine qua non di una politica climatica ambiziosa. Questo approccio non riesce a riconoscere che gli obiettivi settoriali non erano “auto-applicativi”. Nonostante abbiano inasprito gli obblighi de jure , gli obiettivi settoriali sembrano aver modificato solo leggermente gli incentivi degli attori interessati. Finché i ministri fossero disposti a sopportare una breve protesta mediatica, potrebbero ignorare i loro doveri: restare fedeli al ruolo precedente degli obiettivi settoriali non cambierebbe la situazione. Inoltre gli obiettivi settoriali perdono il loro ruolo di stimolo per le proposte ministeriali per i programmi di emergenza, ma continuano ad esistere nel KSG. Ad esempio, potrebbero continuare a essere utilizzati in modo informale dall’ERK o da altre organizzazioni come indicatore dei progressi della politica climatica nei singoli settori e della “performance” dei ministeri responsabili.

Visto in questa luce, l’emendamento KSG rappresenta una deviazione dallo status quo minore di quanto suggeriscano la maggior parte dei commenti e delle reazioni. Non si tratta quindi di una catastrofe, ma di un’occasione sprecata: nonostante alcuni approcci promettenti, il governo federale non è riuscito in gran parte a rafforzare gli incentivi della politica climatica per gli attori interessati, confermando così l’impressione di una politica climatica che non è in gran parte in linea con gli obiettivi a lungo termine. obiettivi climatici tedeschi ed europei a lungo termine.

Focus su prospettive e misure intersettoriali

Altri due aspetti della riforma del meccanismo di riaggiustamento sono particolarmente apprezzati nell'emendamento: in primo luogo, un ulteriore spostamento dell'attenzione dagli obiettivi settoriali e dal controllo settoriale a un approccio intersettoriale. In secondo luogo, il passaggio da una prospettiva ex post a una prospettiva ex ante nell’attivazione degli obblighi di follow-up. Entrambe le modifiche però non sono state recepite in modo coerente nell'emendamento: sarebbe stato ipotizzabile una serie di ulteriori riforme.

Innanzitutto l’approccio intersettoriale: il pacchetto Fit for 55 dell’UE è iniziato con la riforma del sistema di scambio di quote di emissione dell’UE per i settori dell’elettricità, dell’industria, dei voli intraeuropei e ora anche del trasporto marittimo (EU ETS 1) nonché con l’introduzione di un sistema di scambio di emissioni per i settori Calore e trasporti stradali (EU ETS 2) a partire dal 2027 conferma il ruolo centrale dello scambio di emissioni come strumento leader nell’UE – e quindi anche nella politica climatica tedesca. Questi due sistemi fissano limiti vincolanti alle emissioni per circa l’80% delle emissioni di gas serra dell’UE, che diminuiscono linearmente fino a zero entro il 2039 (ETS 1) e il 2045 (ETS 2) circa (Pahle et al. 2023 ). Attualmente è in discussione l'introduzione di un EU ETS 3 per il settore agricolo. In futuro si dovrà (dovrà) discutere della fusione di questi sistemi. In Germania è in preparazione anche il riallineamento della Fuel Emissions Trading Act (BEHG) , che dal 2019 ha introdotto un sistema nazionale di scambio delle emissioni per i settori dei trasporti e dell’edilizia.

