Dipendere solo dalle persone?
Il Parlamento svizzero continua a opporsi a ulteriori norme sulla trasparenza che incidono sulle sue stesse attività. Questa volta si tratta del reddito aggiuntivo dei parlamentari: il 28 maggio 2024 il Consiglio degli Stati ha deciso, su raccomandazione della maggioranza della Commissione politica statale (SPK-S), di respingere un'iniziativa parlamentare volta a definire le fasce di reddito .
Attualmente la legge parlamentare prevede soltanto che i membri del Consiglio debbano dichiarare determinati interessi al momento del loro insediamento e all'inizio di ogni anno (vedi articolo 11). Questi possono essere visualizzati in un registro pubblico. Da dicembre 2019 occorre inoltre indicare se un mandato è retribuito o meno. Attualmente la legge non richiede l'indicazione delle fasce di reddito e tanto meno degli importi precisi, cosa che è stata richiesta più volte senza successo (vedi ad esempio qui ). Secondo la Legge Parlamentare, i rimborsi spese non sono considerati remunerazione e pertanto non devono essere comunicati.
In questo contesto, l’iniziativa parlamentare presentata nel 2022 dall’allora consigliera di Stato dei Verdi Lisa Mazzone mirava a introdurre ulteriori obblighi di informazione per i parlamentari. Questi avrebbero dovuto indicare non solo gli interessi specifici e la natura retribuita o volontaria di tali mandati, ma anche “la data di inizio dell'attività” e, per i mandati retribuiti, la fascia di reddito annuo.
Come riassume sobriamente il comunicato stampa sulla bocciatura della proposta da parte del Consiglio degli Stati: “L’accordo è quindi fuori discussione, anche se l’SPK-S aveva riconosciuto la “necessità di agire” in questa materia nel 2023 – prima delle elezioni parlamentari federali. Il rifiuto della proposta da parte della commissione sorella (SPK-N) nel gennaio 2024 è stato poi utilizzato dall’SPK-S per ribaltare la “loro” approvazione originaria.
Ciò che non va considerato definitivo, ma piuttosto discusso in modo più approfondito e interrogato criticamente, sono gli argomenti con cui il Consiglio degli Stati mantiene lo status quo). Non è cambiato quasi nulla per quanto riguarda i temi chiave ricorrenti nel dibattito sulla trasparenza. Come nel caso di altri affari collegati – mi viene in mente l'iniziativa sulla trasparenza – il Consiglio degli Stati insiste sulle particolarità del parlamento della milizia e sulla tutela della privacy. A ciò si aggiunge la presunta mancanza di un nesso causale tra denaro e dipendenza, nonché il presunto disinteresse dell'elettorato per tali informazioni. Tutti questi dovrebbero essere validi motivi per rifiutare una maggiore trasparenza quando si tratta di entrate aggiuntive.
Come dimostra questo articolo, con questo argomento il Parlamento si allontana sempre più dagli interessi degli elettori e quindi dal suo mandato costituzionale, secondo il quale può dipendere solo dal popolo.
Il “Parlamento della Milizia” come finzione utile
Nel dibattito in Consiglio degli Stati si ripeteva continuamente che sia il Parlamento che il popolo credevano nel sistema delle milizie. Lo ha sottolineato anche la consigliera nazionale ginevrina Simone de Montmollin, che ha espresso apprezzamento per la decisione del Consiglio degli Stati relativa alla trasmissione radiofonica della Svizzera romanda “Forum”. Anche il Consiglio degli Stati e rappresentante della maggioranza della Commissione Daniel Jositsch lo hanno sottolineato nel dibattito al Consiglio: Il sistema della milizia fa sì che i parlamentari svolgano lavori secondari (anche retribuiti). Inoltre è stato lanciato lo spettro di un parlamento professionale e si è fatto riferimento ad esempi stranieri che avrebbero dovuto dimostrare la superiorità del modello svizzero rispetto ad altri sistemi.
Tuttavia, i presupposti impliciti su cui si basa questa argomentazione sono problematici. Innanzitutto la terminologia utilizzata in questo dibattito è fuorviante. Il linguaggio utilizzato nel rapporto SPK-S del 9 aprile 2024 sull’affare menzionato è più accurato: il Parlamento non è un parlamento di milizia, ma un “parlamento semiprofessionale”. La consigliera agli Stati Heidi Z'graggen non usa mezzi termini: il parlamento della milizia è una "finzione" e alcuni parlamentari hanno addirittura dovuto essere definiti parlamentari professionisti. In effetti, gli studi di scienze politiche mostrano che i membri dei consigli trascorrono sempre più tempo nel loro incarico politico.
