Neutralità e costituzione irlandese
L'Irlanda, come altri stati neutrali, ha assistito nelle ultime settimane a intensi dibattiti sul futuro del suo status neutrale. L'Irlanda non è membro della NATO e ha mantenuto uno status ambiguo di "neutralità" sin dall'indipendenza. Tuttavia, la neutralità in quanto tale non è un requisito costituzionale e, nella misura in cui si ottiene, ha più il carattere di una politica o di una tradizione . L'allontanamento da tale tradizione – in particolare l'adesione alla NATO – probabilmente incontrerebbe comunque alcune barriere costituzionali. In particolare, sembra probabile che l'adesione alla NATO richieda un referendum costituzionale, per le ragioni di cui parlerò in questo saggio.
Relazioni internazionali: Il quadro costituzionale
La Costituzione irlandese del 1937 contiene disposizioni dettagliate per le relazioni internazionali. In linea di massima, le relazioni internazionali rientrano nel potere esecutivo conferito al governo, fatto salvo un limitato controllo da parte della camera bassa del Parlamento, Dáil Éireann.
L'articolo 29 della Costituzione, nelle sezioni 1-3, enuncia i principi generali relativi alla condotta dello Stato nelle relazioni internazionali, ma tali disposizioni sono di carattere ampiamente ambizioso che non sanciscono la "neutralità" in quanto tale e non impongono restrizioni concrete sulla conduzione delle relazioni internazionali da parte del Governo.:
1. L'Irlanda afferma la sua devozione all'ideale della pace e della cooperazione amichevole tra le nazioni fondate sulla giustizia e sulla moralità internazionali.
2. L'Irlanda afferma la sua adesione al principio della composizione pacifica delle controversie internazionali mediante arbitrato internazionale o determinazione giudiziaria
3. L'Irlanda accetta i principi generalmente riconosciuti del diritto internazionale come regola di condotta nelle sue relazioni con gli altri Stati
Questi principi generali, in sé e per sé, non pongono molto a titolo di restrizione giustificabile alle decisioni del governo nel regno internazionale (si veda Horgan v An Taoiseach [2003] 2 ILRM 357). Il potere di condurre relazioni internazionali, ai sensi dell'articolo 28.4, è uno dei relativamente pochi poteri costituzionali "autonomi" esplicitamente conferiti all'Esecutivo, che può essere esercitato senza autorizzazione parlamentare o legislativa. Vi sono alcune eccezioni all'autonomia di questo potere specifico. In particolare, lo Stato non può dichiarare guerra o 'partecipare' alla guerra, secondo l'articolo 28.3, senza l'autorizzazione di Dáil Éireann (si veda inoltre Horgan v An Taoiseach [2003] 2 ILRM 357). Allo stesso modo, il Dáil deve, ai sensi dell'articolo 29.5, approvare qualsiasi "accordo internazionale che comporti un onere su fondi pubblici".
In sintesi, quindi, il quadro costituzionale apparentemente prevede un'autonomia relativamente ampia per il potere esecutivo in relazione agli affari internazionali, soggetto a un controllo legislativo relativamente limitato.
L'appartenenza a organizzazioni internazionali: barriere costituzionali
Tuttavia, vi sono ulteriori ostacoli costituzionali alla conduzione delle relazioni internazionali da parte del Governo, al di là di questi limitati requisiti procedurali di consenso parlamentare. In particolare, la Suprema Corte ha ritenuto che la condotta del Governo nelle relazioni internazionali sia soggetta a limiti giustificabili fondati su principi costituzionali generali.
Ciò è emerso in un caso storico, Crotty v An Taoiseach (1987), che considerava una sfida alla firma dell'Atto unico europeo da parte dell'Irlanda.
L'appartenenza dell'Irlanda alle Comunità europee era stata intesa come la necessità di uno specifico emendamento costituzionale – e quindi un referendum – tramite il Terzo Emendamento della Costituzione nel 1972. Ciò prevede:
nessuna disposizione di questa Costituzione invalida le leggi emanate, gli atti compiuti o i provvedimenti adottati dallo Stato… che siano resi necessari dagli obblighi di appartenenza alle Comunità… o impedisce le leggi emanate, gli atti compiuti o i provvedimenti adottati dalle… Comunità … dall'avere forza di legge nello stato.
