Misure antiterrorismo come dispositivo di controllo della migrazione
Dopo gli attentati dell'11 settembre, il discorso pubblico su migrazione e asilo è stato profondamente influenzato dal collegamento tra migrazione e terrorismo e viceversa. Questa tendenza è diventata ancora più evidente in Italia e in Europa a partire dal 2015, quando l'Europa si è trovata di fronte a due crisi: la (cosiddetta) crisi dei rifugiati e la crescente minaccia prodotta dall'ISIS. I due discorsi sono diventati così intrecciati che, sempre più spesso, i richiedenti asilo sono stati etichettati come 'terroristi', o almeno potenziali terroristi. Ciò è avvenuto anche in Italia, nonostante l'assenza di attentati terroristici nel Paese e di ogni evidenza di radicalizzazione tra i richiedenti asilo. Mentre il legame tra le due categorie si è rivelato empiricamente inconsistente , vale comunque la pena riflettere sul nesso tra terrorismo e diritto italiano e politiche migratorie, in particolare considerando che è poco esplorato nel dibattito tra gli studiosi di diritto migratorio in Italia.
Sebbene le preoccupazioni sul terrorismo non abbiano plasmato in modo completo la politica migratoria italiana, va messo in discussione il crescente ricorso alla misura amministrativa di espulsione degli stranieri per finalità di contrasto al terrorismo. Pone serie sfide ai diritti fondamentali e ai principi dello stato di diritto e potrebbe favorire il passaggio da un approccio punitivo a uno preventivo nel campo del controllo della migrazione.
Cartolarizzazione delle migrazioni in Italia
Pur presente nel discorso pubblico, l'associazione di stranieri e migranti al terrorismo non può essere identificata come il principale motore del processo di cartolarizzazione delle migrazioni in Italia, almeno da un punto di vista giuridico. Già prima dell'adozione della prima legge globale sull'immigrazione, l'immigrazione era stata per lo più gestita dalla polizia, per una questione di sicurezza pubblica. Così, lo sviluppo di quello che è stato definito da alcuni studiosi italiani come diritto di polizia “speciale” o “diritto del nemico” può essere fatto risalire agli anni '90 (vedi Caputo, 2007 ). La percezione dello straniero come una minaccia e, infine, come un "nemico" si è rafforzata nel primo decennio del 21° secolo: i migranti irregolari sono stati descritti come criminali e la loro presenza irregolare nel paese è stata criminalizzata attraverso la "Legge Bossi-Fini". “( L. 189/2002 ) e dei “Pacchetti Sicurezza” ( DL 92/2008 e L. 94/2009 ).
Più di recente, l'approccio securitario che ha influito sulla legislazione in materia di migrazione e asilo all'indomani della crisi dei rifugiati del 2015 si è basato principalmente sull'idea sempreverde di “invasione” e sulla percezione di flussi migratori “incontrollati” che potrebbero mettere in pericolo il ordine sociale. In altre parole, il terrorismo è solo un tassello di un quadro più ampio, che è sempre stato caratterizzato da preoccupazioni per la sicurezza. In questo senso, spiegare lo spostamento securitario della politica migratoria facendo riferimento al solo rafforzamento del legame tra migrazione e terrorismo sarebbe fuorviante e, in una certa misura, potrebbe semplificare eccessivamente il quadro più complesso in cui entrano in gioco logiche diverse.
Tuttavia, nel sistema italiano di gestione delle migrazioni esistono collegamenti tra il controllo delle migrazioni e le misure antiterrorismo, che sollevano interrogativi sull'uso/abuso di ulteriori poteri discrezionali di polizia in un campo già storicamente caratterizzato da un'ampia discrezionalità amministrativa. La principale manifestazione giuridica dell'intreccio tra migrazione e terrorismo è l'utilizzo del provvedimento amministrativo di espulsione nella lotta al terrorismo. Può essere fatto risalire al periodo successivo all'11 settembre ed è stato ulteriormente implementato all'indomani degli attacchi di Parigi del 2015.