In questo contesto, l’istituzione di sistemi di scambio delle emissioni come strumenti chiave per raggiungere gli obiettivi climatici europei e tedeschi, il che è molto positivo in termini di politica climatica, le misure specifiche per settore hanno un ruolo complementare : dovrebbero affrontare specificamente i fallimenti del mercato e altri ostacoli una decarbonizzazione economicamente vantaggiosa e rapida nei vari settori in conformità con gli obiettivi climatici dell’indirizzo. Ma questa è una funzione diversa da quella ancorata nei precedenti programmi di emergenza settoriali del KSG, secondo i quali erano lo strumento centrale per la riduzione delle emissioni. La vecchia KSG consentiva anche l’introduzione di misure intersettoriali nell’ambito dei programmi di emergenza; Tuttavia, concentrandosi sugli obiettivi settoriali e sulle responsabilità ministeriali, c’è sempre stato il pericolo di pensare a compartimenti stagni e di misure ad hoc che, senza una considerazione integrata della loro efficacia, efficienza in termini di costi e effetti distributivi, possono rapidamente portare a un mosaico talvolta incoerente di misure. le misure. Oltre ad abolire il meccanismo di riaggiustamento basato sugli obiettivi settoriali, l'emendamento tiene conto retoricamente di questa considerazione sottolineando che le proposte dei ministeri “possono contenere anche misure intersettoriali” (§8 (2) KSG).

Questa idea di base ha senso, ma potrebbe essere ulteriormente sviluppata per modificare in modo più sostanziale gli incentivi politici nella pianificazione delle politiche climatiche. Un’opzione potrebbe essere quella di stabilire punti chiave più vincolanti per il processo interministeriale di pianificazione delle riforme della politica climatica. Ad esempio, prima che vengano proposte ulteriori misure settoriali, si potrebbe introdurre l’obbligo di dare priorità agli effetti e alle possibili riforme nei sistemi di scambio delle emissioni EU ETS 1 e 2 – che ovviamente non possono essere modificati direttamente dal governo federale – e nel SESTA nazionale. Potrebbe essere introdotto un obbligo globale di giustificare le riforme dei sistemi di scambio delle emissioni e le misure aggiuntive ritenute necessarie al fine di stimolare un'analisi e un dibattito più espliciti sull'adeguatezza delle misure di riforma.

Sarebbe anche concepibile collegare la possibilità di programmi di sostegno e regolamenti al livello del prezzo della CO ₂ su base regolamentare, cioè analoga agli stabilizzatori automatici nella politica fiscale, al fine di utilizzare meccanismi istituzionali per garantire incentivi ministeriali nel pianificazione delle misure nazionali di politica climatica nel quadro dell'Unione europea Strutturare in modo più preciso i sistemi di scambio delle emissioni. Inoltre, valutazioni vincolanti ex-post ed ex-ante dell’efficacia, dell’efficienza economica e degli effetti distributivi del mix di misure potrebbero migliorare la pianificazione della politica climatica, perché l’efficacia delle misure esistenti, come il Building Energy Act (GEG), è attualmente non sistematicamente valutato ex-post . Una maggiore trasparenza basata sull’evidenza e una discussione critica sull’impatto delle misure esistenti e potenziali future potrebbero aumentare la probabilità di raggiungere gli obiettivi.

Concentrarsi sulla valutazione ex ante è corretto, ma richiede numerosi prerequisiti

Il KSG modificato prevede l’obbligo di riadeguare le misure di politica climatica se i dati di proiezione ex ante dell’UBA mostrano un mancato raggiungimento dell’obiettivo di emissioni cumulative di gas serra per gli anni 2021-2030 in due anni consecutivi. La maggiore attenzione ex ante è positiva perché la politica climatica riguarda un processo di transizione a lungo termine verso la neutralità climatica nel 2045 e le emissioni negative oltre tale limite, non una riduzione dei gas serra in un anno specifico. È giusto definire le regole per controllare questo processo in modo tale che l’attenzione si concentri su questo cambiamento strutturale anziché sugli obiettivi settoriali annuali. Anche con questa gradita innovazione, le domande chiave rimangono senza risposta.

