La fine di Schengen?
All'inizio di gennaio c'è stato un anniversario al confine tedesco-danese: era il settimo anno da quando la Danimarca ha reintrodotto i controlli alle frontiere. Il governo danese ha notificato alla Commissione europea 25 volte dall'inizio del 2016 che i controlli alla frontiera interna con la Germania continueranno. In un rapporto commissionato dall'eurodeputato Rasmus Andresen e dai Verdi al Parlamento europeo, presentato all'inizio di questa settimana, abbiamo esaminato le lettere di notifica della Danimarca rispetto al metro del diritto europeo per vedere se potessero giustificare il ripristino e il mantenimento dei controlli alle frontiere. Dopotutto, la libera circolazione dei cittadini dell'UE (articolo 21 del TFUE) è una conquista fondamentale dell'UE. Pochi eventi incarnano l'unificazione europea in modo così simbolico come lo smantellamento delle barriere alle frontiere interne tra gli Stati membri.
Non solo la Danimarca ha ripreso a controllare le frontiere dal 2016, ma anche Austria, Francia, Germania, Norvegia e Svezia hanno reintrodotto i controlli alle frontiere. La Germania, ad esempio, controlla il confine bavarese con l'Austria da settembre 2015 e recentemente ha esteso questi controlli fino all'11 maggio 2023. Questo articolo tratta in dettaglio i controlli alle frontiere in Danimarca. Tuttavia, si può presumere che l'analisi delle lettere di notifica degli altri paesi porti a risultati simili. Questi stati pongono l'ascia alla libertà di movimento all'interno dell'UE.
Pericoli per la sicurezza e l'ordine pubblico o semplici rischi?
La Danimarca giustifica il ripristino dei controlli alle frontiere con un elenco di motivi che si è fatto sempre più lungo nel corso dei sette anni: nel 2016 è iniziato con i movimenti migratori conseguenti alla guerra civile siriana. Il governo dell'epoca ha citato "l'islamismo militante" come una presunta minaccia. In seguito ha fatto riferimento alla criminalità organizzata. Con il corso del mondo, sono poi apparse la pandemia di Covid-19 e i movimenti di rifugiati dall'Ucraina e dalla Russia, ed è stata menzionata anche la situazione al confine esterno con la Bielorussia.
La Corte di giustizia si è recentemente pronunciata sulla reintroduzione dei controlli alle frontiere in un caso austriaco ( cause C-368/20 e C-369/20, Landespolizeidirektion Steiermark ). Nella sua sentenza dell'aprile 2022, la Corte di giustizia ha chiesto agli Stati membri di "provare" i rischi citati. L'onere della prova spetta quindi agli Stati membri. Si cercano invano prove concrete dei presunti pericoli nelle lettere di notifica danesi. Piuttosto, si tratta regolarmente di rischi che non si sono ancora condensati in pericoli.
Ma anche supponendo che tali pericoli esistano, la Danimarca dovrebbe comunque dimostrare come i controlli alle frontiere in particolare contribuiscano a prevenire i presunti pericoli. La polizia del Reich ha già espresso dubbi al riguardo nel 2016. Come si è saputo proprio questa settimana ( reportage sul quotidiano danese Information ), si è trattato soprattutto di un atto simbolico inteso a segnalare alla popolazione danese che il governo danese non avrebbe aspettato con indolenza i profughi siriani.
L'area Schengen
Nello spazio Schengen, a cui la Danimarca ha aderito nel 2001, i controlli alle frontiere sono stati aboliti. Il diritto primario e derivato dell'UE prevede alcune eccezioni in cui i controlli alle frontiere possono essere ripristinati per un periodo di tempo limitato.