L'ampio ricorso all'espulsione come strumento di lotta al terrorismo
La legge italiana sull'immigrazione prevede diversi tipi di procedure di espulsione per motivi di sicurezza. Alcuni sono emessi da autorità giudiziarie; altri sono di natura amministrativa. Il Testo Unico sull'immigrazione introduce due tipologie di espulsioni amministrative per motivi di “sicurezza”: a) espulsione per motivi di “sicurezza dello Stato o ordine pubblico”, disposta con provvedimento del Ministero dell'Interno (art. 13, comma 1, n. D.TUI); b) L'espulsione motivata dalla minaccia all'ordine pubblico da parte di determinate categorie di soggetti, inquadrata come “pericolosa”, emessa dall'autorità esecutiva territoriale, la Prefettura (art. 13, comma 2, lett.c) TUI).
La legge antiterrorismo del 2005 ( L. 155/2005 ) ha poi introdotto una specifica disposizione che consente al Ministero dell'Interno di disporre l'espulsione dello straniero in caso di “fondati motivi di ritenere che la permanenza dello straniero nel territorio di lo Stato può in qualsiasi modo agevolare organizzazioni o attività terroristiche, anche internazionali” (art. 3, DL 144/2005).
Considerando che quest'ultima è l'unica misura che è stata specificamente progettata come strumento antiterrorismo, tutti e tre i tipi di espulsione amministrativa sono implementati dalle autorità italiane come strumenti di prevenzione del rischio terroristico "flessibili" ed "efficienti" . Tutti consentono l'allontanamento tempestivo e rapido degli stranieri sospettati di avere legami con reti terroristiche anche prima che qualsiasi prova del loro effettivo coinvolgimento con tali reti sia valutata nell'ambito di un procedimento penale. L'assenza di un collegamento diretto con le indagini penali in corso per reati di terrorismo apre spazi ad un uso improprio del dispositivo di espulsione, che, poiché spesso basato su meri sospetti anziché su prove concrete, può essere esteso a una scala potenzialmente ampia di stranieri.
Tali misure sono state infatti ampiamente utilizzate dopo il 2015: mentre tra il 2002 e il 2014 le espulsioni motivate da motivi di sicurezza dello Stato o di pubblica incolumità non superano mai i 30 casi , dal 2015 in poi quel numero è più che triplicato . Sia nel 2015 che nel 2016 sono state effettuate 66 espulsioni, 105 nel 2017 e il numero è salito a 112 nel 2018. Nella sua relazione 2019 al Parlamento sullo stato della sicurezza nel Paese, il Ministero dell'Interno ha precisato che sono state effettuate 98 espulsioni. effettuate in relazione a minacce jihadiste: di queste, 17 sono state eseguite con ordinanze del Ministero dell'Interno, 54 sono state basate su decisioni di espulsione adottate dalla Prefettura, 23 sulla base di decisioni giudiziarie, 2 nel rispetto delle procedure Dublino e 2 riguardavano le procedure Schengen.
A causa dell'elevato numero di espulsioni sia ministeriali che prefettizie, mi soffermo brevemente sulle caratteristiche principali di questi regimi giuridici e sulle sfide poste da tali misure nei confronti dei diritti fondamentali degli stranieri.
Espulsioni ministeriali
Le espulsioni ministeriali – essendo adottate per motivi di “sicurezza dello Stato”, o in conformità alla legge antiterrorismo del 2005 – sono fondamentalmente utilizzate in via preventiva, così come le misure disciplinate dal D.Lgs. 159/2011 , atto normativo che mira a lotta alla criminalità organizzata e al terrorismo. Le misure preventive normalmente implicano restrizioni alla libertà di circolazione e restrizioni finanziarie (sequestro e confisca). I presupposti per l'applicazione dei due strumenti giuridici sono analoghi e, in definitiva, giustificati dall'imperativo della sicurezza dello Stato: le espulsioni sono emesse quando vi sono “fondati motivi di ritenere” che gli stranieri facilitino l'organizzazione terroristica, le misure preventive generali colpiscono coloro che sono impegnato in atti preparatori per la commissione di reati legati al terrorismo. Tuttavia, mentre queste ultime devono essere richieste da un pubblico ministero ed emesse da un'autorità giudiziaria, le espulsioni amministrative degli stranieri sono adottate dal potere esecutivo, la cui discrezionalità al riguardo è sostanzialmente insindacabile.