In secondo luogo, il parlamento rappresenta il popolo, indipendentemente dal fatto che si tratti di un parlamento miliziano, semiprofessionale o professionale. Che i membri del parlamento siano personalmente legati al “sistema delle milizie” – per qualsiasi motivo – è di secondaria importanza. Il mandato costituzionale del Parlamento è chiaro: una delle sue competenze più importanti è la legislazione nell’interesse pubblico, cioè nell’interesse degli elettori.
Ora si può certamente discutere su cosa sia nell'interesse pubblico e cosa no, ma questo è esattamente il compito di un parlamento eletto democraticamente, cioè determinare l'interesse pubblico. Il processo legislativo mira a garantire che questo interesse pubblico possa essere determinato in un processo aperto, discorsivo e trasparente. Tuttavia, ciò che è incompatibile con il mandato costituzionale del Parlamento è un processo che viene dirottato da interessi particolari e si accontenta di sancirli nella legge senza prima confrontarli con altri interessi legittimi. Anche in un sistema di milizie, i parlamentari rappresentano il loro elettorato e non altri clienti, siano essi aziende, fondazioni, sindacati o organizzazioni non governative.
Cosa significa questo per i lavori esterni dei parlamentari? Questi non sono assolutamente vietati dalla normativa vigente. Tuttavia, la Costituzione prevede che gli interessi acquisiti debbano essere resi trasparenti. La trasparenza non è fine a se stessa, ma deve mirare a rivelare informazioni essenziali per l’elettorato. Ciò include le potenziali dipendenze e la loro intensità. Queste informazioni sono rilevanti per l'elettorato e gli permettono di formare la propria libera volontà – un interesse giuridico protetto dalla Costituzione (vedi articolo 34 capoverso 2 Cost.; su questo aspetto vedi anche qui ). Come ha ben sintetizzato il programma radiofonico “Echo der Zeit”: le norme parlamentari sulla trasparenza mirano a rivelare “quali interessi influenzano una decisione” – niente di più, ma anche niente di meno.
La privacy come presunto ostacolo alla trasparenza
Nel dibattito sulla trasparenza politica, gli aspetti giuridici e soprattutto costituzionali vengono regolarmente persi. Un'eccezione è la tutela della privacy, più volte menzionata dagli oppositori della trasparenza.
Dovrebbe essere pacifico che la privacy è costituzionalmente tutelata (art. 13). Ma la Costituzione afferma anche che i diritti fondamentali possono essere limitati a determinate condizioni (articolo 36). Il diritto alla privacy non è illimitato (se si prescinde dal suo contenuto fondamentale, che ovviamente non è violato dall'obbligo di divulgazione in discussione). Deve sopportare alcune restrizioni, a condizione che siano previste dalla legge, corrispondano a un interesse pubblico e siano proporzionate. Le norme sulla trasparenza ancorate alla legge parlamentare contengono anche una riserva a favore del segreto professionale e tengono quindi conto della tutela della privacy.
L'affermazione del Consiglio secondo cui le richieste di maggiore trasparenza in materia di entrate aggiuntive sono voyeuristiche non convince. I membri del Parlamento ricoprono cariche pubbliche e rappresentano il popolo. Il tuo reddito aggiuntivo non è puramente una questione privata. Le attività secondarie rischiano di creare dipendenze (vedi sotto) e di impedire la libera determinazione dell'interesse pubblico. La divulgazione dei redditi aggiuntivi è quindi nell'interesse pubblico. Ciò vale a maggior ragione per le fasce di reddito, poiché solo un ordine di grandezza viene reso trasparente.
Gli oppositori della trasparenza obiettano che l'obbligo di dichiarare se un mandato è retribuito o meno esiste già da tempo. Mettono in guardia contro la tattica del salame: c'è da aspettarsi che gli importi esatti verranno richiesti in seguito – ed eventualmente ulteriori informazioni che non hanno nulla a che fare con il pubblico.
Questa argomentazione ignora il fatto che la trasparenza non è fine a se stessa, ma piuttosto un mezzo per raggiungere un fine. Nel caso specifico si tratta di tutelare la libertà di scelta e di voto nonché l'integrità del processo legislativo. In altre parole, la trasparenza ha dei limiti, ovvero quando non serve più a questo scopo.