In primo luogo, sono necessari modelli credibili e dati di proiezione per le emissioni di gas serra. Tuttavia, attualmente solo pochi istituti dispongono delle competenze necessarie, quindi la scelta è scarsa. A causa degli elevati costi di sviluppo del modello, qui probabilmente esiste un “monopolio naturale”. Potrebbe quindi essere utile lo sviluppo di un modello “open source”, che potrebbe essere supervisionato e sviluppato presso l’UBA. I confronti dei modelli possono aiutare a classificare i dati di proiezione e ad avviare un processo di revisione tra pari che migliora la qualità. L'ERK dovrebbe essere dotata del personale e delle risorse aggiuntive necessarie per poter effettuare un'analisi critica del modello ed eventualmente commissionare essa stessa studi complementari, in conformità con il recente mandato del governo federale di esaminare i dati di proiezione .

In ogni caso, il rapporto di proiezione dovrebbe tenere sistematicamente conto delle elevate incertezze nella modellizzazione dei percorsi delle emissioni a medio e lungo termine attraverso ipotesi necessarie circa, tra le altre cose, lo sviluppo del PIL, il progresso tecnico e altri fattori incerti. In questo caso possono essere utili analisi di sensibilità dettagliate. Nell’adeguamento delle misure si può inoltre tenere conto della reazione degli strumenti di politica climatica (ad esempio l’adeguamento automatico dei prezzi nello scambio di emissioni). Una considerazione vincolante e completa delle incertezze nel rapporto di proiezione può aumentare gli incentivi degli attori governativi e non solo ad affrontare le inevitabili incertezze nella politica climatica e a tenerne conto nella progettazione delle misure. Naturalmente, ciò presuppone che anche questi attori abbiano interesse a progettare una politica climatica efficace.

Piccoli progressi

Oltre al già citato cambiamento in una prospettiva intersettoriale e al riadeguamento lungimirante, l’emendamento KSG contiene alcuni ulteriori miglioramenti incrementali. Ne vogliamo evidenziare due. Innanzitutto viene adottato un regolamento della legge svedese sulla protezione del clima, secondo il quale ogni nuovo governo federale deve decidere un programma di protezione del clima – il piano generale di politica climatica del governo federale – entro 12 mesi dall'inizio della legislatura. In Svezia, questa “impostazione dell’agenda” istituzionale ha avuto l’effetto che anche i governi con una bassa priorità nella politica climatica hanno dovuto almeno affrontarla (Zwar et al. 2023 ).

Nel contesto dei governi di coalizione tedeschi, questo processo potrebbe essere utilizzato per un inventario congiunto di ministeri e partiti e per lo sviluppo di un’agenda dettagliata sulla politica climatica in modalità di coordinamento positivo: task force interministeriali a vari livelli con mandati adeguati potrebbero presentare le livelli di gestione con un piano comune per (ulteriore) Sviluppare lo sviluppo della politica climatica tedesca ed europea. Naturalmente, formati così innovativi richiedono la volontà di cooperare politicamente da parte dei partner della coalizione e non è chiaro se funzioneranno bene nel sistema politico tedesco. Tuttavia, tali formati offrono anche l’opportunità di lavorare insieme su conflitti e questioni politiche in stretto coordinamento già all’inizio della legislatura. Possono anche alleviare i negoziati di coalizione dal lavoro dettagliato, a volte massiccio, di pianificazione della politica climatica. Inoltre, un tale processo offre l’opportunità di raggruppare e utilizzare la notevole esperienza in politica climatica in Germania nel quadro di udienze (interne o pubbliche) o brevi studi obbligatori (Flachsland et al. 2021 ).

In secondo luogo, anche l’ampliamento del mandato del Consiglio di esperti dovrebbe essere visto positivamente. L'emendamento conferisce ora all'ERK un diritto di iniziativa per "rapporti di esperti sull'ulteriore sviluppo di adeguate misure di protezione del clima basate su emissioni e dati di proiezione" (§12 (5) KSG). A nostro avviso è utile anche specificare esplicitamente i criteri degli effetti di distribuzione sociale, dell’efficienza economica e dell’efficacia di cui l’ERK dovrà tener conto nelle sue dichiarazioni e relazioni. Non è chiaro come l’ERK possa adempiere a questo mandato con il personale, le attrezzature e la capacità finanziaria destinate ad un altro compito, originariamente strettamente definito (revisione dei dati sulle emissioni). Qui sembra necessario un ampliamento dell'allestimento e delle attrezzature.

