Giudice Supremo

Nel caso R (su richiesta di AAA (Siria) e altri) la Corte Suprema del Regno Unito ha ritenuto illegale la politica del Segretario di Stato di allontanare i richiedenti protezione in Ruanda. Il Ruanda non è attualmente un paese terzo sicuro ("STC"). Secondo la Corte Suprema vi sono “fondati motivi per ritenere che esista un rischio reale che le richieste di asilo non vengano valutate adeguatamente e che i richiedenti asilo corrano di conseguenza il rischio di essere rimpatriati direttamente o indirettamente nel loro paese di origine. " Se ciò dovesse verificarsi, “i rifugiati si troveranno ad affrontare un rischio reale di maltrattamenti in circostanze in cui non avrebbero dovuto essere rimpatriati” (par. 105).

Sosteniamo che il ragionamento giuridico e la valutazione probatoria della Corte Suprema sono entrambi impeccabili, applicando principi giuridici ben radicati nel diritto internazionale e nazionale a prove molto chiare. Tuttavia, le risposte del governo britannico sono profondamente preoccupanti, dal punto di vista della protezione dei rifugiati, della legalità internazionale e dello stato di diritto nel Regno Unito.

Sfondo

Nell’aprile 2022, il governo del Regno Unito e il Ruanda hanno stipulato un partenariato sulla migrazione e lo sviluppo economico (MEDP) attraverso un memorandum d’intesa (MoU). Questo accordo politico, e non legale, mirava a consentire il “trasferimento” dei richiedenti asilo dal Regno Unito al Ruanda per vedere lì le loro richieste di protezione. A seguito della concessione di misure provvisorie urgenti da parte della Corte europea dei diritti dell'uomo (CEDU), non ha avuto luogo alcun allontanamento verso il Ruanda.

AAA e altri riguardano le denunce presentate da richiedenti asilo ("i ricorrenti") variamente provenienti da Iran, Iraq, Sudan, Siria e Vietnam, che si sono recati nel Regno Unito irregolarmente su piccole imbarcazioni o, in un caso, su camion. Il ministro dell'Interno ha dichiarato inammissibili le domande di asilo dei ricorrenti. Secondo le norme sull’immigrazione, una persona con una richiesta inammissibile può essere allontanata verso un Paese terzo sicuro (STC). La definizione pertinente si riferisce a un luogo in cui il ricorrente era precedentemente presente, al quale ha un collegamento, o qualsiasi altro STC che possa acconsentire al suo ingresso (par. 123).

Ai sensi della MEDP, il Segretario di Stato ha chiesto il trasferimento dei ricorrenti in Ruanda. I ricorrenti hanno contestato sia la legittimità della politica del Ruanda in generale, sia le decisioni di inammissibilità e di rimozione adottate in ogni singolo caso. L’UNHCR ha ottenuto il permesso di intervenire e, come si vedrà, le sue prove e argomentazioni nel caso hanno avuto un impatto significativo.

Nel dicembre 2022, la Divisional Court del Regno Unito ha confermato la legalità del regime del Ruanda, ma ha annullato le decisioni individuali di inammissibilità e di rimozione. Al contrario, nel giugno 2023, la Corte d’appello ha ritenuto che la politica fosse illegale. Il ¹⁵ novembre la Corte Suprema ha confermato le conclusioni della Corte d'Appello.

Il gioco dell’esternalizzazione del Regno Unito

Questo caso deve essere considerato alla luce dei più ampi tentativi di “ esternalizzazione” del Regno Unito. Questi includono (ma non sono limitati a) l’ Illegal Migration Act 2023 . Questa legislazione, le cui disposizioni principali non sono in vigore, crea un gruppo di persone le cui richieste di protezione non possono essere valutate nel Regno Unito e che sono invece soggette all'obbligo di deportazione e al potere di detenzione . Come ha spiegato l’UNHCR durante la discussione del disegno di legge:

La legislazione, se approvata, equivarrebbe a un divieto di asilo – estinguendo il diritto di cercare protezione nel Regno Unito per coloro che arrivano irregolarmente, non importa quanto genuina e convincente possa essere la loro richiesta, e senza considerare le loro circostanze individuali.