La libertà di movimento è uno dei capisaldi dell'integrazione europea. Il diritto primario dell'UE registra in modo prominente la libertà di circolazione nello spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia "senza frontiere interne" all'articolo 3, paragrafo 2, TUE . L'articolo 77, paragrafo 1, lettere a) e 2, lettera e), del TFUE conferisce all'UE il potere di sviluppare una politica per garantire "che le persone non siano controllate alle frontiere interne per tutte le persone, indipendentemente dalla loro nazionalità". Tuttavia, esiste una cosiddetta riserva d'ordine pubblico nell'articolo 72 TFUE , secondo il quale le norme di diritto primario sullo spazio di libertà, sicurezza e giustizia "l'esercizio delle responsabilità degli Stati membri per il mantenimento dei beni pubblici l'ordine e la tutela della sicurezza interna" non si toccano. Questa riserva è di natura eccezionale e qualsiasi restrizione alla libertà di circolazione che si verifichi deve essere proporzionata.
Il Codice frontiere Schengen (SGK – VO 2016/399) disciplina in dettaglio le condizioni per l'attraversamento delle frontiere all'interno degli Stati membri dell'area Schengen. Allo stesso tempo, i controlli di identità alle frontiere interne sono stati aboliti in linea di principio, ai sensi dell'articolo 22 SGK . Le eccezioni menzionate sono previste negli articoli 25 e seguenti SKG . In primo luogo, l'articolo 25 disciplina i pericoli prevedibili che portano a "circostanze eccezionali" e consente il ripristino "temporaneo" dei controlli alle frontiere interne come "ultima risorsa" quando "l'ordine pubblico o la sicurezza interna di uno Stato membro sono gravemente minacciati". In secondo luogo, l'articolo 28 SGK consente la reintroduzione dei controlli alle frontiere in caso di pericoli imprevedibili se "è necessaria un'azione immediata". e quindi sono necessari controlli alle frontiere interne; in tal caso il Consiglio dell'UE, su proposta della Commissione, può raccomandare agli Stati membri di reintrodurre i controlli alle frontiere interne. Ciò è accaduto nel 2016 in risposta all'aumento dei flussi migratori verso l'UE a seguito della guerra civile in Siria.
Va notato che il ripristino dei controlli alle frontiere interne è sempre limitato nel tempo: le scadenze sono chiaramente disciplinate dall'articolo 25 SGK, dall'articolo 28 e dall'articolo 29 SGK. I controlli alle frontiere interne possono quindi essere ripristinati solo per periodi di tempo chiaramente definiti e limitati. Inoltre, i controlli alle frontiere possono essere reintrodotti solo come "ultima risorsa" e devono sempre rispettare il principio di proporzionalità, vale a dire "la portata e la durata non devono superare quanto assolutamente necessario per far fronte alla grave minaccia" (art. 25). Paragrafo 1 S .2 SGK). Secondo l'articolo 26 SGK, uno Stato membro che vuole ripristinare i controlli alle frontiere deve quindi soppesare la minaccia da un lato e la reintroduzione dei controlli alle frontiere dall'altro.
Infine, l'articolo 27 SGK disciplina la procedura di notifica alla Commissione europea, che gli Stati membri devono seguire se devono essere ripristinati i controlli alle frontiere. La Commissione è quindi informata sui controlli alle frontiere e può reagire. Abbiamo esaminato le lettere di notifica del governo danese negli ultimi sette anni.
Pericoli vaghi e controlli sproporzionati
Il governo danese ha costantemente modificato le giustificazioni fornite e ha fornito un elenco sempre crescente di "pericoli". Il Conseil d'État francese ha argomentato allo stesso modo quando si è pronunciato sulla legalità dei controlli reintrodotti dalla Francia alle frontiere con Belgio, Lussemburgo, Germania, Svizzera, Italia e Spagna tra il 1° maggio 2022 e il 31 ottobre 2022. Il Conseil d'État ha rilevato che, anche se la giustificazione francese dei movimenti secondari non rappresentava una nuova minaccia, gli altri motivi erano sufficienti per giustificare una nuova proroga dei controlli alle frontiere. Il Conseil d'État ha quindi ammesso il principio dell'annaffiatoio. La Danimarca si sta comportando in modo simile e sembra sperare che la Commissione europea e gli altri Stati membri accettino una o più delle tante ragioni addotte.