Un’occasione mancata, ma non una catastrofe

Oltre ai piccoli progressi sopra delineati, che dovrebbero almeno gradualmente spostare gli incentivi degli attori nel processo di politica climatica verso un migliore controllo della politica climatica, la classificazione dell’emendamento KSG lascia l’impressione di un’occasione mancata. Come già affermato, sono particolarmente auspicabili una strutturazione contenutistica e procedurale più forte dei processi di riforma della politica climatica, un migliore posizionamento dell’ERK e dell’UBA e un rafforzamento del processo di elaborazione dei rapporti sulle proiezioni.

Inoltre, al fine di attuare gli ambiziosi obiettivi climatici per un periodo transitorio, i requisiti per l’azione del governo (ad esempio pianificazione, approvazione) a livello federale, statale e locale sono così elevati che oltre a (a) rafforzare temporaneamente le capacità del personale nell'amministrazione appaiono urgenti (b) un inventario critico e una riforma delle strutture istituzionali di coordinamento e (c) la perequazione finanziaria nel sistema multilivello della Repubblica federale di Germania. A livello federale, (d) la riattivazione e il rafforzamento del gabinetto sul clima potrebbe fungere da catalizzatore per l'(ulteriore) sviluppo della politica climatica nazionale, ma anche europea e internazionale della Germania. Si dovrebbe quindi prendere in considerazione l’ancoraggio del gabinetto sul clima al KSG (Flachsland et al. 2021 ). Anche in questo senso la riforma KSG contiene alcune occasioni mancate e difficilmente sarà l’ultima modifica.

Contrariamente a quanto sostengono i suoi critici, l’emendamento del KSG non è una catastrofe in termini di politica climatica: difficilmente ci si può aspettare che le future emissioni della Germania aumenteranno significativamente a causa del cambiamento nel meccanismo di aggiustamento. D’altro canto, il disegno istituzionale del vecchio e del nuovo KSG manca del carattere compatibile con gli incentivi nel senso di “auto-applicazione” e della capacità di influenzare in modo decisivo l’azione politica.

Come potrebbero essere progettati i corrispondenti progetti istituzionali – oltre il KSG –? Soprattutto, sembrano essere centrali gli approcci volti a evitare costi a breve termine elevati e altamente concentrati per la stabilità politica della politica climatica, ad esempio una ridistribuzione delle entrate e dei limiti di prezzo nel quadro dei sistemi di scambio delle emissioni. Sarebbero estremamente auspicabili più ricerche e dibattiti, nonché proposte concrete per la progettazione istituzionale della politica climatica compatibile con gli incentivi politici.

In linea di principio, tuttavia, le possibilità di risolvere i problemi fondamentali della politica climatica attraverso una progettazione istituzionale formale sono limitate. Si può criticare (in parte) la posizione politica climatica del governo federale per buone ragioni di politica climatica. Per aumentare gli incentivi partitici per una politica climatica ambiziosa, si dovrebbero cercare altre strade oltre all’obbligo di riadattamento del vecchio KSG, che si concentra su obiettivi settoriali e programmi immediati. L’inasprimento e l’introduzione dell’EU ETS 1 e 2 con la prevista riduzione a zero delle emissioni di gas serra entro soli 15 (EU ETS 1) e 21 anni (EU ETS 2) definisce un quadro istituzionale molto ambizioso ed efficace per la politica climatica tedesca ed europea. Dal punto di vista della politica climatica, l’obiettivo dovrebbe essere quello di integrare questo quadro istituzionale con riforme mirate in modo tale che ogni futuro governo sia nel proprio interesse attenersi a una politica climatica ambiziosa.

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Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/novelle-bundesklimaschutzgesetz/ in data Mon, 06 May 2024 04:27:01 +0000.