L’uso delle pratiche STC per inviare i richiedenti asilo altrove è, ovviamente, ben consolidato. Gli accordi STC sono stati inventati in Europa negli anni ’90. Spesso giustificati come mezzo per condividere la responsabilità della protezione dei rifugiati, la loro legalità dipende come minimo dall’inclusione di garanzie procedurali per garantire la sicurezza del paese terzo sia in generale che per il richiedente protezione individuale. Nel diritto dell’UE si applicano ulteriori garanzie, con il Regolamento Dublino che include un requisito di collegamento, un colloquio personale e procedure per garantire il rispetto dell’“interesse superiore” dei minori.

Il Regno Unito era vincolato dal Regolamento Dublino fino al 31 dicembre 2020. Una volta terminato il periodo di transizione della Brexit, il governo ha cercato di stipulare accordi bilaterali alternativi sui rimpatri con altri Stati europei. Tuttavia, è stato riferito che Francia, Germania, Paesi Bassi, Belgio e Svezia si sono rifiutati di stipulare tali accordi. Ciò ha lasciato il Regno Unito senza accordi legali in vigore per i resi di STC a nessuno dei suoi vicini.

In questo contesto, il Regno Unito ha guardato al Ruanda, l’unico stato africano ad essersi precedentemente impegnato in queste pratiche. Ciò includeva l’accettazione per un breve periodo dei richiedenti asilo provenienti da Israele e il raggiungimento, ma non l’attuazione, di un accordo con la Danimarca .

L’UNHCR ha costantemente sostenuto che la “responsabilità primaria” nel valutare i bisogni di protezione spetta allo Stato in cui arriva il richiedente asilo, o con la cui giurisdizione si impegna. Gli accordi STC dovrebbero garantire diritti minimi e “contribuire al miglioramento dello spazio di protezione complessivo”. La deportazione dei richiedenti asilo in Ruanda distorce l’idea che gli accordi STC implicano la condivisione delle responsabilità, incluso il ritorno di qualcuno in un paese in cui avrebbero potuto cercare protezione durante il loro viaggio. Questa nozione costituisce la base del regolamento Dublino e dell’accordo USA-Canada. Invece, l’approccio del Regno Unito cerca di trasferire la responsabilità a un paese che già ospita molti rifugiati, aggravando le disuguaglianze razzializzate all’interno della legge sui rifugiati e del regime dei rifugiati . In particolare, nessun altro stato africano gioca a questo gioco di esternalizzazione.

Gli accordi STC raramente determinano gli arrivi, come testimoniano le ricerche del Regno Unito e decenni di esperienza europea. Tuttavia, nell’attuale clima politico del Regno Unito, dove “fermare le barche” è diventato altamente politicizzato, la rappresentazione dell’”accordo sul Ruanda” come l’unico modo per affrontare l’immigrazione irregolare ha in qualche modo preso piede. Influenti, a questo riguardo, sono stati i rapporti dei think tank che non riescono a confrontarsi né con le prove empiriche sulle dinamiche degli arrivi irregolari né con gli studi legali. L'apparente impegno del governo in questo lavoro risiede nel fatto che non ha una politica seria su questa o altre questioni urgenti, tra cui l'arretrato in materia di asilo, la qualità del processo decisionale o la disponibilità di consulenza legale.

La sentenza della Corte Suprema

La sentenza unanime della Corte è un modello di economia e chiarezza giudiziaria. All'outlet si afferma che lo è

… non riguarda il dibattito politico che circonda la politica, e nulla in questo giudizio dovrebbe essere considerato come a sostegno o in opposizione a qualsiasi visione politica delle questioni [2].

Invece, il punto di partenza della Corte sono gli obblighi del Regno Unito ai sensi della Convenzione sui rifugiati e del diritto internazionale sui diritti umani e i numerosi statuti del Regno Unito che danno attuazione al principio di non respingimento .

