Perché il verdetto delle ClimateSenior Women non è antidemocratico
Il 9 aprile 2024, la Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU) si è pronunciata nel caso KlimaSeniorinnen et al. v. La Svizzera (“Anziani del Clima”) ha espresso un giudizio notevole a favore di un futuro degno di essere vissuto per tutti. Già oggi è chiaro: la sentenza fa storia giuridica. Molti speravano in questo risultato: una sentenza rivoluzionaria e un passo importante verso una maggiore protezione del clima e giustizia. Tuttavia, non tutti apprezzano questi sviluppi (vedi ad esempio qui ).
La sentenza ha suscitato aspre critiche, soprattutto in Svizzera. L' UDC ha definito la decisione una "sfacciata ingerenza dei giudici stranieri nella politica svizzera" e ha chiesto (all'unanimità) che la Svizzera esca dal Consiglio d'Europa. Preoccupazioni sono state espresse anche dai media. La Radiotelevisione svizzera (SRF) ha chiesto ai suoi lettori: «Pensate che sia positivo che i tribunali si occupino della politica climatica?» Il Tages-Anzeiger ha parlato di un “ verdetto pericoloso ” di “ giudici stranieri ” (sic), l' Aargauer Zeitung ha parlato di un “minaccio della democrazia” e l'ex giudice federale Ulrich Meyer ha parlato addirittura di un “attraversamento del Rubicone”.
Molte di queste revisioni sono state pubblicate entro poche ore, alcune entro pochi minuti, dall'annuncio del verdetto. Potrebbe essere una questione aperta se gli autori siano riusciti a farsi un quadro preciso di ciò che i 17 giudici hanno deciso nella loro sentenza di 260 pagine (e non di 138 pagine, come pensa l'ex giudice federale Pfiffner ) in questo lasso di tempo – e di quale cose dalle quali si sono espressamente astenuti, tra l'altro per ragioni di restrizione giudiziaria.
In modo meno prevedibile e con sorpresa di molti, le critiche pubbliche sono culminate nel voto dell’Assemblea federale nel giugno 2024 di non conformarsi alla sentenza della CEDU. Prima il Consiglio degli Stati e poi il Consiglio nazionale hanno accusato i giudici di Strasburgo di “attivismo giudiziario inammissibile e inappropriato”. Sostenevano, tra le altre cose, che la Corte aveva creato un “nuovo diritto umano” (vale a dire il diritto all’azione per il clima) che era molto lontano dal testo e dallo spirito della Convenzione e quindi eccedeva i limiti dell’interpretazione dinamica. Hanno anche accusato la CEDU di ignorare il principio di sussidiarietà, mettendone apertamente in dubbio la legittimità e “osservando con preoccupazione” (ma con toni minacciosi) che ciò “potrebbe portare a un indebolimento dell’effettiva tutela dei diritti umani in Europa”. Infine, hanno invitato il Consiglio federale a informare il Comitato dei Ministri che la Svizzera "non vede alcun motivo per seguire la sentenza della Corte. Questo perché gli sforzi compiuti fino ad oggi e le modifiche apportate nel frattempo dimostrerebbero che la Svizzera si sta conformando alle norme nazionali". e obblighi internazionali per affrontare il cambiamento climatico.
La decisione della Corte EDU – almeno secondo l’interpretazione svizzera – solleva questioni centrali sulla separazione dei poteri e sul ruolo della magistratura nella valutazione dei diritti umani, soprattutto nel contesto del cambiamento climatico. Sullo sfondo di questi toni taglienti appare ancora più importante distinguere le critiche legittime rivolte alla Corte dalle critiche opportunistiche che si limitano a utilizzare la sentenza per esprimere un fondamentale rifiuto della CEDU e delle cause sul clima in generale o addirittura per portare avanti la propria agenda politica. . In risposta agli eventi recenti, questo articolo esamina la sentenza della CEDU dal punto di vista della separazione dei poteri. Egli dimostra che la decisione della Corte rappresenta parte integrante dell'ordine democratico (soprattutto in Svizzera) e allo stesso tempo contribuisce a leggi e politiche migliori.
