Non un disastro, ma un’occasione mancata

Dopo lunghe trattative all'interno della coalizione di governo tedesca, il 26 aprile 2024 il Bundestag ha approvato un emendamento alla legge federale sulla protezione del clima ( Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG)). Una parte dell'emendamento in particolare ha attirato aspre critiche da parte di ONG ambientaliste, esperti e commentatori (vedi qui , qui , qui , qui e qui ): l'abolizione degli obiettivi annuali settoriali per la riduzione delle emissioni di gas serra (GHG). , che costituiscono la base dell'obbligo per i ministeri di presentare "programmi di azione immediata". L'Aiuto tedesco per l'ambiente (DUH) , ad esempio, ha parlato di “uno schiaffo in faccia ai giovani e alle generazioni future”. Il presidente della Federazione tedesca per l'ambiente e la conservazione della natura (BUND) , Olaf Bandt, ha concluso che "la morsa della legge è stata notevolmente ridotta".

La versione originale del KSG prevedeva che se un determinato settore (ad esempio trasporti, edilizia) non avesse ottenuto le riduzioni annuali richieste delle emissioni di gas serra nell'anno precedente, il ministero federale responsabile di quel settore avrebbe dovuto presentare un "programma d'azione immediato" a compensare il bersaglio mancato. Gli obiettivi mancati sono stati determinati sulla base dell'analisi dei dati sulle emissioni da parte dell'Agenzia federale per l'ambiente ( Umweltbundesamt (UBA)), con questi dati confermati dal Consiglio di esperti sui cambiamenti climatici ( Expert Council for Climate Issues (ERK)). L'emendamento modifica questo meccanismo. Ora, se i dati di proiezione ex ante per due anni consecutivi indicano un deficit nell’obiettivo cumulativo di riduzione delle emissioni per l’intero periodo 2021-2030, il governo tedesco è, nel suo complesso, obbligato ad adottare misure per raggiungere questo obiettivo complessivo. I ministeri responsabili dei settori che contribuiscono al superamento delle emissioni hanno la responsabilità primaria, ma non esclusiva, di presentare misure politiche correttive.

Riteniamo che molti critici abbiano sopravvalutato l’efficacia del meccanismo del programma immediato , come sancito nella versione originale del KSG, nel far rispettare gli ambiziosi obiettivi climatici della Germania. Dobbiamo invece valutare realisticamente il potenziale e i limiti del progetto istituzionale per realizzare una politica climatica ambiziosa. Ciò suggerisce che l’emendamento al KSG introduce diverse riforme graduali e potenzialmente efficaci, ma permangono opportunità di miglioramento.

In questo articolo, discutiamo i principali vantaggi e svantaggi dell’emendamento KSG e identifichiamo diverse opzioni di riforma, che potrebbero aiutare a creare un quadro giuridico (più) solido per un’ambiziosa politica climatica nazionale. Tuttavia riconosciamo anche che queste riforme, da sole, non possono garantire che la Germania raggiunga i suoi obiettivi di riduzione delle emissioni. Esistono limiti alla misura in cui qualsiasi istituzione – anche un’istituzione centrale per il clima come il KSG – può risolvere le sfide fondamentali della politica climatica.

I limiti dell’applicazione della legge

I sostenitori del meccanismo KSG originale sostengono che l’obbligo legale di presentare programmi di azione immediata e la chiara assegnazione della responsabilità ministeriale rendono più probabile che i ministeri propongano misure ambiziose per l’azione per il clima (ERK 2023 , Capitolo 7, Tabella 9). Questo meccanismo legale può essere rafforzato da un meccanismo sanzionatorio informale: se una sostanziale attenzione da parte dei media viene dedicata a un ministero che non raggiunge un obiettivo di politica climatica, ciò crea un danno alla reputazione e quindi una pressione politica per conformarsi (Zwar et al. 2023 p. 37).

Questo argomento è convincente? Va anzitutto osservato che il Ministero federale per il digitale e i trasporti ( Ministero federale per il digitale e i trasporti (BMDV)), sotto la guida di Volker Wissing (FDP), ha ampiamente chiarito negli ultimi anni di non essere disposto a seguire questo requisito legale del KSG. Nel 2022, l’ERK ha riscontrato che il piano d’azione immediato presentato dal ministero dei trasporti non era all’altezza, con un ampio margine, dei requisiti del KSG. Una causa avviata da DUH e BUND ha portato nell'autunno 2023 alla sentenza del Tribunale amministrativo superiore di Berlino-Brandeburgo che obbligava il governo federale a presentare un programma di azione immediata conforme a KSG, ma ciò non ha cambiato molto la posizione del BMDV. Fino ad oggi, la BMDV non è riuscita a presentare un programma di azione immediata ambizioso ed efficace (ERK 2023 ).