Come abbiamo visto, il diritto dell'UE consente la reintroduzione dei controlli alle frontiere in caso di minaccia all'ordine pubblico e alla sicurezza. Un mero rischio, invece, non basta. Soprattutto nelle ultime due notifiche dell'11 maggio 2022 e del 14 ottobre 2022, il governo danese è rimasto molto vago sui pericoli specifici. Ha scritto che, a breve termine, il maggior flusso di migranti e sfollati potrebbe significare che persone che potrebbero rappresentare una minaccia per la Danimarca potrebbero entrare nell'area Schengen, o che non si può escludere che i cittadini russi, che vogliono evadere la mobilitazione può costituire una minaccia per la sicurezza interna. Queste speculazioni non sono provate da nessuna parte. Se tali formulazioni potessero giustificare i controlli alle frontiere, allora potremmo abolire subito lo spazio Schengen senza controlli alle frontiere. È semplicemente impossibile escludere sempre tutti i rischi di presunte minacce. In altre parole: se la massima sicurezza possibile è il punto di fuga, allora è meglio non attraversare più i confini.
Come descritto in precedenza, il ripristino dei controlli alle frontiere deve essere sempre temporaneo e proporzionato. Nel caso dei controlli alle frontiere, che vanno avanti ininterrottamente da sette anni, i termini previsti dal Codice Schengen sono ormai da tempo superati. Il Consiglio europeo , la Commissione Ue e la commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni del Parlamento europeo hanno chiesto che i controlli alle frontiere interne siano finalmente revocati e che sia ripristinato lo spazio Schengen.
Tuttavia, le notifiche del governo danese non reggono neanche a considerazioni di proporzionalità. Lo scopo legittimo dei controlli alle frontiere è altamente discutibile a causa della descritta miscela di pericoli reali e rischi. Nelle notifiche, la Danimarca non ha fornito prove adeguate dell'idoneità dei controlli alle frontiere per mantenere la sicurezza e l'ordine pubblici. Alla domanda sulla necessità dei controlli, cioè se esistano mezzi più blandi ma ugualmente efficaci, la Danimarca ha recentemente risposto in modo generico affermando che i controlli di polizia alle frontiere non sono sufficienti, senza spiegarne il motivo. La restrizione sistematica della libertà di circolazione dei cittadini dell'UE per proteggersi da presunti pericoli è sproporzionata. Ciò è particolarmente vero in una regione altamente integrata come lo Schleswig settentrionale e la Danimarca meridionale, dove le minoranze danesi e tedesche hanno vissuto su entrambi i lati del confine sin dal trattato di Versailles.
Perché la Commissione UE è inattiva e quali sono i suoi piani
La pratica dei cinque Stati membri di estendere ripetutamente i controlli alle frontiere, sebbene non sia dimostrato alcun pericolo concreto e nuovo, non è compatibile con il Codice frontiere Schengen. Tuttavia, la Commissione UE è rimasta finora inattiva e non ha avviato alcuna procedura di infrazione.
La proposta di riforma per un nuovo codice frontiere Schengen è attualmente in discussione al Parlamento europeo. La riforma intende offrire agli Stati membri ancora più opzioni per reintrodurre ed estendere i controlli alle frontiere e includere esplicitamente le ragioni addotte dagli Stati membri dal 2016 come minacce nel codice frontiere Schengen. In tal modo, la Commissione sembra cercare di evitare conflitti con gli Stati membri legalizzando pratiche attualmente illegali, piuttosto che adempiere al suo ruolo di custode dei trattati.
La libera circolazione delle persone è una delle conquiste più importanti dell'UE. L'inerzia della Commissione su evidenti violazioni della legge da parte di alcuni Stati membri come la Danimarca rischia di danneggiarli seriamente ea lungo termine.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/das-ende-von-schengen/ in data Thu, 23 Feb 2023 10:33:27 +0000.