La Corte dovrebbe anche prendere in considerazione il contenzioso sul clima?
Anche prima che il caso ClimateSeniors e gli altri casi decisi il 9 aprile ( Duarte Agostinho et al. contro Portogallo et al. e Carême v. Francia ) prendessero piede, alcuni si chiedevano se la Corte si occupasse anche di casi di cambiamento climatico.
Sono state sollevate circa due obiezioni contro il controllo da parte della Corte EDU. In primo luogo, basandosi sul principio di sussidiarietà e sulla discrezionalità degli Stati, le parti hanno sostenuto che le autorità nazionali sono “fondamentalmente in una posizione migliore rispetto a un tribunale internazionale per valutare le esigenze e le condizioni pertinenti” e che “nelle questioni di politica generale su cui il “Poiché le opinioni possono ragionevolmente variare ampiamente all’interno di una società democratica, al ruolo dei responsabili politici nazionali dovrebbe essere dato un peso particolare” ( Hatton et al. c. Gran Bretagna , punto 97). In particolare, poiché le parti della Convenzione delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC) non hanno istituito un meccanismo di controllo giurisdizionale per conformarsi, ad esempio, all’Accordo di Parigi, la valutazione delle questioni climatiche da parte della Corte EDU significherebbe che essa è inappropriatamente designata come “tribunale supremo per le controversie ambientali o climatiche” e questo – secondo l’Ufficio federale di giustizia – “ non può che portare a tensioni ”.
In secondo luogo, le preoccupazioni circa la separazione dei poteri à la Juliana v. Gli Stati Uniti si sono espressi. Secondo il governo svizzero, una “legalizzazione” delle questioni climatiche a livello internazionale comporterebbe il rischio di “ aggirare il dibattito democratico e rendere più difficile la ricerca di soluzioni politicamente accettabili ”. Lo sottolinea in parte il giudice di Strasburgo Eicke , a volte le opinioni divergenti sul clima degli anziani sono fortemente espresse. Un controllo giurisdizionale porterebbe i governi “ora coinvolti in controversie legali” a scapito dei loro effettivi compiti di protezione contro il cambiamento climatico, ad esempio emanando regolamenti o rivedendo misure (paragrafi 69-70; Eicke ha già sostenuto questo argomento presentato qui ).
Affrontare il cambiamento climatico come compito prioritario per i processi decisionali democratici
La sentenza nel caso Climate Seniors contiene diversi passaggi in cui i restanti 16 giudici, tra cui il giudice svizzero Zünd, anticipano queste preoccupazioni. La Corte sottolinea che la responsabilità primaria di affrontare le complesse questioni scientifiche, politiche, economiche e di altro tipo sollevate dal cambiamento climatico spetta al legislatore e all’esecutivo nazionale (paragrafo 413). Questi di solito definiscono il quadro politico generale e le misure specifiche in aree settoriali (paragrafo 411), il che richiede una ponderazione globale di interessi diversi, spesso contrastanti (paragrafo 421). La Corte ha sottolineato che in una democrazia “che, nel preambolo della Convenzione, costituisce, insieme ai principi di sussidiarietà e di corresponsabilità, un tratto fondamentale dell’ordine pubblico europeo (…), tali misure (…) dipendono necessariamente da decisioni democratiche. fare” (Rz. 411).
Sottolineando la responsabilità primaria (e quindi la prerogativa) del potere legislativo ed esecutivo democratico interno, la Corte non suggerisce , a contrario , che la magistratura prenda in qualsiasi momento il suo posto in termini di autorità, competenza, funzione o forma. Al contrario, chiarisce che “l'intervento giudiziale, anche da parte di questa Corte, non sostituisce né può sostituire le misure che devono essere adottate dal legislativo e dall'esecutivo” (par. 412).
Il ruolo complementare della magistratura – non al di fuori, ma come parte indispensabile dell'ordine democratico
Ciò significa che la legge e la politica sul clima non sono soggette a controllo giurisdizionale? Affatto. Perché se si deve credere a Montesquieu e Madison, tali mezzi di controllo ed equilibrio sono fondamentali per una democrazia (e favoriscono una politica migliore e leggi migliori, se ancora ci interessa). Piuttosto, i principi di separazione e moderazione dei poteri sarebbero gravemente compromessi – se non addirittura violati – se la magistratura fosse privata della possibilità di non rivedere l’operato dell’esecutivo e del legislativo.
