Tra il capo consigliere e il libero mercato dell’opinione

La crisi è spesso definita "l'ora dell'esecutivo". Questo vale ancora di più per le crisi acute (rispetto a quelle striscianti). Quando le decisioni devono essere prese rapidamente per scongiurare il pericolo di una comunità, chi detiene il potere deve assumersi la responsabilità e agire. Ma in qualsiasi forma di crisi devi sapere come agire e cosa fare. A tal fine è necessaria la conoscenza, indipendentemente dal fatto che si tratti di una crisi alluvionale (in cui è necessaria la conoscenza delle ondate di alluvione che si accumulano nel tempo e delle aree minacciate), di una crisi finanziaria o bancaria (in cui sono necessarie informazioni sull'esposizione e interdipendenza delle istituzioni finanziarie e valutazioni delle reazioni degli attori del mercato e dei consumatori) o una crisi pandemica (in cui si deve sapere quali parametri influenzano la diffusione di un agente patogeno e quali meccanismi protettivi promettono il maggior successo).

Spesso, i dirigenti di base statali (che per lo più devono prendere le decisioni) non mantengono essi stessi le conoscenze specialistiche richieste durante la crisi nel livello di dettaglio desiderato. Dipendono quindi da meccanismi di consulenza politica che esistono sia all'interno dell'apparato statale che al di fuori di esso. ¹⁾ Sull'espansione della consulenza politica in generale a seguito dell'espansione delle funzioni statali e della crescente complessità della politica, vedere Weingart, Wissensgesellschaft und Scientific Policy Advice, in: Falk / Glaab / Römmele / Schober et al. (Eds. ), Handbuch Politikberatung (2019), 67-78. La crisi pandemica che persiste dalla fine del primo trimestre del 2020 è un ottimo esempio dell'importanza di tali meccanismi. È ovvio che le conoscenze specialistiche mediche ed epidemiologiche necessarie per combattere una pandemia non sono disponibili nei dirigenti di base e quindi devono essere inserite nel processo decisionale dall'esterno. Ciò avviene in modi molto diversi nei diversi sistemi politici. I sistemi di consulenza politica non solo funzionano in modo diverso nei diversi sistemi (e quindi contengono la propria logica di risoluzione dei problemi), ma forniscono semplicemente strutture di possibilità, la cui attuazione dipende dalla volontà politica e dall'abilità politica. I decisori politici ricevono quindi solo offerte da consulenze politiche, la cui attuazione è soggetta a una decisione che spetta loro e dipende anche dalla capacità delle strutture statali di attuarle correttamente.

Ma che aspetto hanno le strutture consultive e come si sono comportate nella crisi pandemica degli ultimi 12 mesi? Di seguito si darà risposta a questa domanda da una prospettiva comparativa con uno sguardo alla Repubblica Federale di Germania, alla Gran Bretagna e agli Stati Uniti. In quanto democrazie prospere con sistemi scientifici ad alte prestazioni, hanno molte cose ovvie in comune. Tuttavia, ci sono chiare differenze nel modo in cui funziona la consulenza politica e come viene gestita durante la pandemia. ²⁾ Le seguenti osservazioni riprendono le considerazioni di Busch, la conoscenza da sola non è sufficiente: l'uso di istituzioni di consulenza politica durante la pandemia corona in confronto, in: Florack / Korte / Schwanholz (a cura di), Coronakratie. Governance democratica in tempi eccezionali (2021), 283-293.

Gran Bretagna: sistema consultivo chiuso, reazione tardiva, rischio di pensiero di gruppo

La Gran Bretagna ha probabilmente il sistema di consulenza più chiaramente strutturato dei paesi qui considerati. Con gli illustri incarichi di Consigliere Scientifico Capo del Governo (dal 2018: Sir Patrick Vallance) e di Direttore Sanitario (dal 2019: Prof.Chris Whitty), dispone di esperti di alto rango nell'amministrazione centrale dello Stato, il cui pieno- Il compito temporale è consigliare il governo (vedere la Guida per i consiglieri scientifici capo del governo e i loro funzionari ). Tra le altre cose, il capo consulente scientifico è a capo del gruppo consultivo scientifico per le emergenze (SAGE), il gruppo consultivo ufficiale del governo per le emergenze, composto da esperti delle università, dell'industria e del governo. Altri gruppi di esperti come lo Scientific Pandemic Influenza Group on Modeling (SPI-M) e il New and Emerging Respiratory Virus Threats Advisory Group (NERVTAG) riferiscono a SAGE.

Come è tipico della tradizione amministrativa britannica, le deliberazioni e persino la composizione di molti di questi gruppi erano segrete. La situazione è stata modificata solo nel corso della pandemia e sotto la pressione del pubblico – in precedenza erano stati resi noti solo i risultati delle consultazioni. Nella riunione del 13 gennaio 2020, NERVTAG ha valutato la situazione di rischio come "molto bassa". Il punteggio è stato elevato a "basso" il 21 gennaio ea "moderato" il 30 gennaio, il che è stato confermato il 21 febbraio – tre settimane dopo la comparsa delle prime infezioni nel Regno Unito e lo stesso giorno in cui si è verificato il primo COVID -19 si è verificato il decesso in Italia.

