Sanzioni UE-Ucraina: è tempo di una convergenza più profonda?

L'Unione europea ha affrontato la guerra in Ucraina contro la Russia in vari modi. Per citarne solo alcuni, l'UE ha stanziato fondi aggiuntivi per sostenere l'Ucraina, gli Stati membri stanno inviando armi e materiale bellico, Bruxelles sta guidando la campagna internazionale per ritenere responsabili i criminali di guerra russi e, ultimo ma non meno importante, l'UE ha imposto il più grande pacchetto di sanzioni nella sua storia per danneggiare la capacità della Russia di condurre una guerra aggressiva.

Un notevole cambiamento si è verificato con l'Ucraina che ha compiuto nuovi passi verso l'accesso all'UE. Nel giugno 2022, l'Ucraina ha ottenuto lo status di candidato tanto atteso. Alcuni osservatori hanno etichettato il percorso ucraino verso l'UE come una " adesione attraverso la guerra " che si presume fornisca "un trattamento UE più favorevole della domanda di adesione se e perché il richiedente sta combattendo, letteralmente, per difendere i valori europei comuni".

In tal caso, le infrastrutture comuni nei settori della sicurezza e della politica estera, che sono fondamentali per scoraggiare l'aggressione russa, dovrebbero essere considerate prioritarie in qualsiasi futuro accordo di sviluppo istituzionale tra l'Ucraina e l'UE.

Di seguito, sostengo la necessità di approfondire la cooperazione tra le autorità sanzionatorie ucraine e le controparti dell'UE come elemento vitale sia per il processo di integrazione che per la resistenza alla Russia.

Come funziona l'allineamento con gli atti dell'UE

Le prime nozioni di allineamento e la pratica di invitare i paesi vicini ad aderire alle sanzioni dell'UE sono emerse nel 2007 con alcune precedenti eccezioni . Le sanzioni proclamate dall'Unione Europea mirano a ottenere il più ampio sostegno internazionale da parte di paesi terzi. Così facendo, Bruxelles prevede di internazionalizzare la sua agenda estera, chiedendo il sostegno diffuso per difendere i valori universali, come i diritti umani, la democrazia e lo stato di diritto. In genere, tutti gli atti dell'UE sull'attuazione di misure restrittive contengono la seguente disposizione :

"Al fine di massimizzare l'impatto delle suddette misure, l'Unione incoraggia i paesi terzi ad adottare misure restrittive analoghe a quelle contenute nella presente decisione."

Nel corso dell'elaborazione dei pacchetti di sanzioni, i diplomatici dell'UE si impegnano attivamente con i leader stranieri per garantire il numero massimo di sostenitori della sua agenda internazionale. Una volta adattata la decisione sulle sanzioni, segue un comunicato stampa e/o una dichiarazione dell'alto rappresentante dell'UE sull'allineamento di alcuni paesi terzi in merito a misure restrittive. Di seguito è riportato un esempio di dichiarazione di allineamento sulle sanzioni contro la Bielorussia:

“I paesi candidati Repubblica di Macedonia del Nord, Montenegro e Albania, e i paesi dell'EFTA Islanda, Liechtenstein e Norvegia, membri dello Spazio economico europeo, nonché l'Ucraina aderiscono alla presente decisione del Consiglio. Essi assicureranno che le loro politiche nazionali siano conformi a questa decisione del Consiglio."

Qui, l'UE non commenta la portata delle sanzioni imposte dai suoi alleati. Le misure possono variare in modo sostanziale per quanto riguarda il numero di designazioni, i tempi coinvolti o la normatività. Esistono diversi meccanismi di allineamento che l'Unione europea ha sviluppato attraverso la pratica nelle relazioni con i suoi alleati.

In primo luogo, un " allineamento à la carte " comporta l'adattamento autonomo delle sanzioni dell'UE a seconda delle circostanze. La Svizzera ha un tale accordo. Ad esempio, la Svizzera non aveva emanato sanzioni contro la Russia (come ha fatto l'UE); il Consiglio federale ha invece attuato una decisione sulle misure per prevenire l'elusione delle sanzioni internazionali in relazione alla situazione in Ucraina nel 2014. Nel 2022 il governo svizzero ha cambiato approccio iniziando ad allinearsi maggiormente all'essenza delle sanzioni dell'UE.

In secondo luogo, " l'autolimitazione ", in base alla quale uno Stato adotta le stesse decisioni sanzionatorie dell'UE, nonostante non vi sia alcun obbligo rigoroso in tal senso. Un paese con questo accordo è la Norvegia. Inoltre, questo tipo di allineamento prevede che l'UE istituisca un meccanismo di dialogo per tenere consultazioni sull'attuazione delle sanzioni a livello ministeriale o di lavoro.

L'ultimo tipo è " allineamento coordinato ". In questo caso, l'UE considera i propri atti nel settore della PESC come parte dell'acquis. Pertanto, gli Stati candidati (o gli Stati del partenariato orientale tenuti in minore considerazione) devono attuare le stesse misure nell'aspettativa che attuino tutto l'acquis dell'UE prima della piena adesione. Inoltre, questa forma di allineamento dimostra un forte impegno politico e rispetto per i valori dell'UE e i suoi principi fondamentali.