La Corte ha chiarito che “la democrazia non può essere ridotta alla volontà della maggioranza degli elettori e dei rappresentanti eletti senza il rispetto dei requisiti dello Stato di diritto. Il mandato dei tribunali nazionali e della Corte di giustizia è quindi complementare a questi processi democratici” (paragrafo 412). È sempre stato compito della magistratura – e rimane tale anche nell’era del cambiamento climatico – garantire il necessario controllo sul rispetto dei requisiti legali. Questa supervisione non è da meno, ma è ancora più importante se consideriamo i complessi orizzonti temporali coinvolti nella gestione del cambiamento climatico. Soprattutto da una prospettiva intergenerazionale, esiste un “rischio insito nei (…) processi decisionali politici che gli interessi e le preoccupazioni a breve termine superino le esigenze urgenti di un processo decisionale sostenibile” e questo, secondo la Corte, “giustifica la possibilità di controllo giurisdizionale” (punto 420).
Non sorprende che i politici che adattano le loro azioni principalmente al ritmo dei brevi cicli elettorali si comportino di conseguenza. Tuttavia, anche il potere esecutivo si trova ad affrontare questo rischio. 15 anni fa, nel 2009, nel messaggio sulla revisione della legge sul CO2 il Consiglio federale riconosceva che i paesi industrializzati avrebbero dovuto ridurre le loro emissioni di gas serra di “almeno il 40%” entro il 2020 (rispetto al 1990) per poter mantenere riscaldamento globale a un livello di sicurezza. Tuttavia si è astenuto espressamente dall'accettare tale obbligo con un contributo minimo ( nota bene ), poiché un simile approccio "comporterebbe il rischio di un onere eccessivo per l'economia svizzera". Il Consiglio federale ha consapevolmente preferito gli interessi economici a breve termine di uno Stato alla sicurezza a lungo termine di tutti.
Soprattutto nel contesto del cambiamento climatico, che tende a provocare processi irreversibili e a causare danni graduali nel lungo periodo, la magistratura, con il suo controllo sull’azione legislativa ed esecutiva, svolge una funzione centrale dell’ordine democratico – e come tale non agisce nell'isolamento e al di fuori di esso. Con riferimento al principio di sussidiarietà, la Corte ha affermato che i processi decisionali democratici dovrebbero essere i primi ad affrontare questi conflitti, i cui processi e i cui esiti sono integrati dal controllo giurisdizionale a livello nazionale e solo successivamente dall’intervento delle autorità Corte EDU (punti 412, 421).
Competenza della Corte
Con la ratifica della CEDU nel 1974, la Svizzera si è assoggettata volontariamente alla giurisdizione della CEDU e ha così riconosciuto la sua competenza fondamentale nel valutare il rispetto dei diritti della CEDU. Ciò garantisce la separazione dei poteri o ha dato ai “ pesi e contrappesi” una dimensione verticale (a volte definita anche “ separazione verticale dei poteri ”).
Questo controllo da parte della Corte di Strasburgo o, più precisamente, il controllo del rispetto dei diritti della CEDU è tanto più importante in Svizzera in quanto ha solo una giurisdizione costituzionale limitata : da un lato, l'art il Consiglio federale e l’Assemblea federale del controllo giudiziario. D’altro canto, l’articolo 190 BV, dichiarando autorevoli le leggi federali per il Tribunale federale, impone a quest’ultimo di applicare le leggi federali in ogni caso, anche se contraddicono i valori fondamentali della Costituzione.
I diritti della CEDU richiedono che la loro violazione venga accertata e sanata, anche in Svizzera. Nonostante l’articolo 190 BV, l’esigenza di un controllo giurisdizionale dei diritti previsti dalla Convenzione esiste a causa del primato della CEDU sul diritto federale e in conformità con la pratica consolidata della Corte federale. Pertanto, come hanno conseguentemente affermato i giudici di Strasburgo, “la giurisdizione della Corte in relazione a controversie giuridiche relative al cambiamento climatico non può essere fondamentalmente esclusa” (punto 451).