La Corte Suprema afferma che il diritto del Regno Unito di controllare l'ingresso e il soggiorno dei migranti è limitato dal diritto internazionale, in particolare dal divieto di respingimento (paragrafo 19). Questo divieto si trova in una serie di trattati di cui il Regno Unito è parte, tra cui la Convenzione sui rifugiati , la CAT , l’ICCPR e la CEDU . Nel caso di ciascun trattato chiave, la Corte menziona non solo la ratifica del Regno Unito, ma anche il numero considerevole di altri Stati firmatari. Cita inoltre la Raccomandazione generale 31 del Comitato per i diritti umani e offre un succinto distillato degli aspetti chiave della giurisprudenza non refoulement della Corte EDU, tra cui Soering (1989), MSS (2011) e Ilias v Ungheria (2019). Questa enfasi sulla posizione del principio nel sistema di legalità internazionale è evidente anche nel fatto che la Corte fa di tutto per riconoscere il probabile carattere consuetudinario del non-refoulement (par. 25). Conclude che il divieto di respingimento è:

un principio fondamentale del diritto internazionale, rispetto al quale il governo del Regno Unito si è ripetutamente impegnato sulla scena internazionale, in linea con la reputazione di questo paese di sviluppare e sostenere lo stato di diritto [26].

La Corte sottolinea poi che tale principio si inserisce nell’ordinamento interno in forza di una serie di disposizioni normative, concludendo che:

I richiedenti asilo sono quindi protetti dal respingimento non solo dalla legge sui diritti umani ma anche dalle disposizioni degli [altri tre statuti], in base ai quali il Parlamento ha dato attuazione alla Convenzione sui rifugiati e alla CEDU [33].

Giudicare il non respingimento

Una delle questioni centrali nel contenzioso riguarda l’approccio, e il test, da applicare nei casi di non respingimento . Su questo punto uno dei rimproveri più forti della Corte Suprema è stato quello rivolto alla Corte Divisionale. “[S]vari passaggi” della decisione della Divisional Court suggerivano che essi avevano “frainteso la loro funzione” limitandosi a rivedere le decisioni prese dal Segretario di Stato e decidere se fossero o meno “sostenibili” (par. 39). In effetti, è interessante quanto la Corte Suprema sia chiara sul ruolo costituzionale dei tribunali, rispetto a quello dell’esecutivo. Quando vengono fornite assicurazioni da altri governi, anche in casi riguardanti la sicurezza nazionale, spetta ai tribunali determinare se i diritti di un individuo sono stati violati (par. 56). La questione che dovrebbe essere affrontata in tutti questi casi è se vi siano “fondati motivi per ritenere che esista un rischio reale di respingimento” (paragrafi 39 e 57). La Corte Suprema in tal modo afferma uno standard ben consolidato tra i tribunali e gli organismi per i diritti umani e difende il ruolo della magistratura nell’applicarlo.

Un’altra questione, cruciale per l’applicazione di questo test, era il peso da accordare alle prove fornite dall’UNHCR. La Corte d'Appello aveva avuto ragione nell'interferire con la decisione della Divisional Court, non solo per quanto sopra, ma anche per la sua incapacità di apprezzare lo status, il ruolo e la competenza dell'UNHCR (par. 42).

Dopo aver individuato e corretto gli errori della Divisional Court, la Corte Suprema ha poi applicato il test corretto alle prove di cui disponeva sulla situazione generale dei diritti umani in Ruanda e sull’adeguatezza del suo sistema di asilo. sulle prove dell'UNHCR e sull'“impressionante” sentenza di Underhill LJ nella Corte d'Appello (paragrafo 74).