Base giuridica per l'allineamento alle sanzioni dell'UE

L'allineamento dell'Ucraina alle sanzioni dell'Unione europea non si basa esclusivamente su impegni politici. Piuttosto, deriva dagli obblighi giuridici stabiliti nell'accordo di associazione UE-UA ai sensi dell'articolo 7, che recita quanto segue:

“Le parti intensificheranno il dialogo e la cooperazione e promuoveranno una graduale convergenza nel settore della politica estera e di sicurezza, compresa la politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC)[…]”

Un aspetto degno di nota è che tra il 2000 e il 2005 si sono verificati diversi allineamenti, ma i funzionari dell'UE non hanno commentato la posizione ucraina. Dal 2020, l'Ucraina ha iniziato automaticamente ad aderire alle sanzioni dell'UE. Il caso sperimentale riguardava le sanzioni contro la Bielorussia che Bruxelles ha adottato all'indomani della violenta dispersione delle manifestazioni per la pace. Mentre le conseguenze pratiche sono tutt'altro che evidenti, il significato simbolico era chiaro.

Minsk era stata sede di negoziati tra Ucraina e Russia nel formato di un gruppo trilaterale. L'Ucraina dipendeva anche dall'importazione di combustibili dalla Bielorussia dopo il 2014. Quindi, il fatto che l'Ucraina abbia aderito alle sanzioni dell'UE contro il regime di Lukashenko era un impegno di politica estera e può essere visto come tale perché ha danneggiato gli interessi economici dell'Ucraina. Il ministro degli affari esteri ucraino Dmytro Kuleba ha spiegato ulteriormente:

"La questione della Bielorussia – è un ottimo esempio di come funziona la convergenza delle politiche estere dell'Ue e dell'Ucraina, prevista dall'Accordo di associazione, quando agiamo davvero da 'fronte unito' sulle questioni più dolenti".

Partendo da quel precedente, l'Ucraina ha aderito allo stesso modo ad altre decisioni Ue sulle sanzioni, pronunciando dichiarazioni unilaterali di allineamento. Queste dichiarazioni sono di natura politica e non portano ad azioni legali (come, ad esempio, in Svizzera, dove le sanzioni dell'UE vengono trasferite a quelle nazionali attraverso ordinanze).

Il 23 giugno 2022 il Consiglio europeo ha adottato una decisione per concedere lo status di candidato all'Ucraina, un passo che ha segnato uno sviluppo significativo nella convergenza della politica estera tra Kiev e Bruxelles. Mentre il parere della Commissione sulla domanda di adesione dell'Ucraina all'Unione europea affrontava principalmente l'anticorruzione e lo stato di diritto come questioni fondamentali per l'integrazione, la posizione sul cluster dell'azione esterna è stata descritta dai burocrati di Bruxelles come “nel complesso buona”. ¹⁾ Tale valutazione è stata seguita da osservazioni di benvenuto sulla necessità di "raggiungere una maggiore convergenza con la politica estera e di sicurezza comune (PESC) anche sulle posizioni dell'UE".

Gli ultimi otto mesi di cooperazione sulle sanzioni tra l'UE e l'Ucraina non costituiscono ancora una politica sanzionatoria ben coordinata e saldamente collegata tra Kiev e Bruxelles. L'istituito gruppo internazionale di esperti sulle sanzioni contro la Russia ("Yermak & McFaul group") sta svolgendo un ruolo di advocacy nei forum internazionali. Non ha la capacità di lavorare a livello strumentale nei labirinti della Commissione e del Consiglio Ue.

In una nota a parte, la Commissione europea ha costituito la task force "Freeze and Seize", composta da punti di contatto nazionali e agenzie dell'UE. Il mandato della task force copre il coordinamento tra gli Stati membri dell'UE e gli Stati del G7 per quanto riguarda il sequestro di beni di oligarchi russi e bielorussi. Anche l'Ucraina ha aderito alla task force. Va notato, tuttavia, che la task force è principalmente incaricata dell'applicazione delle sanzioni ma non della progettazione.

Come notato, l'allineamento è di natura non vincolante ei suoi parametri dipendono dai quadri normativi di ciascun paese. Il processo di adozione delle sanzioni interne e l'elaborazione delle politiche nell'UE comprendono molte fasi: ad esempio, le proposte sono preparate dall'alto rappresentante in stretta collaborazione con il SEAE e la FISMA, il Consiglio esamina le proposte all'interno di diversi sottogruppi e comitati (ad esempio, il Comitato dei rappresentanti permanenti ), e la decisione richiede successivamente il sostegno unanime di tutti i membri dell'UE. L'allineamento, invece, non implica alcun tipo di coinvolgimento istituzionale al di fuori dell'UE in nessuna fase dell'esame delle sanzioni.

Osservazioni conclusive

Dato l'attuale stato di allineamento tra l'Ucraina e l'UE, e lo status di paese candidato della prima, l'UE dovrebbe prendere in considerazione la possibilità di fornire all'Ucraina lo stesso ambito di cooperazione nella PESC che, almeno, alla Norvegia. I normali meccanismi di allineamento (come quelli del partenariato orientale) non sono fattibili per il percorso di integrazione ucraino, a causa della guerra, della densità delle designazioni delle sanzioni e della necessità di fermare i tentativi di elusione delle sanzioni, solo per citarne alcuni.

Il regime norvegese potrebbe essere utilizzato dalla parte ucraina per ottenere una più stretta cooperazione in materia di sanzioni. Ad esempio, una piattaforma informale per tenere consultazioni permanenti potrebbe essere istituita presso un ufficio dell'alto rappresentante dell'UE o forum ministeriali. La possibilità di avere una comunicazione di lavoro quotidiana all'interno della Commissione e del Consiglio dell'UE creerà una maggiore convergenza nella PESC tra l'Ucraina e l'UE, al fine di raggiungere il livello necessario per il pieno accesso ai membri.

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Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/eu-ukraine-sanctions-is-it-time-for-deeper-convergence/ in data Tue, 20 Dec 2022 09:48:39 +0000.