I provvedimenti di espulsione sono immediatamente esecutivi e, anche se impugnabili davanti al Tribunale Amministrativo di Roma, la loro esecuzione non può essere sospesa. In altre parole, le persone potrebbero essere già state espulse dal paese, prima che sia possibile qualsiasi accesso a un ricorso giudiziario. Inoltre, secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato (il più alto tribunale amministrativo italiano), l'autorità giudiziaria può rivedere solo la legittimità formale dell'atto, e non il suo merito. Non può rivedere, ad esempio, le prove relative alla pericolosità della persona.
In pratica, tali espulsioni vengono spesso applicate quando non sussistono elementi sufficienti per perseguire penalmente la persona, o nei casi in cui, nel corso di un'indagine penale, viene negata una richiesta di esecuzione delle misure detentive per mancanza di sufficienti elementi indiziari .
Espulsioni prefettizie
I traslochi su decisione del rappresentante territoriale dell'esecutivo (Prefettura) sono utilizzati anche per la prevenzione del terrorismo, a maggior ragione a seguito della legge antiterrorismo del 2015, che ha incluso tra le categorie di “pericolosi” coloro che compiono “atti preparatori” che mirano a sostenere un'organizzazione con scopi terroristici. In sostanza, questi casi non solo non sono collegati ad alcun precedente procedimento penale, ma non sono nemmeno collegati ad un atto di responsabilità politica imputabile al Ministero dell'Interno. Ogni prefettura dispone, quindi, di un ampio margine di apprezzamento delle condotte che potrebbero fondare la “pericolosità” dell'individuo.
Sebbene sia la legittimità procedurale che quella sostanziale di queste decisioni di espulsione possono essere impugnate, e possono essere sospese in attesa della decisione di appello, le carenze strutturali che incidono sull'accesso e sulla qualità dei rimedi giurisdizionali per i migranti mettono a rischio le garanzie formali previste dalla legge. Infatti, la competenza per la revisione dei provvedimenti di espulsione spetta ai giudici onorari, che a malapena possono essere considerati indipendenti e raramente mettono in discussione le ipotesi formulate dalle autorità di polizia (cfr. osservazioni Antigone e Commissione Internazionale dei Giuristi ).
Ciò è particolarmente vero nelle situazioni che riguardano presunti rischi per la sicurezza pubblica, nelle quali i giudici onorari si ritengono vincolati al “parere informato” adottato dal Nucleo di Prevenzione del Ministero dell'Interno, che di norma viene comunicato alle autorità di polizia. Questo, anche se la Corte di Cassazione (italiano più alto tribunale civile) ha recentemente sottolineato che tali “opinioni” hanno solo valore circostanziale all'interno di un procedimento giudiziario, e possono essere messi in discussione nella sostanza ( Corte di Cassazione, n. 25596/2021 ) .
Implicazioni per i diritti fondamentali
Le misure di espulsione sono spesso presentate come uno strumento efficace e utile in una prospettiva di lotta al terrorismo . Non è questa la sede per fornire controargomentazioni a questo livello, anche se gli esperti hanno illustrato le possibili conseguenze controproducenti dell'approccio italiano . Il mio obiettivo è mostrare le sfide poste dal loro uso estensivo da una prospettiva diversa.