Da notare in questa parte della sentenza è la preoccupazione della Corte Suprema circa una generale mancanza di indipendenza, in relazione alla professione legale, alla magistratura e al sistema giudiziario in Ruanda (paragrafi 82-3). Familiari a coloro che hanno seguito il caso attraverso i tribunali nazionali sono le prove riguardanti la qualità delle decisioni stesse:

I dati dell’UNHCR mostrano tassi di respingimento del 100% a livello RSDC nel periodo 2020-2022 per i cittadini di Afghanistan, Siria e Yemen, da cui potrebbero benissimo provenire i richiedenti asilo allontanati dal Regno Unito. Si tratta di un tasso di rifiuto sorprendentemente alto per i richiedenti provenienti da zone di conflitto note. In confronto, le statistiche del Ministero degli Interni per lo stesso periodo mostrano che le richieste di asilo nel Regno Unito sono state accolte nel 74% dei casi dall’Afghanistan, nel 98% dei casi dalla Siria e nel 40% dei casi dallo Yemen. L'UNHCR attribuisce il rifiuto di tali richieste da parte delle autorità ruandesi alla convinzione che le persone provenienti dal Medio Oriente e dall'Afghanistan dovrebbero chiedere asilo nella propria regione [85].

Significativamente, la Corte Suprema identifica una “pratica di refoulement” (paragrafo 87) e una mancata comprensione del contenuto giuridico sostanziale del suo divieto (paragrafo 91). Infine, la Corte ritiene rilevante che il Ruanda non abbia rispettato gli obblighi assunti in altri accordi simili, in particolare con Israele (punto 100).

Come conclude la Corte in una delle frasi più semplici, ma più convincenti:

Ma il rischio viene giudicato alla luce di ciò che è accaduto in passato, e alla luce della situazione attuale, nonché alla luce di ciò che può essere promesso per il futuro [103].

La Corte d'Appello aveva ragione, mentre la politica del Segretario di Stato era illegale (punto 149).

Anticipare le obiezioni

Nonostante il tentativo della Corte di prendere le distanze dal contesto politico più ampio, alcuni elementi della sentenza ne parlano comunque.

Per coloro che potrebbero affermare che il diritto interno dovrebbe essere determinante, la Corte si confronta con una serie di disposizioni della legislazione primaria che danno attuazione alla Convenzione sui rifugiati. Si fa inoltre riferimento alla sezione 6 dello Human Rights Act del 1998, che rende illegale per un'autorità pubblica agire in modo incompatibile con un diritto della CEDU.

A chi, come il Primo Ministro o Suella Braverman, ritiene che la CEDU ostacoli la politica del Ruanda, la Corte spiega che il divieto di respingimento è “reso esecutivo non solo dalla CEDU ma anche da altre convenzioni internazionali alle quali si il Regno Unito è parte” (punto 26). Come accennato, la Corte Suprema pone l’accento sulla collocazione del non-refoulement nel più ampio sistema di legalità internazionale, compreso il suo probabile carattere consuetudinario (par. 25). Potremmo anche menzionare che il principio è “maturo per il riconoscimento” come norma di jus cogens .

Silenzi strategici

I giudici sotto pressione spesso adottano giudizi minimalisti, concentrandosi sui principi giuridici più chiari e consolidati. L'introduzione di nuove basi giuridiche o l'avanzamento di nuove questioni giuridiche riguardano spesso casi meno sotto i riflettori. Forse allora è comprensibile che la Corte Suprema limiti la sua analisi giuridica al non respingimento . A coloro che si preoccupano della legalità di vari tipi di accordi per la condivisione o il trasferimento delle responsabilità, la sentenza offre un silenzio che né preclude né consente.

Per quanto riguarda le pratiche STC, la Corte Suprema non ha considerato se vi sia o meno un obbligo implicito nella Convenzione sui rifugiati per gli Stati di trattare le richieste avanzate da coloro che rientrano nella loro giurisdizione. Non ha esplorato la rilevanza dei principi di non penalizzazione (articolo 31 della Convenzione sui rifugiati) e di non discriminazione (articolo 3 della Convenzione sui rifugiati, articolo 14 CEDU). Né si è pronunciata sulla questione se siano rilevanti o meno le motivazioni degli Stati che stipulano accordi STC. Ciò è potenzialmente rilevante, perché quando la Corte Suprema del Canada ha esaminato la legalità dell’accordo del Canada con gli Stati Uniti, ha preso in considerazione il ruolo di tale accordo nella condivisione della responsabilità per le richieste in conformità con il diritto internazionale (punti 39, 128). Al contrario, lo scopo esplicito del piano del Regno Unito è quello di eludere la responsabilità, potenzialmente contrario all’oggetto e allo scopo della Convenzione sui rifugiati.

