Il Parlamento britannico, l’accordo Regno Unito-Ruanda e il CPTPP
Il 1° aprile 2024, la Ponsonby Rule, la convenzione costituzionale che stabilisce lo standard per il ruolo del Parlamento nel modo in cui il Regno Unito stipula i trattati, ha compiuto 100 anni. Ma la procedura per il coinvolgimento del Parlamento nella stesura dei trattati (che in realtà equivale solo al controllo dei trattati) è non sono più adatte allo scopo e il Parlamento ne è sempre più scontento.
A differenza del Congresso e del Parlamento europeo, il Parlamento di Westminster non ha potere di veto sui trattati, né può insistere per avere un dibattito su di essi. Le norme statutarie in materia di controllo limitano il tempo a disposizione per il controllo e soffrono di una serie di altre debolezze. La commissione per la pubblica amministrazione e gli affari costituzionali della Camera dei comuni ha chiesto una riforma in un rapporto del 2024 , ma il governo ha ampiamente respinto le proposte della commissione. Tuttavia, i problemi permangono, come illustrato dalla ratifica da parte del Regno Unito di un trattato sull'asilo con il Ruanda il 25 aprile, che prevale sulla volontà della Camera dei Lord e dal rifiuto del governo di concedere alla Camera dei Comuni un dibattito sostanziale ai sensi del Constitutional Reform and Governance Act 2010 sul o il trattato sul Ruanda, o l’adesione del Regno Unito all’Accordo Globale e Progressivo per il Partenariato Trans-Pacifico (CPTPP).
Descriviamo lo status quo in un rapporto che abbiamo prodotto per il Center for Inclusive Trade Policy e avanziamo proposte per migliorare il controllo del trattato consentendo una maggiore trasparenza e legittimità. La nostra argomentazione principale è che sia gli accordi Regno Unito-Ruanda che quelli CPTPPP dimostrano, ancora una volta, che il ruolo del Parlamento britannico nella formulazione dei trattati deve essere riformato. In particolare, la Camera dei Comuni deve ottenere il potere di votare formalmente sugli accordi internazionali prima che possano diventare vincolanti per il Regno Unito.
La regola Ponsonby e l’attuale regime statutario per il controllo dei trattati da parte del Parlamento
Le origini dell'attuale sistema di controllo dei trattati del Regno Unito risalgono al 1 aprile 1924, quando l'allora sottosegretario parlamentare agli affari esteri Arthur Ponsonby impegnò il governo a "mettere sul tavolo di entrambe le Camere del Parlamento ogni trattato, una volta firmato, per un periodo di 21 giorni, trascorso il quale il trattato sarà ratificato, pubblicato e diffuso nella Serie dei Trattati”.
Nel 2010 questa regola è stata codificata e progressivamente sviluppata nella Parte 2 del Constitutional Reform and Governance Act 2010 (CRAG). Secondo lo schema legale, il governo deve sottoporre gli accordi internazionali soggetti a ratifica al Parlamento per 21 giorni prima di poter ratificare l'accordo. Oltre al trattato, deve fornire un memorandum esplicativo.
Ai sensi dell'articolo 20 del CRAG, entrambe le Camere del Parlamento possono deliberare contro la ratifica del Trattato, ma il CRAG non conferisce a nessuno dei due potere di veto. La Camera dei Comuni ha il potere teorico di ritardare la ratifica (che non è mai stato utilizzato nella pratica). Ai Signori viene negata anche questa capacità limitata. L'articolo 21 della CRAG conferisce al Governo la possibilità di rinunciare del tutto alla procedura di esame.
Sebbene il Parlamento non abbia diritto di voto sui trattati, potrebbe dover approvare la legislazione di attuazione se nella legislazione nazionale non esistono poteri pertinenti. Per garantire che il Regno Unito rispetti il nuovo trattato una volta entrato in vigore, la convenzione richiede che la necessaria legislazione di attuazione venga approvata prima della ratifica del trattato.
Perché la procedura attuale non è all’altezza?
Nella sua essenza, il sistema statutario per il controllo dei trattati si rifà ancora alla vecchia regola di Ponsonby, concepita 100 anni fa. Da allora il diritto internazionale è cambiato sostanzialmente. Il numero dei trattati si è moltiplicato. Lo stesso vale per gli argomenti che gli Stati ritengono appropriati per la conclusione dei trattati: oggi quasi nessun settore del diritto nazionale è esente da obblighi internazionali che vanno dal commercio ai diritti umani, dall’ambiente ai servizi aerei. Con l’ampliamento della portata dei trattati, anche la loro stessa natura è cambiata: i trattati moderni entrano profondamente nella sostanza delle questioni normative. E i trattati moderni sono strumenti viventi. Molti di essi istituiscono organi del trattato con il potere di sviluppare o interpretare il trattato per assicurarsi che possa adempiere alle sue funzioni anche quando i fatti sul campo evolvono. Qualcuno potrebbe lamentarsi di questo fatto – e guardando le notizie, alcuni commentatori certamente lo fanno. Ma la realtà li ha superati. Dall'Organizzazione Marittima Internazionale all'Organizzazione Mondiale della Sanità, dal Codex alimentarius all'Unione Internazionale delle Telecomunicazioni, numerosi documenti che riguardano la nostra vita vengono redatti in un processo di cooperazione internazionale.
