Ricostruire lo Stato di diritto
La vittoria dell’opposizione alle elezioni parlamentari in Polonia nel 2023, seguita dalla formazione di un governo di coalizione, ha aperto la strada alla ricostruzione dello Stato di diritto dopo un periodo di violazione sistematica durante gli 8 anni di governo del PiS. I primi quattro mesi del nuovo governo hanno già dimostrato che questo processo non sarà facile. Tuttavia, alcune azioni volte a ricostruire gli standard violati sono già state intraprese. In questo post vorrei attirare l’attenzione su tre obiettivi e valori che dovrebbero essere tra i principi guida nel processo di ricostruzione dello Stato di diritto in Polonia. Questi includono legalismo, certezza giuridica e rafforzamento della fiducia dei cittadini nelle istituzioni pubbliche.
Legalità
È ovvio che il ripristino dello Stato di diritto non può basarsi sulla violazione della legge. Tuttavia, la situazione attuale in Polonia rende difficile determinare quando una particolare azione viola la legge. In primo luogo, ci si potrebbe chiedere se le nuove autorità siano vincolate da leggi incostituzionali emanate dai loro predecessori. In secondo luogo, si pone la questione se la situazione politica, compreso il rischio di veto presidenziale sulle leggi, e la necessità oggettiva di attuare gli standard costituzionali e internazionali giustifichino azioni alternative che normalmente sarebbero inaccettabili. In terzo luogo, a causa della paralisi di fatto del Tribunale costituzionale e delle irregolarità nella nomina di una parte significativa della Corte suprema, in molti casi non ci sarà alcun organismo indipendente che possa decidere in modo accettato da tutti ciò che è lecito e ciò che è non.
Inoltre, poiché le attuali autorità non dispongono della maggioranza necessaria per modificare la Costituzione, il processo di ripristino dello Stato di diritto deve essere condotto nel quadro stabilito dalla Costituzione. Tuttavia, ciò non richiede l’adozione di un approccio altamente formalistico all’applicazione della Costituzione. Poiché le disposizioni costituzionali sono spesso formulate in modo generale e utilizzano termini vaghi, sono soggette a interpretazione. Ciò consente di tenere conto del fatto che la situazione giuridica dopo il governo del PiS spesso si discosta dallo standard costituzionale. Per ripristinare questo standard violato è necessario intraprendere alcune azioni che normalmente sarebbero inaccettabili.
Tuttavia, la discussione su ciò che è consentito nel processo di ripristino dello Stato di diritto non può concludersi con l’affermazione che circostanze straordinarie possono giustificare misure straordinarie. Non si può presumere che l’obiettivo del ripristino dello stato di diritto santifichi tutte le azioni delle autorità. Ogni autorità, compresa quella liberal-democratica, tende ad espandere i propri poteri e necessita che le vengano imposte alcune limitazioni.
Pertanto, è importante che tutte le azioni intraprese nel processo di ripristino dello Stato di diritto abbiano una base giuridica adeguata – anche se non in disposizioni chiaramente formulate, almeno in un’interpretazione razionale della legge. È necessario evitare di creare interpretazioni dubbie preparate ad hoc per giustificare azioni che i loro proponenti ritengono utili o necessarie. Questo tipo di pratica può essere pericolosa poiché comporta il rischio di trattare strumentalmente la Costituzione e può portare alla creazione di pericolosi precedenti a cui un’altra opzione politica potrebbe fare riferimento in futuro.
Per questo motivo nutro seri dubbi sull’applicazione eccessiva ed eccessivamente liberale del concetto di “inesistenza” nell’attuale discorso giuridico in Polonia. Il concetto implica che gli atti giuridici gravati da alcuni vizi giuridici fondamentali siano privi di effetti giuridici, senza la necessità di invalidarli formalmente. In passato il concetto di inesistenza era riservato prevalentemente agli atti di diritto civile, nonché a pronunce e decisioni gravate dai vizi giuridici più gravi ed evidenti. Tuttavia, attualmente è utilizzato in modo molto più ampio. Ora viene applicata, ad esempio, alle nomine dei cosiddetti neo-giudici o alle sentenze del Tribunale costituzionale emesse in collegi che coinvolgono giudici eletti illegalmente. Anche interi organi statali come il Consiglio nazionale della magistratura sono talvolta considerati “inesistenti”.
Il concetto di inesistenza rende più semplice aggirare alcuni limiti costituzionali. Se un determinato individuo non è un giudice, non beneficia dell'inamovibilità. Allo stesso modo, se un’entità non è una persona giuridica, non siamo tenuti a rispettarne il mandato o ad attuare le sue decisioni. Il problema è però che in molti casi il concetto di “non esistenza” poggia su basi poco chiare. Non è noto quali siano i motivi di inesistenza né chi potrebbe determinarli. Ciò porta a conseguenze imprevedibili. Ad esempio, accettando che un certo corpo non esista, anche tutte le sue azioni saranno presumibilmente inesistenti. Tuttavia ciò si scontra con la difficoltà che in molti casi queste azioni o decisioni potrebbero essere state riconosciute e attuate da organismi statali, producendo varie conseguenze legali.