Infine, la Corte non si è pronunciata sulla questione se gli accordi STC debbano o meno contenere un “requisito di connessione”, ovvero un collegamento tra il richiedente protezione e la giurisdizione a cui viene rinviato. Il tentativo di basarsi sul requisito di collegamento previsto dalla Direttiva UE sulle procedure di asilo come “mantenimento del diritto comunitario” è fallito. La Suprema Corte ha tuttavia sottolineato che:

Nel presente procedimento non è stata sollevata la questione se l'allontanamento dei richiedenti asilo verso uno Stato con il quale non hanno alcun legame sia compatibile con la CEDU [16].

Idem, aggiungeremmo, la Convenzione sui rifugiati.

Lasciare questi riferimenti giudiziari è forse significativo, ammettendo la portata ristretta della sentenza e che ci sono questioni legali da esplorare in un altro giorno. In particolare, anche la digressione della Corte Suprema sul probabile status consuetudinario del non-refoulement è indicativa a questo riguardo.

La fragilità della legalità (internazionale).

La R (su richiesta dell'AAA (Siria) e altri) è stata decisa sulla base di motivazioni molto limitate e solide. È un giudizio da accogliere con favore. Nessuno, almeno per il momento, verrà trasferito in un paese con il quale non ha alcun legame e in cui i suoi diritti sono a rischio. Come sappiamo, i richiedenti asilo sono stati “fortemente angosciati, ansiosi e traumatizzati dalla prospettiva di essere spediti come se fossero un carico umano in Ruanda”. Ci auguriamo che coloro che vivono nella paura di tale allontanamento ne siano ora liberati.

In modo preoccupante, tuttavia, l'attento ragionamento, la precisione e la chiarezza giuridica della Corte Suprema si sono scontrati con sfide immediate, dirette e confuse alla sua autorità legale da parte del più alto livello politico.

Rishi Sunak, il primo ministro britannico, ha annunciato che cercherà di approvare una “legislazione di emergenza” che dichiarerebbe sicuro il Ruanda. Ha anche sparato un colpo di avvertimento alla Corte EDU: “Non permetterò a un tribunale straniero di bloccare questi voli”. Ciò non bastava alla destra del partito conservatore. La deputata Suella Braverman, l’ex ministro dell’Interno licenziata giorni prima da Sunak, ha chiesto una legislazione per “bloccare” le sfide ai sensi della CEDU e della legge sui diritti umani. La deputata Miriam Cates e Danny Kruger, co-presidenti dei Nuovi Conservatori , hanno affermato che la legge di emergenza di Sunak dovrebbe disapplicare la legge britannica sui diritti umani e “dare effetto alla politica *nonostante* la CEDU e la Convenzione [ONU] sui rifugiati”. Il vicepresidente del Partito conservatore, il deputato Lee Anderson, ha affermato che Sunak dovrebbe ignorare la sentenza della Corte Suprema, dicendo ai giornalisti : "Penso che dovremmo semplicemente far decollare gli aerei adesso e inviarli in Ruanda".

Queste risposte rendono fin troppo evidente la fragilità della legalità internazionale. Qui abbiamo il tribunale apicale di una democrazia costituzionale consolidata che decide una questione, la sicurezza di un paese per i rifugiati, sulla base dei punti giuridici più chiari, un principio di diritto internazionale che è ben consolidato, ampiamente accettato e giurisdizionale. Lo ha fatto sulla base di numerose prove provenienti da una fonte esperta: l’UNHCR, il custode della Convenzione sui rifugiati .