Tuttavia, non esiste tale rischio quando si divulgano le fasce di reddito. Si tratta di una “soluzione liberale”, come sottolinea Mathias Zopfi, rappresentante della minoranza al Consiglio degli Stati e alla Commissione. Nella relazione della commissione , anche la minoranza sottolinea che l'iniziativa è “proporzionata ed equilibrata”.
Il Consiglio degli Stati ha talvolta criticato il fatto che, contestualmente alla divulgazione dei redditi aggiuntivi, venissero rese pubbliche anche le indennità ricevute da terzi, il che era problematico dal punto di vista della privacy. Anche questa argomentazione convince solo in parte. In primo luogo, i parlamentari non ricevono necessariamente lo stesso compenso dei terzi. Si tratta però solo di speculazioni, poiché l’importo di tale risarcimento rimane solitamente sconosciuto. In secondo luogo, i parlamentari hanno compiti speciali che richiedono la divulgazione. Il riferimento a terzi non soggetti a tali obblighi non può spiegare questa situazione particolare.
Presunta mancanza di connessione causale tra denaro e dipendenza
Una parola chiave che ritornava più e più volte nella discussione era quella di dipendenza. A volte è stato messo in dubbio che la compensazione possa creare dipendenze. In sede di Consiglio è stato sostenuto che la divulgazione delle fasce di compensazione non era un mezzo adeguato per determinare l'esistenza o l'intensità di una potenziale dipendenza. Il rapporto della commissione afferma inoltre che l'importo del risarcimento non è un indicatore affidabile per giudicare “il grado di dipendenza nel rapporto con il cliente e la sua intensità”. Anche il consigliere agli Stati Daniel Fässler ha sottolineato che l'impegno dei consiglieri non dipende da un eventuale compenso.
In effetti, le dipendenze non sono necessariamente di natura finanziaria. I membri del Consiglio fanno affidamento su numerose risorse, che non si manifestano necessariamente sotto forma di denaro. Come rileva la relazione della Commissione, anche i mandati non retribuiti possono creare dipendenze. Tuttavia, il denaro rappresenta una risorsa oggettivamente quantificabile che può fornire informazioni su potenziali dipendenze economiche. Come afferma giustamente la NZZ: “Chi morde la mano che ti dà da mangiare?” Inoltre, non si tratta tanto di dipendenze effettive quanto di apparenza. In questa direzione va anche il voto dell'assessore Z'graggen, secondo il quale è fondamentale la percezione dei cittadini.
Potrebbe anche essere vero che i membri del consiglio siano particolarmente impegnati su determinate questioni indipendentemente dal compenso. La questione rilevante è però se l'indennità sia così elevata da limitare effettivamente la libertà d'azione del membro del consiglio.
Ciò non significa che non si debba fare nulla riguardo ad altre forme di dipendenza (non economiche). I rapporti familiari o altri rapporti personali possono portare a problematici conflitti di interessi. Tuttavia, ciò non cambia il fatto che il denaro è un indicatore importante e quantificabile per determinare se un membro del parlamento agisce effettivamente liberamente oppure no. Ciò potrebbe facilmente riflettersi nel registro degli interessi. In alcuni casi, il Consiglio ha sostenuto che un mandato non implica automaticamente l’esistenza di un interesse comune. Tuttavia, ciò che costituisce un interesse (di divulgazione obbligatoria) è definito dalla legge parlamentare. Se si vuole mettere in discussione questa definizione, è necessario modificare la legge del Parlamento.
"Ci sono comunque delle dipendenze, nessun parlamentare viene qui senza interesse", ha affermato in Consiglio degli Stati. Questa argomentazione ignora il fatto che non ogni “dipendenza” e non ogni “interesse” sono di per sé problematici. Ciò che conta è se il membro del consiglio può agire con sufficiente libertà quando si tratta di definire l’interesse pubblico; se sia capace di cambiare idea e di lasciarsi persuadere dall'argomento migliore. L'ambiente socioeconomico, la provenienza geografica o altre caratteristiche di un consigliere sono certamente in grado di influenzarne le opinioni, anche se in questo non c'è nulla di poco raccomandabile. Ciò che è particolarmente importante in questo contesto è che la composizione del Parlamento sia sufficientemente diversificata. Ciò che è degno di nota in questo contesto è la constatazione del consigliere agli Stati Z'graggen secondo cui le donne e i giovani consiglieri (e non solo i membri di alcuni partiti) hanno mostrato una maggiore disponibilità a rivelare volontariamente il loro reddito aggiuntivo. Va inoltre notato che l’ideale del sistema di milizia garantisce questa diversità solo in misura limitata: a causa, tra l’altro, della bassa retribuzione dei parlamentari, alcuni gruppi della popolazione hanno poco accesso alle cariche parlamentari.