Il mutato panorama internazionale mette alla prova il sistema di controllo dei trattati in due modi. In primo luogo, solleva urgentemente questioni di legittimità. Se i trattati influenzano le nostre vite, necessitano di un voto in Parlamento per legittimarli democraticamente. Molte giurisdizioni prevedono un voto positivo o negativo in Parlamento. Il Regno Unito no. L’argomentazione secondo cui il Regno Unito è un sistema dualista e di conseguenza sono le leggi di attuazione, e non il trattato, a influenzare le nostre vite cade nel nulla in un mondo di trattati viventi. Le decisioni e persino le interpretazioni da parte degli organi del trattato spesso richiedono l’attuazione della legislazione anni dopo l’entrata in vigore del trattato. Ma anche laddove ciò non fosse vero e il Regno Unito disponesse già della legislazione necessaria, i trattati fanno la differenza: un trattato può fissare la regolamentazione già in vigore. Se il Parlamento lo cambia, il governo dovrà ottenere un cambiamento nell’impegno del trattato – oppure metterà il Regno Unito in violazione del trattato.
La seconda sfida al sistema esistente è quella della complessità. Gli accordi di libero scambio sono emblematici in questo senso: contengono regole su argomenti che vanno dalle tariffe agli standard alimentari. Non c’è modo di esaminare in modo significativo un accordo di libero scambio moderno e complesso in 21 giorni di seduta.
Perché ce ne siamo accorti solo adesso? Cosa è stato fatto al riguardo (e il problema è stato risolto)?
I problemi con il sistema di controllo dei trattati sono diventati evidenti solo negli ultimi cinque anni, dopo la Brexit. Il motivo è controintuitivo. Quando il Regno Unito era membro dell’UE, i più complessi accordi internazionali moderni, gli accordi di libero scambio, erano gestiti dall’Unione Europea sotto le sue competenze esclusive . E per gli atti dell’UE, il Parlamento di Westminster ha sviluppato un meccanismo di controllo più forte di quello che ha ora che il governo esercita tali competenze.
Ma il Parlamento non è rimasto del tutto inattivo. Nel 2020, il Parlamento ha istituito un meccanismo formale di controllo dei trattati presso il Comitato UE della Camera dei Lord. Il compito è stato separato dal Comitato UE ed è diventato responsabilità del Comitato per gli accordi internazionali (IAC) come comitato ristretto autonomo nel gennaio 2021. Le cose erano più difficili alla Camera dei Comuni, dove i comitati tendono a rispecchiare i dipartimenti governativi – e non è stato sviluppato un meccanismo di controllo dedicato. Per quanto riguarda gli aspetti agricoli degli accordi di libero scambio, la legge statutaria richiede un rapporto della Commissione indipendente per il commercio e l'agricoltura che viene presentato al Parlamento insieme a una risposta del Segretario di Stato.
Questi passaggi non hanno risolto il problema. Il controllo dei trattati funziona ancora secondo il quadro tradizionale. Il governo ha assunto alcuni impegni che potrebbero apportare qualche miglioramento, ma non rappresentano la svolta necessaria per portare il controllo dei trattati nel 21° secolo.
Cosa è successo riguardo all’accordo Regno Unito-Ruanda e al CPTPPP?
Alcuni dei punti deboli del sistema sono stati evidenziati di recente dalla spinta del governo a ratificare l' accordo sull'asilo tra Regno Unito e Ruanda e il CPTPP . Il primo accordo è stato redatto dopo che la Corte Suprema aveva ritenuto illegale la politica del governo “secondo la quale alcune persone che chiedono asilo nel Regno Unito non dovrebbero vedere le loro richieste esaminate qui, ma dovrebbero invece essere inviate in Ruanda per chiedere asilo lì” .
Invece di abbandonare la politica, il governo ha raddoppiato gli sforzi, proponendo una legislazione che dichiari il Ruanda sicuro; vietare ai tribunali di prendere in considerazione prove contrarie; e negoziare l’accordo Regno Unito-Ruanda che mira a creare meccanismi e garanzie per un trattamento adeguato dei richiedenti asilo.