Il fatto che questa sentenza sia stata accolta con un immediato rifiuto politico dovrebbe anche suscitare preoccupazione per lo stato di diritto nel Regno Unito e per i valori su cui si fonda la sua “ costituzione collaborativa ”. Fa parte della svolta sempre più populista della politica conservatrice britannica che ha comportato frequenti attacchi alla magistratura. L’attuale atteggiamento politico contribuisce a questa tendenza, anche se alla fine non porta a nulla. È dubbio che la “legislazione di emergenza” proposta possa diventare legge prima delle prossime elezioni. È probabile che incontrerà una significativa opposizione nella Camera dei Lord, la camera alta non eletta del Regno Unito, che ha il potere sia di rivedere che di ritardare. Coloro che propongono e sostengono questa legislazione probabilmente lo sanno. In effetti, potrebbero sperare cinicamente di fare della garanzia di un cambiamento legislativo l’asse centrale della loro campagna elettorale (o di leadership). Tuttavia, queste mosse potrebbero anche non avere il fascino popolare immaginato. Come ha notato Alison Young su questo blog , il pubblico britannico è ampiamente favorevole alla tutela giurisdizionale dei diritti. Mostra anche “un sostegno notevolmente più elevato agli interventi giudiziari di quanto spesso si supponga”. La fiducia nei giudici è “molto più alta” di quella nei politici.

I costi della violazione della legge

Se, al contrario, viene approvata una legislazione prioritaria, sorgono una serie di importanti questioni legali e costituzionali internazionali. Da una prospettiva internazionale, un cambiamento legislativo diretto a fronte del diritto internazionale consuetudinario (forse anche dello jus cogens ) e di una serie di obblighi derivanti dai trattati, metterebbe il Regno Unito fuori passo rispetto ai suoi vicini europei e a tutti gli altri stati con cui cercherebbe di stabilire un accordo. cooperare. Inoltre, la metterebbe in rotta di collisione con la Corte EDU e con una serie di organi del Trattato delle Nazioni Unite.

Potrebbero essere approvate leggi che, ad esempio, cercano di disapplicare disposizioni chiave della legge sui diritti umani o di altre leggi. L’Articolo 1(5) della Legge sull’Immigrazione Illegale è illustrativo a questo proposito. Si cerca di fare proprio questo in relazione alla sezione 3 della legge sui diritti umani (sull'interpretazione della legislazione). Questa disposizione, se messa in vigore, sarà oggetto di una contestazione giuridica molto controversa. A livello nazionale, tuttavia, il diretto superamento legislativo dell’accertamento dei fatti da parte della Corte Suprema sarebbe costituzionalmente senza precedenti. Come spiega Nick Vineall KC, presidente del Bar Council, la decisione della Corte Suprema ha messo in discussione la sicurezza del Ruanda:

Se il parlamento dovesse approvare una legislazione il cui effetto fosse quello di invertire una constatazione di fatto fatta da un tribunale della giurisdizione competente, ciò solleverebbe domande profonde e importanti sul rispettivo ruolo dei tribunali e del parlamento nei paesi che aderiscono allo Stato di diritto .

La Costituzione del Regno Unito si basa sulla supremazia legislativa parlamentare. La magistratura, tuttavia, ha sempre fatto valere il diritto comune e i principi costituzionali di legalità. Tali principi tutelano teoricamente le libertà e l’indipendenza della magistratura. I politici, saggiamente, non hanno cercato di farsi beffe di questi principi costituzionali in modo così eclatante prima. Si potrebbero riconsiderare i commenti della Corte Suprema sul rapporto tra essa e l’esecutivo nei casi che coinvolgono i diritti umani (par. 56, discusso sopra) e trarre una serie di conclusioni sulla sua probabile risposta se fosse tenuta a pronunciarsi su tale legislazione. Si potrebbe anche riflettere sul rapporto tra diritto comune e diritto internazionale consuetudinario: i commenti della Corte Suprema sul divieto di refoulement rientrante nel secondo, lo rendono potenzialmente parte del primo. Un contenzioso su uno qualsiasi di questi punti avrebbe un significato costituzionale storico.

Ringraziamenti

Catherine e Cathryn desiderano ringraziare Anja Bossow per i suoi generosi commenti e il suo accurato editing.

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Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/supreme-judgecraft/ in data Mon, 20 Nov 2023 16:35:43 +0000.