Inoltre, il concetto può essere facilmente abusato per raggiungere obiettivi inconciliabili con lo Stato di diritto. Dopotutto, l’elezione dei cosiddetti “doppi giudici” del Tribunale costituzionale da parte del PiS nel 2015 si basava anche sul fatto che l’elezione effettuata dal Parlamento della legislatura precedente era priva di effetti giuridici.
Certezza giuridica
Il principio dello Stato di diritto si basa non solo sulla legalità ma anche sulla certezza del diritto. Pertanto, quando intraprendono misure specifiche volte al ripristino dello stato di diritto, le autorità devono considerare come evitare il rischio di caos giuridico. Poiché uno degli obiettivi del ripristino dello Stato di diritto è ripristinare l’accesso dei cittadini alla giustizia, le azioni correttive non dovrebbero imporre ulteriori ostacoli a tale scopo.
È quindi necessario considerare attentamente le conseguenze di tutte le potenziali azioni correttive. Per quanto riguarda la proposta di Wojciech Sadurski di sopprimere il Tribunale costituzionale a causa della sua perdita di legittimità, condivido i dubbi di Marcin Matczak sugli effetti di una tale decisione. L’unico metodo legale ed efficace per “estinguere” il Tribunale Costituzionale richiederebbe l’adozione di un emendamento costituzionale. Un progetto di tale emendamento è già stato preparato dal Ministro della Giustizia, anche se la sua adozione è improbabile a causa del requisito di una maggioranza qualificata molto elevata. Qualsiasi tentativo di estinguere il Tribunale costituzionale tramite una risoluzione del Sejm non solo sarebbe contrario alla Costituzione ma probabilmente anche inefficace. Il Sejm non ha la competenza per estinguere gli organi costituzionali mediante risoluzione. Inoltre, poiché una risoluzione può essere solo un atto di diritto interno e quindi non è universalmente vincolante, molti avvocati probabilmente la considererebbero una mera dichiarazione politica. In uno scenario del genere, non sarebbe chiaro se comportasse conseguenze legali e come potrebbe essere applicato nella pratica. Inoltre, c'è il rischio che, anche se il governo considerasse vincolante una simile risoluzione, altri organi, in particolare il Presidente, non lo farebbero.
La considerazione della certezza del diritto è necessaria anche nel disciplinare gli effetti delle sentenze del Tribunale costituzionale emesse da collegi che coinvolgono giudici eletti illegalmente. Dichiarare “nulle” tutte queste sentenze potrebbe portare alla reintroduzione (con effetto retroattivo!) di disposizioni precedentemente eliminate dall'ordinamento giuridico. Tuttavia, le maggiori minacce alla certezza del diritto si presentano nell'ambito della regolamentazione dello status dei cosiddetti neo giudici. Sono già oltre 2.400 queste persone, che costituiscono il 25% del personale totale della magistratura polacca. Dichiarare nulle tutte queste nomine porrebbe evidenti rischi per l’efficienza del sistema giudiziario. Ancora più problemi sorgeranno nel regolare lo status delle sentenze da loro emesse, che sono già migliaia, se non milioni. Quando si considera come affrontare entrambi i problemi, è quindi necessario determinare le conseguenze di qualsiasi azione intrapresa. Ciò richiede di capire, tra l’altro, quanti neo-giudici ci sono nei singoli tribunali e dipartimenti, quanti di loro verrebbero completamente rimossi e quanti trasferiti a posizioni inferiori, come i posti vacanti possono essere coperti, se la copertura temporanea dei posti vacanti mediante distacchi è possibile, ecc. È anche fondamentale analizzare l'impatto del concetto adottato di regolamentazione dello status di questo gruppo di giudici sulla forza giuridica delle sentenze da loro emesse.
Costruire la fiducia dei cittadini nelle istituzioni pubbliche
Affinché il processo di ripristino dello Stato di diritto sia veramente efficace nel lungo termine, deve coinvolgere anche la costruzione della fiducia dei cittadini nelle istituzioni pubbliche. Ciò è particolarmente importante per quanto riguarda il sistema giudiziario, poiché è stato il più colpito dalle azioni del PiS. Pertanto, è necessario considerare in che modo le azioni correttive proposte possono influenzare il livello di questa fiducia.