Quindi il principale organo scientifico ha reagito in modo piuttosto esitante alla minaccia. Tuttavia, la reazione del lato politico può essere classificata come ancora più esitante. Il primo ministro Johnson non ha partecipato a diverse riunioni centrali di gestione delle crisi (COBRA). Rispetto alla "Brexit" del 31 gennaio, la questione aveva una bassa priorità. ³⁾ Per una valutazione simile della prioritizzazione, vedere il nuovo libro di Calvert / Arbuthnot, Failures of State. The Inside Story of Britain's Battle with Coronavirus (2021). All'inizio di marzo, Johnson ha minimizzato la pandemia in una conferenza stampa – ha stretto la mano a tutti mentre visitava un ospedale con pazienti infetti e "continuerà a farlo". Le misure di chiusura (dai grandi eventi alle scuole, ai ristoranti e ai negozi) furono prese dalla Gran Bretagna molto più tardi rispetto ad altri paesi europei.

Il primo ministro Johnson, che si è infettato alla fine di marzo e ha dovuto trascorrere anche diversi giorni nell'unità di terapia intensiva di un ospedale in aprile, ha costantemente sottolineato nelle sue dichiarazioni sulla pandemia della corona che il governo stava seguendo i consigli scientifici con le sue misure ( " seguiamo la scienza "). Il sistema consultivo attraverso il quale il governo riceveva pareri scientifici era caratterizzato da un alto grado di vicinanza all'esecutivo, nomina formale, scarsa apertura e poche vie per ricevere critiche dall'esterno. L'accesso diretto di un piccolo gruppo di consulenti al centro decisionale e la vicinanza ai non soci hanno reso più facile valutare insieme la situazione, ma hanno anche contribuito al fatto che le reazioni (relativamente esitanti) non sono state messe in discussione.

USA: comprovata struttura consultiva, ma largamente ignorata

Negli Stati Uniti, la consulenza all'esecutivo sul controllo delle malattie è integrata, rispetto al Regno Unito, con significative capacità di ricerca proprie. Con i Centers for Disease Control and Prevention (CDC) e il National Institute of Allergy and Infectious Diseases (NIAID; uno dei 27 componenti del National Institutes of Health (NIH)), il sistema governativo degli Stati Uniti ha stabilito istituzioni altamente qualificate nel campo dell'assistenza sanitaria pubblica a livello federale. Un formale consigliere medico capo del presidente esiste nel sistema di governo americano solo dal febbraio 2019, quando la posizione è stata appena creata e occupata dall'ex medico personale dell'allora presidente Donald Trump, Ronny Jackson. Dopo le sue dimissioni nel dicembre 2019, la posizione è rimasta vacante ed è stata accettata solo quando il presidente Biden è entrato in carica dal direttore del NIAID (in carica dal 1984), il dott. Anthony Fauci, occupato. Durante l'intera fase dallo scoppio della pandemia COVID-19 alla fine del mandato del presidente Trump – vale a dire poco meno di 12 mesi – la posizione è stata quindi vacante.

Una politicizzazione della pandemia – lo stesso presidente Trump ha esitato tra la minimizzazione del pericolo di pandemia e il tentativo di presentarsi come un combattente contro di essa – ha significato che l'amministrazione Trump ha fatto poco o nessun uso delle strutture consultive stabilite. Nonostante la prontezza alla pandemia degli Stati Uniti valutata come eccellente dal Global Health Security Index ( Center for Health Security / The Economist Intelligence Unit 2019 ), c'è stato un numero relativamente molto alto di infezioni da COVID-19 e un'elevata mortalità in molte parti del paese. Le esperienze e le raccomandazioni dei governi precedenti, nonché le conclusioni relative a una fornitura inadeguata di indumenti protettivi e ventilatori, su cui il gioco di simulazione Crimson Contagion ha attirato l'attenzione nell'autunno 2019, sono state ampiamente ignorate. Inoltre, massicci tagli finanziari, ad esempio nel settore della diagnosi precoce di virus pericolosi (programma PREDICT), hanno fortemente limitato il funzionamento del sistema di consulenza e coping.

La Task Force Coronavirus della Casa Bianca fondata alla fine di gennaio 2020 (guidata dal vicepresidente Pence) comprendeva molti rappresentanti di alto rango del governo e delle agenzie, ma i suoi tentativi di azione sono stati dominati dalle apparizioni del presidente Trump, le cui dichiarazioni spesso controverse le conferenze stampa quotidiane tra metà marzo e dominate alla fine di aprile. Quando il direttore del NIAID Anthony Fauci riferì all'inizio di luglio 2020 di non aver informato il presidente per almeno due mesi, anche lo scarso interesse del presidente per i pareri scientifici divenne pubblicamente evidente.