È interessante notare che il consigliere nazionale de Montmollin ha menzionato un'altra disposizione costituzionale che dovrebbe fornire un rimedio contro le dipendenze, vale a dire il divieto di dare istruzioni sancito dall'articolo 161 capoverso 1 della Costituzione federale. Si potrebbe infatti pensare che l'obbligo rivolto ai parlamentari di votare senza istruzioni rappresenti un'importante garanzia contro dipendenze problematiche, ad esempio economiche. Ma l’articolo 161 paragrafo 1 non copre tali forme di dipendenza. La disposizione si limita piuttosto a impedire ai parlamentari di obbligarsi contrattualmente a votare in un determinato modo. Tali contratti non avrebbero alcun effetto giuridico. Tuttavia, questa disposizione – come interpretata oggi dall’opinione prevalente – è inefficace quando si tratta di frenare l’influenza dei gruppi di interesse sul Parlamento.
Si potrebbe certamente sostenere che il divieto costituzionale di istruzioni debba essere interpretato in una maniera più estensiva, che comprenda anche le dipendenze di fatto. Tuttavia, una simile interpretazione sarebbe certamente meno liberale rispetto alla proposta di introdurre un obbligo di divulgazione delle fasce di compensazione.
Presunto disinteresse da parte dell'elettorato per una maggiore trasparenza
Il dibattito ha ripetutamente sottolineato le presunte aspettative e desideri dell'elettorato. In Consiglio si è sostenuto che l'elettorato non aveva alcun interesse a tali informazioni, tra l'altro perché per legge deve già essere reso noto se un mandato è retribuito o meno. Nel comunicato stampa del 12 gennaio 2024 l’SPK-N ha inoltre affermato che gli attuali obblighi di divulgazione sono sufficienti e che “non c’è da aspettarsi che ci sia molto interesse per queste informazioni da parte della popolazione”. Le informazioni sulle fasce di reddito “non sono affatto desiderate dai cittadini”. Anche il consigliere agli Stati Daniel Fässler ha affermato che tali informazioni non cambieranno il comportamento degli elettori.
Su cosa si basino tali affermazioni non è chiaro. Al contrario, ci sono diversi segnali che l’elettorato vuole maggiore trasparenza. Lo dimostra uno studio del 2022. Vale la pena menzionare anche i recenti sviluppi a livello cantonale e federale nel settore del finanziamento politico.
In mancanza di informazioni affidabili su ciò che vuole la gente, si presume che il Consiglio degli Stati dia priorità ai propri interessi (a breve termine) e non a quelli degli elettori. In questa direzione va anche il timore espresso da alcuni membri del Consiglio degli Stati che la pubblicazione delle fasce di reddito sarebbe troppo burocratica e dispendiosa in termini di risorse. Tuttavia, il modo in cui i nuovi obblighi di divulgazione possono essere implementati e lo sforzo richiesto hanno poco a che fare con gli interessi dell’elettorato. Se questo significa che gli interessi degli elettori possono essere meglio rappresentati, questo sforzo dovrebbe essere il male minore. In generale, non è chiaro se questo sforzo sarebbe così grande come affermato.
Invece degli interessi dei deputati, l'accento deve essere posto sul “diritto all'informazione” dei cittadini, come sottolinea la minoranza della Commissione nel suo comunicato stampa. O come ha affermato il consigliere agli Stati Z'graggen: Ciò che conta sono gli interessi, la percezione e la fiducia dell'elettorato – “quelli che rappresentiamo qui”. La mancanza di trasparenza porta a speculazioni sugli interessi personali dei consiglieri, il che mina la fiducia nella politica, come ha spiegato alla radio della Svizzera romanda la consigliera nazionale Sophie Michaud Gigon. Il consigliere agli Stati Fässler è del parere che in questa materia prevalga “l’interesse delle organizzazioni trasparenti”. Tuttavia, cercando di aumentare la trasparenza nella politica, queste organizzazioni tutelano gli interessi dell'elettorato, il che è coerente con il mandato costituzionale del Parlamento. Pertanto l'argomentazione del consigliere agli Stati Zopfi secondo cui la trasparenza è un “interesse legittimo” è indubbiamente vera, purché siano rispettati i limiti della trasparenza già menzionati.