Mentre il disegno di legge avanzava attraverso l’iter legislativo, il 22 gennaio 2024, la Camera dei Lord si è pronunciata contro il trattato . Era la prima volta che entrambe le Camere prendevano in considerazione una mozione ai sensi della sezione 20 del CRAG – e il presidente della IAC, Lord Goldsmith KC, colse l'occasione per sottolineare che il meccanismo di controllo era carente. Per quanto riguarda il trattato, i Lord hanno correttamente sottolineato che nel disegno di legge è stato chiesto loro di dichiarare il Ruanda sicuro mentre i meccanismi che avrebbero dovuto garantire quella sicurezza nel trattato non erano nemmeno in atto. Di conseguenza, i Lord hanno approvato una mozione secondo la quale il governo non dovrebbe ratificare il trattato “fino a quando le tutele che prevede non saranno state pienamente attuate, poiché al Parlamento viene chiesto di esprimere un giudizio, sulla base dell’accordo, sulla sicurezza del Ruanda”. Il governo ha annullato il voto . Alla Camera dei Comuni è stato negato il voto sulla ratifica del trattato, nonostante una richiesta del comitato ristretto per gli affari interni, trasversale ai partiti. Il disegno di legge sul Ruanda è stato ora approvato dal Parlamento e il trattato è stato ratificato il 25 aprile.
Il problema sollevato dal CPTPP è di natura alquanto diversa. Il Regno Unito ha concordato i termini di accesso al CPTPP nel luglio 2023. Si tratta di un accordo di libero scambio preesistente tra più di 10 partner nella regione dell’Indo-Pacifico, tra cui Australia, Canada e Giappone. Trattandosi di un accordo preesistente, gran parte del suo contenuto era predeterminato, semplificando il controllo e consentendo al Parlamento di esaminare in modo significativo l'accordo nelle prime fasi del processo.
Il Parlamento ha mostrato vivo interesse: sebbene i benefici economici dell’accordo siano limitati (il Regno Unito ha già accordi di libero scambio con tutti i membri tranne Brunei e Malesia), ha un significato sia strategico che simbolico. Di conseguenza, la IAC ha esaminato attentamente gli obiettivi negoziali del governo nel 2021.
Il Comitato per il Commercio Internazionale della Camera dei Comuni (successivamente abolito quando il Dipartimento per il Commercio Internazionale è stato eliminato) ha pubblicato un rapporto provvisorio sull'adesione nell'aprile 2023. Il Protocollo di adesione al CPTPP è stato finalmente presentato al Parlamento il 19 febbraio 2024 ed entrambi la IAC e il Commons Business and Trade Committee hanno pubblicato rapporti sulle condizioni di accesso nel febbraio 2024.
Entrambe le Camere hanno richiesto un dibattito sul CPTPP durante il periodo CRAG, ma sebbene tale dibattito si sia svolto alla Camera dei Lord, non si è svolto alla Camera dei Comuni. Il presidente della Camera ha sottolineato che lo svolgimento del dibattito sugli ALS è soggetto al tempo parlamentare e che la legislazione di attuazione passerà la fase di relazione il 19 marzo 2024 entro il periodo CRAG. Ha ricevuto il consenso reale come legge sul commercio (accordo globale e progressivo per il partenariato transpacifico) del 2024 il 20 marzo. Ma la normativa attuativa è sostanzialmente diversa dall’accordo stesso. Su questo non si è svolto alcun dibattito durante il periodo CRAG, infangando inutilmente la legittimità dell’accordo.
Come si può riformare la procedura di controllo del trattato?
Cosa si può fare per migliorare il controllo del trattato e rimediare agli evidenti difetti che attualmente presenta?
La prima proposta della commissione PACAC, con la quale la nostra relazione concorda pienamente, è che il CRAG debba essere modificato per garantire che la Camera dei Comuni debba indicare il suo consenso esplicito agli accordi internazionali prima che possano diventare vincolanti per il Regno Unito. Ciò costituisce un cambiamento di paradigma che conferisce potere al Parlamento e riflette il principio fondamentale del sistema britannico: la sovranità parlamentare. Sono necessarie tre ulteriori modifiche, anche se, a nostro avviso, queste potrebbero essere facilmente agevolate se si concordasse la modifica più significativa: vale a dire (i) l’istituzione di un sistema di controllo sistematico per i trattati in entrambe le Camere del Parlamento, compreso un meccanismo di vaglio in entrambe le Camere per identificare i trattati che richiedono un impegno parlamentare approfondito; (ii) il coinvolgimento tempestivo del Parlamento nella stesura del trattato a partire dal mandato negoziale, e (iii) infine l’ampliamento delle tipologie di documenti soggetti a controllo, compresi alcuni memorandum d’intesa e tutte le modifiche al trattato.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/the-uk-rwanda-agreement-and-the-cptpp/ in data Fri, 03 May 2024 06:00:49 +0000.