Un'infrastruttura consolidata e probabilmente leader a livello mondiale per combattere la pandemia è stata difficilmente utilizzata dalla leadership politica negli Stati Uniti. L'alto grado di polarizzazione politica e una crescente sfiducia nei confronti degli esperti hanno reso, ad esempio, l'uso o il non uso di maschere facciali un simbolo politico, che la prossima campagna elettorale presidenziale ha intensificato. Dopo il cambio di rotta quando il presidente Biden è entrato in carica, i problemi del sistema consultivo sono stati in gran parte eliminati.

Repubblica Federale Tedesca: Sistema aperto, tanti attori, “mercato della consulenza” con tendenza alla cacofonia

Rispetto alle strutture della Gran Bretagna e degli Stati Uniti, la struttura del sistema consultivo nella Repubblica Federale è caratterizzata da un grado di apertura relativamente alto. Non ci sono "consiglieri principali" formali, ma un certo numero di istituzioni (a livello federale e statale) e persone con un'elevata reputazione scientifica a cui viene chiesto un consiglio o che lo offrono di propria iniziativa. Il Robert Koch Institute (RKI), un'autorità federale superiore subordinata al Ministero federale della salute, svolge un ruolo di primo piano e funge da istituzione federale centrale nel campo del monitoraggio e della prevenzione delle malattie e svolge anche attivamente la ricerca. Inoltre, vanno menzionate la Leopoldina (dal 2008 l'Accademia Nazionale delle Scienze), la Società Max Planck , la Società Fraunhofer e l' Associazione Helmholtz , che a loro volta hanno stretti legami con molte importanti università.

La Leopoldina , in particolare, è apparsa relativamente presto alla pandemia di propria iniziativa sotto forma di diverse “dichiarazioni ad hoc” in cui gruppi di lavoro composti da diversi membri hanno offerto analisi e suggerimenti per l'azione per la situazione pandemica. In linea con le origini della Leopoldina come “Accademia di Scienziati Naturali”, inizialmente erano dominate da competenze mediche e scientifiche. Con la terza “ dichiarazione ad hoc ” della Leopoldina del 13 aprile 2020, lo sguardo si è allargato oltre le sfide mediche e con il coinvolgimento di economisti, storici, filosofi del diritto e sociologi si è fatto qualche considerazione su come poteva essere la crisi “ superato in modo sostenibile ”. Alla fine di aprile 2020, i presidenti delle quattro grandi comunità di ricerca (Leibniz, Max Planck, Fraunhofer e Helmholtz) hanno presentato una dichiarazione congiunta con strategie di contenimento della pandemia basate su analisi matematiche.

Il sistema di consulenza federale tedesco sembra essere caratterizzato dall'assenza di posizioni consultive formali nell'esecutivo, dal sostegno alla ricerca da parte dell'RKI e da una grande apertura nei confronti di consulenze più dettagliate di quelle ottenute. Tuttavia, una leadership politica caratterizzata dalla disponibilità ad accettare pareri scientifici è stata anche confrontata con l'accusa di mancanza di discussione politica e trasparenza. Una richiesta di Bündnis 90 / Die Grünen di istituire un consiglio pandemico indipendente può probabilmente essere interpretata come una critica al sistema di consulenza informale. Inoltre, a causa della mancanza di strutture e gerarchie, nonché del diritto esercitato di grandi organizzazioni scientifiche a partecipare alla consultazione, il sistema ha sviluppato una tendenza alla polifonia, che nel corso del tempo ha lasciato un pubblico sempre più perplesso. La fluidità del mercato degli esperti si traduceva in una mancanza di orientamento, aggravata dalla diversità degli interessi nel federalismo (ciascuno con argomenti sostenuti dai comitati di esperti dello Stato).

Il sistema ideale

L'analisi comparativa rivela le diverse strutture, punti di forza e di debolezza dei sistemi di consulenza. Il sistema britannico sottolinea i vantaggi delle capacità di consulenza che sono integrate nel ramo esecutivo e che sono caratterizzate da un rapido accesso al centro decisionale. La loro unità rende più facile trovare posizioni comuni, ma corre anche il rischio di non accettare critiche giustificate e di non considerare alternative rilevanti chiudendole prima. Usando l'esempio presentato, il sistema americano chiarisce fino a che punto anche il miglior consiglio può essere offerto e in quale misura dipende dalla domanda e dal sostegno politico se vuole raggiungere il suo scopo. E il sistema consultivo tedesco, il cui contrasto con quello britannico sembra essere il più forte, produce corrispondenti punti di forza complementari (flessibilità nella selezione delle voci che vengono ascoltate; apertura della discussione), ma anche punti deboli (ambiguità del messaggio , cambiamenti di percorso , rischio di confusione per il pubblico).

Ciò che tutti e tre i casi, di cui si tratta solo brevemente qui, chiariscono una cosa: sappiamo troppo poco dei consigli di politica comparativa, dei suoi meccanismi e dei modi in cui è attuato per avere un'idea di come un sistema ideale avrebbe essere strutturato in modo da ottenere ciò che si aspettava di fare: una consulenza affidabile per i decisori in crisi. La frase usata di frequente è appropriata in questo caso: Sono necessarie ulteriori ricerche!

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Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/zwischen-chefberater-und-freiem-meinungsmarkt/ in data Fri, 09 Apr 2021 10:00:03 +0000.