Una delle maggiori minacce associate al ripristino dello Stato di diritto è suscitare la percezione (sia all’interno della società che delle élite politiche) che le azioni siano motivate semplicemente dalla politica e dalla volontà di sostituire la “loro gente” con la “nostra gente”. In una situazione del genere, l’obiettivo a lungo termine di ricostruire lo Stato di diritto non potrebbe essere raggiunto. Invece, è probabile che si verifichi un altro fenomeno pericoloso, vale a dire il consolidamento di un sistema di spoiler, in cui ogni governo successivo epura le istituzioni con il pretesto di “ripulire” dopo i loro predecessori.
Per rafforzare la fiducia dei cittadini nelle istituzioni pubbliche, tutte le azioni intraprese nel contesto del ripristino dello Stato di diritto devono essere indirizzate al servizio dell’interesse pubblico. Ciò potrebbe includere l’aumento dell’efficienza del sistema giudiziario, la riduzione del rischio di pressioni politiche sui giudici e la garanzia della selezione del personale giudiziario sulla base di criteri meritocratici. Pertanto, nel decidere il contenuto delle leggi o le nomine a cariche pubbliche, le autorità non dovrebbero essere guidate dal desiderio di vendetta contro i loro predecessori o dal correlato desiderio di soddisfare le aspettative di coloro che hanno mostrato coraggio durante il governo del PiS.
La questione di quanto debba contare la “lotta per lo Stato di diritto” di un individuo al momento di decidere sulle nomine a incarichi pubblici è emersa in un recente dibattito riguardante il processo di nomina del direttore della Scuola nazionale di magistratura e pubblica accusa, un istituto che forma candidati a giudici. Il concorso indetto dal Ministro della Giustizia è stato vinto dal giudice Wojciech Postulski. Sebbene abbia indubbiamente dimostrato una vasta conoscenza e una ricca esperienza internazionale in questioni riguardanti la formazione dei giudici, la sua vittoria è stata accolta con insoddisfazione da parte di alcuni giudici. Hanno sostenuto che il posto di direttore della Scuola Nazionale dovrebbe essere assegnato a una persona più meritevole nella lotta per lo stato di diritto piuttosto che a Postulski che ha trascorso gli ultimi anni lavorando all'estero. Tuttavia, come ha sottolineato Krzysztof Izdebski , mentre gli individui compromessi (e Postulski sicuramente non è uno di questi) non dovrebbero guidare le istituzioni pubbliche, la competenza dovrebbe essere il criterio principale per la nomina, piuttosto che i risultati eroici nella lotta per lo stato di diritto. Sono assolutamente d’accordo con questa posizione. Dare priorità alla competenza nelle nomine è essenziale, non solo per garantire una gestione efficace delle istituzioni pubbliche, ma anche per evitare la percezione che le posizioni statali siano una ricompensa per un comportamento coraggioso durante il governo del PiS.
Anche la qualità del processo legislativo nel quale verranno adottate le riforme volte a ripristinare lo Stato di diritto può influenzare il ripristino della fiducia dei cittadini nelle istituzioni pubbliche. Pertanto, è fondamentale condurre ampie consultazioni sociali e chiedere il parere degli organismi internazionali.
In questo contesto, il dibattito in Polonia solleva anche la questione del ruolo dei giudici nel processo di modifica legislativa. Gli standard internazionali e costituzionali non vietano ai giudici di pronunciarsi su questioni essenziali per il funzionamento del sistema giudiziario. Al contrario, data la competenza dei giudici, la consultazione delle loro opinioni può molto spesso influenzare positivamente la qualità della legge. Tuttavia, i giudici e le loro associazioni rappresentano in definitiva solo un punto di vista, che può coincidere o meno con l’interesse pubblico più ampio. Sarebbe quindi anche sbagliato presumere che, a causa del loro atteggiamento coraggioso durante il periodo di governo del PiS, i giudici indipendenti debbano avere una posizione speciale nel decidere sulla forma del sistema giudiziario. Le proposte da loro formulate devono essere soggette a discussione pubblica e alla stessa valutazione riguardo alla loro efficacia generale e impatto sul diritto a un giusto processo, responsabilità giudiziaria, ecc., come qualsiasi altro progetto di legge.
Conclusione
Il processo di ricostruzione dello Stato di diritto può essere efficace solo quando le autorità bilanciano una serie di valori in modo che vi sia un reale ripristino dell’integrità e dell’efficienza nel funzionamento delle istituzioni pubbliche, piuttosto che un aggravamento del caos giuridico e un consolidamento del “ sistema di spoiler." Per raggiungere questo obiettivo è necessario identificare correttamente i problemi esistenti e la loro portata sulla base di dati affidabili. La scelta delle misure adeguate per risolverli dovrebbe essere preceduta da un’analisi dettagliata dei loro effetti. Inoltre, la qualità dei processi decisionali non deve essere sottovalutata in quanto può influenzare non solo la qualità delle azioni intraprese ma anche la loro percezione da parte della società.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/rebuilding-the-rule-of-law/ in data Mon, 29 Apr 2024 15:24:04 +0000.