Va infine tenuto presente che la trasparenza degli interessi è attualmente garantita solo in misura limitata. Le informazioni pubblicate nel registro degli interessi acquisiti sono scarse e consentono di trarre solo conclusioni limitate sugli interessi che influenzano la legislazione.
Il mandato costituzionale del Parlamento: “Dipende solo dal popolo”
Con le sue argomentazioni il Parlamento sembra allontanarsi dagli interessi dei suoi elettori e quindi anche dal suo mandato costituzionale. Ciò non sorprende, perché la regolamentazione della politica, compresi gli interessi dei parlamentari, è un classico esempio di legislazione in proprio (l’espressione scelta dalla NZZ per un “dibattito sulla trasparenza in proprio” va anche nel stessa direzione). Come ha sottolineato Echo of Time, questa “non è la prima volta che il Parlamento fatica” a regolamentarsi.
Qual è il mandato costituzionale del Parlamento? Negli Stati Uniti il potere legislativo è definito come quello che deve dipendere “solo dal popolo”. Ciò vale senza dubbio anche per il Parlamento svizzero (il cui disegno istituzionale è, per inciso, strettamente modellato su quello del Congresso americano). Sia il Consiglio nazionale che il Consiglio degli Stati rappresentano il popolo o le popolazioni cantonali e non i gruppi di interesse. Il Parlamento ha quindi il dovere di orientarsi verso gli interessi dell'elettorato – l'interesse pubblico – e di non lasciarsi sopraffare da interessi inammissibili e irrilevanti.
Il Parlamento lo sa bene. Sia la minoranza della Commissione che singoli membri del Consiglio degli Stati hanno sottolineato espressamente che il Parlamento rappresenta il popolo. “A questo privilegio devono essere associati anche alcuni obblighi e obblighi”, ha affermato l'assessore Zopfi. Ciò include la legislazione nell’interesse pubblico.
Conclusione: quali interessi e desideri hanno le persone?
Come ha dimostrato questo articolo, la discussione attuale ignora o distorce ampiamente gli aspetti costituzionali. Ciò che è particolarmente problematico è il fatto che gli interessi dell’elettorato vengono messi in secondo piano e si sostiene, senza prove concrete, che l’elettorato non vuole maggiore trasparenza. Nemmeno un “compromesso” o una “soluzione liberale”, come l’ha definita il consigliere Zopfi, è riuscito a convincere il Consiglio degli Stati. Ciò significa che per il momento resta lo status quo, cioè la divulgazione degli interessi acquisiti senza alcuna informazione sulla loro intensità.
La minoranza della Commissione ha però promesso che la questione non verrà chiusa: “Ci saranno sempre proposte più o meno ampie”. È quindi dubbio che le richieste di trasparenza siano effettivamente “fuori dal tavolo”. Considerando che il dibattito sulla trasparenza si concentra sempre più sulla presunta volontà popolare, senza che questa sia stata determinata empiricamente, sorge la domanda se non sia giunto il momento di determinare finalmente tale volontà in modo affidabile. I cittadini non si sono ancora espressi in questo dibattito sugli ulteriori obblighi di divulgazione.
Come ha dimostrato l’iniziativa sulla trasparenza, spesso è necessaria la pressione esterna del Parlamento per convincerlo ad accettare di regolamentare le proprie attività. Poiché questa si basa sempre più sulla presunta volontà popolare senza averla accertata in modo affidabile, un'iniziativa popolare in questo settore è ancora più urgente. Allo stesso tempo, dovrebbe essere discusso il significato attuale dell’idea di milizia: questo ideale è vissuto nella realtà? Quali interessi ne vengono alimentati o esclusi? E questi interessi sono identici a quelli degli elettori? Perché in fondo questo è il punto cruciale: il Parlamento può e deve dipendere solo dal popolo.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/nur-vom-volk-abhangig/ in data Wed, 05 Jun 2024 13:22:42 +0000.