Un passo avanti, nessun passo indietro
Venerdì scorso, il ministro federale dell’Economia Robert Habeck ha annunciato di voler “sospendere” per due anni la legge sulla due diligence della catena di fornitura (LkSG). Questo desiderio è stato ora accolto dal gruppo parlamentare CDU/CSU al Bundestag. In un progetto di legge presentato l’11 giugno 2024, il gruppo parlamentare dell’Unione chiede l’abrogazione della LkSG. Il progetto verrà discusso oggi nella sessione plenaria del Bundestag. La prima votazione riguarderà una proposta di regolamento per passare direttamente alla seconda lettura senza deferimento alla commissione (articolo 80, paragrafo 2, GO BT).
L’articolo 1 del progetto recita:
«La […] legge sulla dovuta diligenza nella catena di fornitura del 16 luglio 2021 (BGBl. I pag. 2959) è abrogata.»
Nelle loro proposte, sia il ministro federale dell'Economia che il gruppo parlamentare CDU/CSU fanno riferimento alla CSDDD, cioè alla direttiva europea sulla catena di fornitura, approvata a maggio e che dovrà essere recepita dagli Stati membri dell'UE entro due anni (per informazioni di base , vedere questo blog qui ). Poiché la CSDDD contiene in parte norme che si discostano dal diritto tedesco, non è ragionevole che le aziende si preparino a ciò e allo stesso tempo debbano rispettare le disposizioni della LkSG.
Esistono notevoli dubbi sulla compatibilità di questo approccio con il diritto europeo. Questi dubbi si basano sulle disposizioni di armonizzazione del CSDDD e sul diritto primario europeo.
Il LkSG tra armonizzazione minima e completa
Il CSDDD è una linea guida. Ciò significa che deve essere recepito nel diritto nazionale dagli Stati membri entro un termine prestabilito. Questa implementazione solleva la questione di come affrontare le disposizioni del diritto nazionale che regolano la stessa questione. Devono essere abrogate nell'ambito dell'attuazione della direttiva? Possono rimanere in vigore insieme alla direttiva? Oppure esiste addirittura l'obbligo di mantenere le norme esistenti in un determinato ambito? Il livello di armonizzazione della direttiva pertinente risponde a queste domande.
L’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva recita:
“ La presente direttiva non può costituire motivo per ridurre il livello di protezione dei diritti umani, occupazionali e sociali, o di protezione dell’ambiente o di protezione del clima previsto dal diritto nazionale degli Stati membri o dai contratti collettivi applicabili a livello nazionale. al momento dell'adozione della presente direttiva. “
La direttiva non deve quindi servire da base per abbassare il livello di tutela dei diritti umani, dei lavoratori o sociali nonché della protezione dell’ambiente e del clima che esisteva nel diritto nazionale degli Stati membri al momento dell’entrata in vigore della CSDDD.
Questa disposizione può essere interpretata in due modi diversi. Da un lato, come divieto materiale di abbassare il livello di protezione esistente prima dell’entrata in vigore della CSDDD. D’altro canto, per chiarire, la CSDDD non impone agli Stati membri di abrogare o indebolire le leggi esistenti al momento rilevante che servono agli scopi della Direttiva.
La direttiva giustificherebbe un simile obbligo di abrogare le leggi esistenti prima dell'entrata in vigore della CSDDD solo nel caso della cosiddetta armonizzazione totale.
Il livello di armonizzazione del CSDDD è stabilito all'articolo 4. Ciò presuppone che le norme sull'analisi dei rischi e sulle misure preventive e risolutive siano pienamente armonizzate, il che significa che non possono essere emanate disposizioni divergenti né al ribasso né al rialzo. Altrimenti gli stati membri possono introdurre regolamentazioni più severe e specifiche – in questo senso la direttiva è almeno armonizzante.
Nel contesto di queste disposizioni di armonizzazione va letto l'art. 1 cpv. 2 CSDDD. Ciò presuppone, secondo le altre disposizioni della direttiva, che le disposizioni di armonizzazione non devono comportare un abbassamento del livello di protezione esistente. Nella misura in cui l'articolo 4 capoverso 1 prescriverebbe effettivamente che norme nazionali più rigorose in materia di analisi dei rischi e di misure preventive e risolutive debbano essere adattate al livello della CSDDD, l'articolo 1 capoverso 2 CSDDD elimina quelle regole che già esistevano prima dell'entrata in vigore della direttiva, dalla piena armonizzazione.
Ciò vale per la seconda lettura della disposizione. L'articolo 1, paragrafo 2, della CSDDD non congela il livello di protezione, ma consente semplicemente agli Stati membri di mantenerlo, se lo desiderano.
D'altro canto si può sostenere che la formulazione della norma, in particolare la formulazione "no" , non è idonea ad affermare semplicemente che la direttiva non è intesa a creare un obbligo di armonizzazione completa. La formulazione suggerisce piuttosto che il livello di protezione nazionale non può essere abbassato a seguito della direttiva. Ciò significa che quantomeno non sarebbe chiara la legittimità della sospensione del LkSG.
Punto di riferimento temporale e ticchettio dell'orologio
Al riguardo, va tenuto conto che al momento della pubblicazione del presente articolo il CSDDD non è ancora entrato in vigore, e quindi l’articolo 1 comma 2 non ha ancora trovato il suo punto di riferimento cronologico. Secondo l'articolo 38 CSDDD ciò avviene il 20° giorno dopo la pubblicazione della direttiva nella Gazzetta ufficiale dell'UE. Questa pubblicazione non è ancora avvenuta. Il tempo stringe per quegli attori che lottano per raggiungere il livello minimo di protezione dei diritti umani che possono raggiungere.