Ciò non sorprende se si analizza la potenziale efficacia delle istituzioni climatiche nel loro contesto politico e istituzionale più ampio, sulla base del presupposto che gli attori politici (limitatamente) razionali agiscano nel proprio interesse (Zwar et al. 2023 ). Finché le istituzioni non modificano in modo decisivo i costi o i benefici per gli attori politici – in questo caso, partiti politici, ministri e ministeri – non creeranno cambiamenti sostanziali nel comportamento. I requisiti legislativi e la copertura mediatica negativa possono essere entrambi ignorati.

Ciò sembra essersi verificato nel caso del meccanismo originale di 'follow-up' del KSG degli obiettivi settoriali e dei programmi di azione immediata. Semplicemente non esiste alcuna autorità che possa costringere un ministero a modificare il proprio comportamento. Per essere efficaci, le istituzioni devono invece ristrutturare gli incentivi degli attori coinvolti in modo tale che un cambiamento nel comportamento sia nel loro interesse. Le regole si “autoimpongono” quando gli attori le rispettano, anche se non esiste alcuna terza parte che le costringa a farlo (Przeworski 1991 , 2008 , 2018 ; Myerson 2009 ; Fearon 2011 ; Svolik 2015 ). Dato che questo non era il caso del meccanismo KSG originale – come illustrato dall’insufficiente programma immediato del ministero dei trasporti – descrivere la sua abolizione come un “disastro della politica climatica” sembra esagerato.

Ciò non significa che accogliamo con favore senza riserve la nuova modifica del KSG. Desideriamo piuttosto sottolineare i limiti di un approccio principalmente legale alla politica climatica, che vede obiettivi settoriali annuali giuridicamente vincolanti come la condizione sine qua non di un’ambiziosa politica di mitigazione. Questo approccio non riesce a riconoscere che gli obiettivi settoriali non si autoapplicavano perché – nonostante l’inasprimento degli obblighi de jure – hanno fatto ben poco per alterare gli incentivi degli attori interessati. Vale anche la pena notare che gli obiettivi settoriali continuano ad esistere nel KSG, anche se non servono più come trigger per i programmi ministeriali immediati . Gli obiettivi settoriali potrebbero continuare ad essere utilizzati in modo informale, ad esempio dall'ERK o da altre organizzazioni, come indicatore dei progressi della politica climatica nei singoli settori e della "performance" del ministero responsabile.

Visto in questa luce, l’emendamento KSG rappresenta una deviazione dallo status quo meno di quanto suggeriscano la maggior parte dei commenti e delle reazioni. L'emendamento non è quindi un disastro, bensì un'occasione mancata. Nonostante alcune mosse promettenti, il governo tedesco non è riuscito in gran parte a rafforzare gli incentivi affinché gli attori rilevanti attuassero una politica climatica ambiziosa.

Concentrarsi su una prospettiva intersettoriale ex ante

Altri due aspetti delle modifiche apportate all'emendamento sono particolarmente apprezzati. Il primo è uno spostamento dell’attenzione da obiettivi e orientamenti settoriali specifici a un approccio intersettoriale . Il secondo è il passaggio da una prospettiva ex post a una prospettiva ex ante nel far scattare l'obbligo di presentare programmi immediati . Tuttavia, entrambe le modifiche non sono state implementate in modo coerente nell'emendamento, lasciando un sostanziale margine di miglioramento.

L’approccio intersettoriale dovrebbe essere visto nel contesto dei recenti sviluppi della politica climatica dell’UE. Il pacchetto Fit for 55 dell’UE ha riaffermato il ruolo centrale dello scambio di emissioni come strumento chiave nell’UE, e quindi anche nella politica climatica tedesca. Il sistema di scambio delle emissioni dell’UE copre i settori dell’elettricità, dell’industria, dell’aviazione intraeuropea e ora anche del trasporto marittimo (EU ETS 1), e dal 2027 coprirà i settori del riscaldamento e dei trasporti stradali (EU ETS 2). Questi due sistemi fissano limiti vincolanti alle emissioni per circa l’80% delle emissioni di gas serra dell’UE, che diminuiranno linearmente fino a zero entro il 2039 (ETS 1) e il 2045 (ETS 2) circa (Pahle et al. 2023 ). Attualmente è in discussione l'introduzione di un EU ETS 3 per il settore agricolo. In futuro ci sarà (è necessario) discutere sulla fusione di questi sistemi. In Germania sono inoltre in corso i preparativi per realizzare la legge sullo scambio delle emissioni di combustibili (BEHG), che dal 2019 impone un sistema nazionale di scambio delle emissioni per i settori dei trasporti e dell’edilizia.