Inoltre, si presumeva che questo emendamento potesse autorizzare ulteriori trattati europei dato che la Costituzione doveva essere letta subordinatamente alle misure "necessarie … dall'adesione". Cahill lo descrive come una teoria di "emendamento costituzionale implicito", attraverso i trattati dell'UE. 1) Maria Cahill, 'Crotty after Pringle: The Revival of the Doctrine of Implied Amendment' (2014) 17 Irish Journal of European Law 1
Tuttavia, in Crotty v An Taoiseach [1987] IR 713 un attivista pacifista ha ottenuto con successo un'ingiunzione della Corte Suprema contro il tentativo del governo di ratificare l'Atto unico europeo senza l'autorizzazione di uno specifico emendamento costituzionale. Con una sentenza storica, la Corte Suprema ha ritenuto che il Governo, in quanto potere esecutivo, non avesse il potere di ratificare il Titolo III dell'Atto unico europeo senza un referendum di emendamento costituzionale, perché in particolare ha minato la sovranità dello Stato impegnandolo a una piattaforma di politica estera congiunta con altri Stati. 2) L'articolo 5 prevede: “L'Irlanda è uno Stato sovrano, indipendente e democratico”.
Da un lato, la Suprema Corte ha riconosciuto alle relazioni internazionali una competenza esclusivamente esecutiva:
La Costituzione conferisce al Governo l'intero potere esecutivo dello Stato… Nelle sue relazioni esterne ha il potere di concludere trattati, di mantenere relazioni diplomatiche con altri Stati sovrani. Il Governo … è l'unico organo dello Stato nel campo degli affari internazionali (pag. 777).
Tuttavia, ha respinto l'argomento del Governo secondo cui la separazione dei poteri precludeva il controllo giurisdizionale degli atti esecutivi in ambito internazionale:
… Tuttavia i poteri devono essere esercitati in ottemperanza alle disposizioni applicabili della Costituzione. Non è di competenza del Governo, né del [parlamento], liberarsi dai vincoli della Costituzione, né trasferire i propri poteri ad altri organi se non espressamente autorizzato dalla Costituzione (pag. 778).
E per quanto riguarda la sostanza della violazione costituzionale, la maggioranza della Corte ha concluso che lo Stato doveva mantenere la libertà di controllare la propria politica delle relazioni estere in modo co-uguale con gli altri Stati, essendo questo un attributo essenziale della sovranità nazionale:
Lo Stato non sarebbe completamente sovrano se non avesse in comune con altri membri della famiglia delle nazioni il diritto e il potere nel campo delle relazioni internazionali pari al diritto e al potere degli altri Stati. Questi poteri dello Stato includono il potere di dichiarare guerra o di partecipare a una guerra, di concludere la pace, di concludere trattati e di mantenere relazioni diplomatiche con altri stati (pag. 778).
Sovranità, quindi, nella famosa frase di Walsh J, significava il diritto di dire di no (pag. 781). La sovranità dello Stato, sancita dall'articolo 5, è stata minata da qualsiasi accordo in cui lo Stato potesse trovarsi in minoranza e vincolato di conseguenza. Quindi la questione netta, per Hederman J, era se lo Stato potesse o meno «stilare accordi vincolanti con altri Stati, o gruppi di Stati, per subordinare, o sottoporre, l'esercizio dei poteri conferiti dalla Costituzione al consiglio o interessi di altri Stati” (pag. 794). E ha concluso: "gli organi dello Stato non possono contrattare per esercitare in una particolare procedura i loro ruoli politici o in alcun modo per incatenare poteri conferiti svincolati dalla Costituzione". (pag. 794).
Così, mentre la sovranità esterna dello Stato era esercitata dall'Esecutivo, non era libero di alienare questo potere. Tali competenze sovrane potrebbero essere qualificate solo tramite emendamento costituzionale:
Nell'emanare la Costituzione il popolo ha conferito al governo piena libertà d'azione per decidere in materia di politica estera… A mio avviso, questa libertà non comporta il potere di abdicare a tale libertà o di stipulare accordi vincolanti con altri Stati per esercitare tale potere in un particolare… e così vincolare lo Stato nella sua libertà d'azione nella sua politica estera. La libertà di formulare la politica estera è tanto un segno di sovranità quanto la libertà di fare politica economica e la libertà di legiferare (pag. 793).
In termini politici e geopolitici, l'implicazione principale di Crotty non era tanto che la maggior parte dei nuovi trattati europei richiederebbe emendamenti costituzionali, ma piuttosto che richiederebbero referendum – semplicemente perché, insolitamente in Europa, la costituzione irlandese richiede referendum per tutti gli emendamenti costituzionali.
La questione dell'adesione alla NATO
Sulla base di Crotty , la principale difficoltà costituzionale posta dall'ipotetica adesione alla NATO è questo impegno legale che incatena la condotta dell'Esecutivo delle relazioni internazionali nel futuro. In particolare, l'articolo 5 della Carta della NATO, in effetti, impegnerebbe i futuri governi a partecipare automaticamente alle guerre contro altri membri della NATO per gli affari internazionali, come ha affermato la Corte Suprema in Crotty .