La Corte ricorda che le doglianze relative ad una politica statale che pregiudica i diritti CEDU di un individuo o di un gruppo di persone “non sono più solo una questione politica, ma anche una questione di diritto che incide sull’interpretazione e sull’applicazione della Convenzione” (paragrafo 450 ). Pertanto, quando è in questione una violazione dei diritti della Convenzione, “la Corte (…) non può ignorare il suo ruolo di organo giudiziario incaricato di far rispettare i diritti umani” (paragrafo 413).
Il controllo giurisdizionale della CEDU è molto più ristretto che a livello nazionale (paragrafo 412). L’articolo 19 della CEDU limita la competenza della Corte a garantire il rispetto della Convenzione (paragrafo 411). Per quanto riguarda l’ambito della sua giurisdizione, la Corte può e deve valutare i casi in cui le leggi e le politiche in materia di diritti umani e protezione del clima si sovrappongono. Consapevole del suo ruolo limitato, la Corte sottolinea anche qui che essa “non ha alcun potere di garantire il rispetto dei trattati o degli obblighi internazionali diversi dalla Convenzione” (paragrafo 454). La giurisdizione della Corte è limitata non solo nella portata ma anche in termini di livello di controllo. Nel determinare la “proporzionalità delle misure generali adottate dal legislatore nazionale” (paragrafo 412), la Corte “presta notevole attenzione al decisore politico interno e alle misure risultanti dal relativo processo democratico e/o dal controllo giurisdizionale da parte dei tribunali nazionali”. (Rz.450).
Un ambito di discrezionalità differenziato
Questo vincolo giurisdizionale è fondamentale per il funzionamento (e la legittimità) della Corte EDU, ma non arriva al punto di rendere il controllo della Corte sulla conformità delle azioni statali ai diritti della Convenzione una mera formalità o, più cinicamente, un timbro di gomma. la prova diventa. Il margine di apprezzamento è una dottrina centrale (certamente una delle più controverse ) della Corte EDU, che trova un attento equilibrio tra tutela giuridica e limitazione giurisdizionale.
Per quanto riguarda gli effetti del cambiamento climatico sui diritti previsti dalla Convenzione, la Corte ha sviluppato un margine di discrezionalità differenziato. Gli Stati hanno una discrezionalità ristretta quando si tratta di “impegno statale rispetto alla necessità di combattere il cambiamento climatico e i suoi effetti negativi e di fissare gli obiettivi necessari” (paragrafo 543). La Corte basa ciò sulla natura e la gravità dei danni legati al clima e sul consenso generale sui rischi e sugli obblighi associati delle parti della neutralità climatica. Tuttavia, il margine discrezionale è ampiamente definito per quanto riguarda i mezzi per raggiungere questi obiettivi, comprese le decisioni operative e le misure politiche (paragrafo 543). Si può concludere che l’ambizione di mitigare il cambiamento climatico, vale a dire il livello di protezione delle persone colpite dagli effetti negativi del cambiamento climatico, può essere controllata dalla Corte, mentre le modalità di tale livello di protezione (vale a dire la scelta delle misure) si trovano in gran parte al di fuori della sua giurisdizione.
In questo contesto, ci si aspetterebbe che la Corte, ad esempio, determini un livello massimo di riscaldamento globale compatibile con i diritti della Convenzione, o che stabilisca obiettivi intermedi e fasi annuali per la riduzione dei gas serra. Voci critiche suggeriscono questo quando affermano che la Corte ha essenzialmente “ fatto politica climatica ”. Allora cosa ha fatto concretamente la Corte?