Dato che il prezzo del carbonio (sotto forma di sistemi di scambio delle emissioni) è l’asse centrale del mix di politiche climatiche europee e tedesche, le misure specifiche per settore hanno un ruolo supplementare da svolgere. Dovrebbero integrare i sistemi di tariffazione del carbonio affrontando specifici fallimenti del mercato e altri ostacoli nei vari settori per raggiungere una decarbonizzazione rapida ed economicamente vantaggiosa. Si tratta di una funzione molto diversa da quella sancita nel KSG originale, in cui gli obiettivi settoriali costituivano lo strumento centrale per ottenere riduzioni delle emissioni. Sebbene il vecchio KSG consentisse al governo di includere misure intersettoriali nel suo programma immediato , l’attenzione su obiettivi settoriali ha incentivato soluzioni ad hoc che avrebbero potuto rapidamente sfociare in un mosaico di riforme. Gli obiettivi settoriali non hanno incoraggiato i politici a considerare gli aspetti chiave degli strumenti di politica climatica – la loro efficacia, gli effetti distributivi e la coerenza reciproca – in modo integrato. L'emendamento riconosce questa lacuna – almeno retoricamente – sottolineando che le proposte dei ministeri “potrebbero contenere anche misure intersettoriali” (§ 8 par. 2 KSG).

L’attenzione alle misure intersettoriali potrebbe essere ulteriormente sviluppata in modo da modificare gli incentivi degli attori politici nell’elaborazione e attuazione della politica climatica. Un’opzione potrebbe essere quella di stabilire alcuni parametri vincolanti per il processo interministeriale di pianificazione delle riforme della politica climatica. Ad esempio, il governo potrebbe introdurre l’obbligo per i ministri di prendere in considerazione prima le possibili riforme dell’ETS 1 e 2 dell’UE (sebbene queste non possano essere modificate direttamente dal governo tedesco) o gli adeguamenti al BEHG nazionale quando cercano di ridurre le emissioni, prima delle modifiche specifiche del settore. vengono prese in considerazione le misure Sarebbe addirittura concepibile collegare in modo regolamentato l'aumento dei finanziamenti o l'introduzione di determinate regolamentazioni al livello del prezzo della CO ₂ , in modo simile agli stabilizzatori automatici nella politica fiscale. Infine, il governo potrebbe chiedere ai ministri di fornire una giustificazione per le loro scelte politiche, siano esse riforme dei sistemi di scambio delle emissioni e/o misure specifiche per settore, per incoraggiare un’analisi e un dibattito più espliciti sulla risposta riformatrice adeguata. Le misure esistenti – come la legge sull’energia edilizia (GEG) – non vengono attualmente valutate sistematicamente ex post. Un obbligo vincolante di condurre valutazioni ex-ante ed ex-post dell’efficacia, dell’efficienza economica e degli effetti distributivi del mix di misure adottate potrebbe migliorare la pianificazione della politica climatica. Una maggiore trasparenza basata sull’evidenza e una discussione critica sull’impatto delle misure esistenti e di quelle potenziali future potrebbero aumentare la probabilità di raggiungere gli obiettivi.

Progresso incrementale

Oltre al passaggio ad una prospettiva più intersettoriale ed ex ante discussa sopra, l’emendamento KSG contiene anche altri miglioramenti incrementali. Ne evidenziamo due. Innanzitutto, include una disposizione, simile a quella contenuta nella legge svedese sulla protezione del clima, in base alla quale ogni nuovo governo federale deve adottare un programma di protezione del clima – il suo piano generale di politica climatica – entro 12 mesi dall’inizio della legislatura. In Svezia, questa caratteristica istituzionale ha avuto un effetto di definizione dell’agenda: i governi sono stati costretti a prendere in considerazione la politica climatica anche se altrimenti non le avrebbero dato priorità (Zwar et al. 2023 ).

Nel contesto dei governi di coalizione tedeschi, il processo obbligatorio di sviluppo del programma di protezione del clima potrebbe contribuire ad un coordinamento positivo tra ministeri e partiti. Rappresenta un’opportunità per questi attori di impegnarsi in un inventario congiunto delle misure esistenti e di lavorare insieme per sviluppare un’agenda dettagliata sulla politica climatica. Le task force interministeriali potrebbero svolgere un ruolo nello sviluppo del piano congiunto, con un mandato corrispondente ai livelli più alti della gerarchia amministrativa. Naturalmente, formati innovativi come questo richiedono la volontà da parte dei partner della coalizione di cooperare politicamente – non è chiaro se ciò funzionerebbe nel sistema politico tedesco. Tuttavia, tali formati offrono l’opportunità di risolvere i conflitti politici e concentrarsi su questioni sostanziali in stretto coordinamento all’inizio della legislatura. Possono anche rimuovere la pianificazione dettagliata della politica climatica – un compito sostanziale – dai negoziati di coalizione ad alto livello. Infine, questo processo di pianificazione offre l’opportunità di mettere in comune e sfruttare le considerevoli competenze in materia di politica climatica in Germania, ad esempio attraverso audizioni (interne o pubbliche) o brevi studi obbligatori (Flachsland et al. 2021 ).