In primo luogo, le espulsioni hanno serie implicazioni per i diritti fondamentali dei migranti. La preoccupazione principale è il rispetto del principio di non respingimento . Come la Corte europea dei diritti dell'uomo ha ben stabilito nella giurisprudenza, l'assolutezza dell'articolo 3 della CEDU non può essere limitata o derogata nemmeno nei casi relativi a un sospetto coinvolgimento in attività terroristiche. La legge italiana prevede infatti un divieto di espulsione qualora vi sia il rischio che la persona subisca persecuzioni o torture, che si applica alle espulsioni ministeriali. Tuttavia, le espulsioni vengono generalmente effettuate senza un'adeguata valutazione di questo rischio. In caso di espulsioni ministeriali, la loro tempestiva esecuzione e l'assenza di garanzie procedurali accordate dalla legge implicano sostanzialmente che l'impugnazione può essere presentata solo dopo l'espulsione, aggravando così il rischio di violazione del non respingimento . Per quanto riguarda le espulsioni prefettizie, analogo esito trae origine dalle lacune esistenti tra la legge (che prevede il riesame delle decisioni) e la prassi (caratterizzata dalla scarsa qualità del sindacato giurisdizionale).
In questo contesto, non sorprende che l'Italia sia stata più volte condannata per violazione dell'articolo 3 della CEDU a causa della deportazione di cittadini tunisini che hanno rischiato di essere torturati dopo il loro ritorno (vedi, tra gli altri, Saad i e Ben Khemais ). Ciò è talvolta accaduto anche in situazioni in cui la Corte EDU era già intervenuta con misure provvisorie a tutela delle persone interessate (cfr. Trabelsi e Toumi ).
Inoltre, anche quando le espulsioni non costituiscono una violazione del non respingimento, persistono altre contestazioni, come quella che l'ampio margine di discrezionalità delle autorità non è bilanciato da sufficienti garanzie procedurali, compreso il diritto alla difesa e a un ricorso effettivo. La limitazione abbastanza estrema dei diritti individuali degli stranieri, unita all'impossibilità di impugnare la decisione esecutiva, appare problematica anche dal punto di vista dello stato di diritto . Soprattutto se si considera che le misure preventive non vengono utilizzate in pochissimi, casi eccezionali, ma stanno diventando sempre più una pratica comune. In parole povere, la deroga alle garanzie normalmente offerte dall'ordinamento giuridico democratico eccede quella che potrebbe essere considerata una ristretta situazione di “stato di eccezione”.
Normalizzare l'approccio preventivo al controllo della migrazione
Affinché le espulsioni “preventive” degli stranieri siano conformi ai principi dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali, devono essere accompagnate da ulteriori garanzie procedurali, compreso il sindacato giurisdizionale obbligatorio dinanzi a un tribunale civile ordinario, e devono essere attuate solo in circostanze del tutto eccezionali, in cui nessun altro strumento può ritenersi efficace, e purché non violino il divieto assoluto di non respingimento .
Al di fuori di questi rigidi confini, il ricorso alle espulsioni si trasformerebbe in un abuso di tali misure. Inoltre, alla luce del drastico aumento del loro numero, non possono essere concepiti solo come uno strumento per combattere il terrorismo. In particolare, il ricorso alle espulsioni prefettizie implica un ampliamento dei casi in cui le deportazioni si basano su elementi evasivi, che assomiglia più a un mero sospetto che a un pericolo concreto. Di conseguenza, le espulsioni vengono eseguite anche quando non sussistono rischi effettivi e reali per l'interesse collettivo, e si applicano a una fascia di persone più ampia di quella prevista, trasformandosi così in un dispositivo di gestione delle migrazioni.
In questa prospettiva, l'abuso delle deportazioni basato su presunti rischi terroristici segna il passaggio dall'approccio “penale” a quello “preventivo” al controllo delle migrazioni – una tendenza che è stata analizzata anche per quanto riguarda la detenzione degli immigrati . Gli stranieri non sarebbero più considerati come nemici da sanzionare all'interno dell'apparato criminale, ma come “portatori di rischio” da neutralizzare anticipando l'intervento degli attori statali, i cui poteri discrezionali sono alla base dei principi e dei diritti fondamentali sviluppati in ambito penale e del diritto dei diritti umani.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/os2-control-device/ in data Sun, 07 Nov 2021 09:33:02 +0000.