Il principio di non regressione e l’articolo 2 TUE
Dalla CSDDD si può dedurre un divieto di sospendere o indebolire la LkSG fino alla fine del periodo di attuazione dell’articolo 37 CSDDD, ma questa conclusione non è obbligatoria.
Tuttavia, tale approccio potrebbe essere contraddetto dal principio di non regressione sviluppato dalla Corte di giustizia nella sua decisione Republikka . Il contenuto sostanziale del divieto di recidiva è che esso vieta di modificare le normative nazionali in modo tale da ridurre la tutela dei valori sanciti dall’articolo 2 TUE (punto 63). Alla base di questa figura dogmatica c’è il fatto che quando gli Stati membri hanno aderito all’UE, hanno fatto propri i valori dell’articolo 2 TUE e ne hanno fatto, in una certa misura, la base economica della federazione degli Stati.
Il caso dinanzi alla Corte di giustizia europea riguardava il valore dello Stato di diritto. Tuttavia, anche l’articolo 2 TUE menziona la tutela dei diritti umani come valore fondamentale su cui si fonda l’Unione. In questo senso, il divieto di recidiva potrebbe estendersi anche alle normative nazionali che servono a tutelare i diritti umani.
Questa costellazione tocca un punto che non è stato affrontato in modo conclusivo nella decisione della Corte di giustizia e ha dato origine a domande (ad esempio qui e qui ) nella dottrina giuridica: quale punto di riferimento temporale e oggettivo si applica al divieto di recidiva? Sono i criteri di Copenaghen che devono essere soddisfatti durante l'intero periodo di adesione? Oppure gli Stati membri stabiliscono ripetutamente il proprio punto di riferimento – che supera i criteri di Copenaghen – approvando leggi corrispondenti? Ciò significherebbe che laddove gli Stati membri fanno un passo avanti, non c’è via d’uscita (discutendo questo caso: Leloup, Kochenov e Dimitrovs ).
Solo quest'ultimo caso renderebbe concepibile l'applicazione del divieto di recidiva alla sospensione della LkSG. È opportuno basare il divieto di recidività su questo riferimento dinamico, almeno nel campo dei diritti umani economici, sociali e culturali (che rientrano ovviamente nel riferimento ai diritti umani di cui all’articolo 2 TUE). In questo ambito prevale il requisito del diritto internazionale della progressiva realizzazione , cioè della progressiva realizzazione dei diritti. L’imperativo di una realizzazione progressiva richiede un approccio successivo, “progressista” e non solo il rispetto continuo degli standard minimi. L’esigenza di realizzazione progressiva è particolarmente rilevante nell’ambito della dimensione di garanzia dei diritti umani, mentre l’obbligo di tutelare la dimensione è affrontato nel diritto della catena di fornitura. Anche sotto questo aspetto è probabile che per il “pieno” godimento di tutti i diritti umani sia necessario un livello di protezione crescente anziché decrescente.
Il punto di riferimento su cui si vuole basare il divieto di recidiva dice qualcosa anche sul ruolo che si attribuisce all'Unione europea nel contesto della tutela dei diritti umani. Dovrebbe rappresentare un'associazione di garanzia che assicura il rispetto di determinati standard minimi o dovrebbe essere un'associazione di partenza che, con la regola della ricaduta al seguito, si muove sempre più verso il pieno rispetto dei diritti umani nel senso di una spirale ascendente ?
Ciò determinerà anche la risposta alla questione sollevata sopra riguardo al corretto punto di riferimento per il divieto di recidiva.
Tante domande invece di pianificare la sicurezza
Ai fini del presente articolo si può affermare che la sospensione o l'abrogazione della legge sulla catena di fornitura comporterebbe una notevole incertezza giuridica. Da un lato l'articolo 1 capoverso 2 della CSDDD stabilisce che il livello di protezione esistente non può essere abbassato a causa della direttiva. Questa disposizione può essere letta in diversi modi. In questa sede si è sostenuto che la formulazione parla di un congelamento materiale del livello di protezione esistente negli Stati membri.
D’altro canto, l’abrogazione della LkSG contraddice il divieto di recidiva sviluppato dalla Corte di giustizia europea. Questo risultato si ottiene quando si sceglie un punto di riferimento dinamico per il divieto di recidiva: laddove gli Stati dell’UE fanno un passo avanti, non possono fare un passo indietro.
Le incertezze evidenziate riguardano anche la questione se la CSDDD possa essere implementata 1:1 in Germania o se debba essere mantenuto l’ambito di applicazione personale più ampio della LkSG. Mentre la LkSG si applica alle aziende con 1.000 o più dipendenti e hanno sede in Germania indipendentemente da una determinata soglia di fatturato, la CSDDD limita questo campo di applicazione in modo che debba essere superato anche un fatturato annuo di 450 milioni di euro. Se si seguisse la tesi qui esposta, l'ulteriore ambito di applicazione della LkSG dovrebbe essere mantenuto.
Indipendentemente dall'esito della votazione odierna al Bundestag, le questioni giuridiche sollevate in questo articolo rimarranno attuali anche per i prossimi due anni.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/ein-schritt-vorwarts-keiner-zuruck/ in data Thu, 13 Jun 2024 10:04:31 +0000.