La conclusione decisiva di Crotty fu che l'Esecutivo non poteva impegnare lo Stato in alcun accordo internazionale, toccando competenze sovrane comprese le stesse relazioni estere, in cui lo Stato si sarebbe vincolato ad atti o politiche future su cui non conservava alcun veto. Rispetto alla sovranità, ha osservato, "l'unanimità è uno scudo prezioso" (pag. 769).
Così la sentenza ha identificato la 'sovranità' con alcune competenze o attributi che sono intesi come incapaci di alienazione. Secondo Henchy J, «il diritto dello Stato a condurre le sue relazioni esterne fa parte di ciò che è inalienabile e indistruttibile» (pag. 786).
Per contro, nella causa più recente Pringle v Government of Ireland [2013] 3 IR 1, la Corte Suprema ha respinto un ricorso al meccanismo europeo di stabilità – che non era stato autorizzato mediante referendum – basato principalmente sulla constatazione che l'Irlanda manterrebbe un veto, nell'ambito della governance del trattato, su qualsiasi futuro aumento del suo conferimento di capitale al fondo.
Pertanto, un fattore cruciale è se qualsiasi accordo internazionale impugnato crei obblighi legali che ingrassano la discrezionalità dei futuri governi nella loro conduzione delle relazioni internazionali. A prima vista, questo sembrerebbe impedire all'Irlanda di aderire alla NATO senza un referendum. Questo sembra derivare inevitabilmente da Crotty e dal "diritto di dire di no".
C'è una possibile controargomentazione basata sull'opinione di O'Donnell J in Pringle . O'Donnell J ha cercato di qualificare il significato del "diritto di dire di no". Ha avvertito che la frase non dovrebbe essere presa "isolatamente" come incapsulante della ratio decidendi di Crotty . Il caso, dice, non dovrebbe essere letto come un impedimento allo Stato di aderire a organizzazioni che potrebbero comportare il suo vincolo a impegni futuri sui quali lo Stato non ha diritto di veto. Si potrebbe dedurre dalle disposizioni costituzionali, ha affermato, che "l'Irlanda potrebbe essere coinvolta in controversie che a loro volta potrebbero essere risolte da un processo che implica una determinazione vincolante a cui l'Irlanda sarebbe obbligata a rispettare" (par. 6. Nega, quindi, tale sovranità consiste nel "mantenere una completa libertà di azione in futuro rispetto a qualsiasi decisione individuale" (par. 13). Egli sottolinea che "non ha senso che l'Irlanda o qualsiasi altro Stato possa rimanere completamente libero di dire di no, una volta stipulato un qualsiasi … accordo, alleanza, raggruppamento o organismo” (par. 14). Suggerisce invece che la sovranità riguarda la “politica estera nel suo insieme” dello Stato e che la VAS era incostituzionale solo perché il potere esecutivo dello Stato in relazione alla totalità della sua politica estera era subordinata» (paragrafo 19, corsivo aggiunto).
Almeno in questi termini, la necessità di un emendamento costituzionale per l'adesione alla NATO dipenderebbe dal fatto che l'articolo 5 della Carta della NATO comporti o meno una "subordinazione" della discrezionalità del governo sulla politica estera in modo paragonabile alle disposizioni impugnate dell'Atto unico europeo. Va notato che O'Donnell J sostiene specificamente, che discutendo il significato generale di sovranità, che "un sovrano può naturalmente entrare in alleanze vincolanti con altri sovrani, anche quelli che impegnano i rispettivi paesi alla guerra" (par. 15). Ciò suggerisce che l'appartenenza ad alleanze militari sarebbe consentita, sebbene dovrebbe essere trattata come obiter dictum.
Osservazioni conclusive
C'è una certa ambiguità riguardo al fatto che la Costituzione irlandese consentirebbe l'adesione alla NATO senza referendum. La realpolitik, tuttavia, è che, in assenza di qualsiasi meccanismo per un parere consultivo, l'ambiguità costituzionale richiede probabilmente lo svolgimento di un referendum per motivi cautelari, per paura che l'adesione sia altrimenti costituzionalmente contestata. In ogni caso, è probabile che un allontanamento così significativo dalla tradizionale posizione dello Stato richieda un referendum per ragioni simboliche e politiche, come alcuni membri del Governo sembrano aver recentemente ammesso .
Riferimenti
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/neutrality-and-the-irish-constitution/ in data Wed, 13 Apr 2022 10:57:01 +0000.