Un secondo sviluppo positivo è l’estensione del mandato del Consiglio di esperti sui cambiamenti climatici. La modifica conferisce all'ERK il diritto di fornire "pareri di esperti sull'ulteriore sviluppo di adeguate misure di protezione del clima sulla base delle emissioni e dei dati di proiezione" (§ 12 par. 5 KSG). A nostro avviso, è anche utile che l’ERK abbia ora il mandato esplicito di considerare gli effetti sociali distributivi, l’efficienza economica e l’efficacia nei suoi pareri e nelle relazioni degli esperti. Non è chiaro, tuttavia, come l'ERK possa adempiere a questo mandato con un livello di personale, attrezzature e capacità finanziaria originariamente destinate a un compito diverso, più strettamente definito (vale a dire la revisione dei dati sulle emissioni). Potrebbe quindi essere necessario espandere la struttura e la capacità dell'ERK per svolgere il suo mandato ampliato ai sensi dell'emendamento.

Un’occasione mancata, ma non un disastro

Nonostante i miglioramenti sopra delineati, che potrebbero almeno gradualmente spostare gli incentivi degli attori coinvolti nel processo di politica climatica, l’emendamento al KSG contiene alcune opportunità mancate. Rimangono opzioni per migliorare il contenuto e la struttura del processo di riforma della politica climatica, per migliorare la posizione di ERK e UBA e per rafforzare il processo per lo sviluppo del rapporto sulle proiezioni delle emissioni.

I requisiti per l’azione del governo a livello federale, statale e municipale per raggiungere gli ambiziosi obiettivi climatici nazionali della Germania sono eccezionalmente elevati. In questo contesto, appare urgente (i) rafforzare le capacità del personale nell'amministrazione, (ii) rivedere criticamente e riformare le strutture istituzionali per il coordinamento e (iii) garantire una compensazione finanziaria nel sistema politico multilivello tedesco. iv) la riattivazione e il rafforzamento del Gabinetto per il clima potrebbe fungere da catalizzatore per l'ulteriore sviluppo della politica climatica nazionale, europea e internazionale della Germania. Si dovrebbe quindi prendere in considerazione l’ancoraggio del Gabinetto per il clima nel KSG (Flachsland et al. 2021 ). Queste sono ulteriori opportunità perse: sembra improbabile che questo sarà l’ultimo emendamento KSG.

Contrariamente a quanto affermano i suoi critici, l’emendamento del KSG non è un disastro. Non possiamo aspettarci che le future emissioni della Germania aumentino in modo significativo a seguito del cambiamento del meccanismo di riforma. Piuttosto, la struttura del primo e ora del KSG modificato falliscono entrambi la cartina di tornasole per istituzioni efficaci: riallineare gli incentivi politici verso l’auto-applicazione degli ambiziosi obiettivi di politica climatica della Germania.

Come si potrebbero sviluppare progetti istituzionali di questo tipo – al di là del KSG –? Gli approcci volti a evitare costi elevati e concentrati a breve termine appaiono centrali per la stabilità politica della politica climatica – tale è la logica della ridistribuzione delle entrate e dei limiti di prezzo nel contesto dei sistemi di scambio delle emissioni. Sono urgentemente necessari ulteriori ricerche e dibattiti, nonché proposte concrete per il disegno istituzionale della politica climatica compatibile con gli incentivi politici.

In linea di principio, tuttavia, il potenziale per risolvere i problemi fondamentali della politica climatica attraverso una progettazione istituzionale formale è limitato. Si può criticare la posizione di (parti del) governo tedesco per buone ragioni di politica climatica. Tuttavia, al fine di aumentare gli incentivi politici per una politica climatica ambiziosa, è necessario cercare altri mezzi oltre all’obbligo di riforma originario del KSG basato su obiettivi settoriali e programmi immediati . L’inasprimento dell’EU ETS 1 e l’introduzione dell’ETS 2, con l’obiettivo di ridurre a zero le emissioni di gas serra entro soli 15 (EU ETS 1) e 21 anni (EU ETS 2), definisce un quadro istituzionale altamente ambizioso ed efficace per la Germania. e la politica europea sul clima. Dal punto di vista della politica climatica, l’obiettivo dovrebbe essere quello di integrare questo quadro con riforme mirate in modo tale che sia nell’interesse di qualsiasi futuro governo aderire a questo elevato livello di ambizione.

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Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/german-federal-climate-protection-act/ in data Thu, 09 May 2024 09:57:00 +0000.