Il margine di discrezionalità nel caso senior sul clima
La Corte ha affermato che “il dovere primario dello Stato è quello di adottare e applicare efficacemente nella pratica regolamenti e misure in grado di mitigare gli effetti attuali e potenzialmente irreversibili futuri dei cambiamenti climatici” (paragrafo 545). La Corte ha ricordato che la CEDU “deve essere interpretata e applicata in modo da garantire diritti pratici ed effettivi e non teorici ed illusori” (par. 545), e ha osservato che “gli Stati parti devono prevedere le necessarie norme e misure È necessario agire per prevenire un aumento delle concentrazioni di gas serra nell'atmosfera terrestre e un aumento della temperatura media globale al di sopra dei livelli che potrebbero causare effetti negativi gravi e irreversibili sui diritti umani, in particolare sul diritto alla vita privata e familiare e all'abitazione, come di cui all'articolo 8 della Convenzione, per causare» (punto 546). Quando si tratta dell’impatto del cambiamento climatico sulle garanzie dei diritti umani, non dovremmo raggiungere il punto di non ritorno , né dovremmo aspettare il punto dell’ultimo ritorno .
Nessun diritto umano alla protezione del clima
La Corte ha creato un “nuovo diritto alla protezione del clima”, come alcuni sostengono ? La Corte ha chiarito che non è così. Egli ha sottolineato che “nessun articolo della Convenzione è specificamente destinato ad assicurare la protezione generale dell'ambiente in quanto tale” (paragrafo 445). Il suo giudizio riguarda “l'esistenza di un effetto dannoso per la persona e non semplicemente il degrado generale dell'ambiente” (paragrafo 446). Si tratta di una distinzione chiave ampiamente riconosciuta in letteratura (e che spiega, tra le altre cose, perché l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite del 2022 ha ritenuto necessario riconoscere un diritto distinto all’ambiente nella sua risoluzione A/76/L.75 mediante votazione di 161 a 0). Quindi: il diritto alla protezione dagli effetti negativi del cambiamento climatico non è la stessa cosa del diritto alla protezione (più completa) del clima. E questo è anche un segnale che le denunce di actio Popularis non sono ancora tollerate nel sistema della Convenzione.
Obblighi di due diligence materiali e procedurali
La Corte ha poi esaminato il significato della norma precedentemente qualificata (paragrafi 545-546) con un test in cinque fasi nel tanto discusso paragrafo. 555 spiegato più dettagliatamente. Gli Stati dovrebbero stabilire una tempistica e obiettivi per raggiungere la neutralità del carbonio (utilizzando i bilanci del carbonio), nonché percorsi e obiettivi intermedi per ridurre le emissioni di gas serra. Questi devono essere implementati tempestivamente, in modo appropriato e coerente. I governi devono anche dimostrare se hanno raggiunto o meno gli obiettivi e aggiornarli regolarmente. Questi elementi vengono valutati sulla base di un punteggio complessivo. Inoltre, devono essere adottate misure di adattamento per gli impatti climatici peggiori (paragrafi 551-552).
Tenuto conto del margine di discrezionalità definito, i criteri devono essere considerati conservativi . La Corte si è chiaramente tenuta lontana dal fissare obiettivi a lungo termine, obiettivi e percorsi intermedi, calendari e altre riduzioni quantitative dei gas serra (altrimenti comuni nella legislazione e nella politica sul clima). Ad un livello più alto, ha invece osservato che "l'effettivo rispetto dei diritti tutelati dall'articolo 8" richiede una "riduzione sostanziale e graduale" delle emissioni di gas serra (paragrafo 548), che "siano adottate misure immediate e siano fissati adeguati obiettivi temporanei di riduzione". set." deve" (paragrafo 549) e che a tal fine le misure devono essere incluse in un "quadro giuridico vincolante a livello nazionale" (paragrafo 549). Come ha sottolineato Reich , la Corte ha quindi cercato di trovare una via di mezzo sensata.
Altrove nella sentenza si trova un riferimento interessante e molto meno velato all’entità delle emissioni di gas serra. Nel valutare la portata della denuncia, la Corte ha dichiarato rilevanti per la sua valutazione le “emissioni grigie” (vale a dire le emissioni derivanti, ad esempio, dall’importazione di beni per il consumo domestico in Svizzera) (paragrafi 283, 287), ma ciò “senza pregiudizio ” all'esame della responsabilità dello Stato (paragrafo 283). Nella sua opinione dissenziente, il giudice Eicke suggerisce che gli obblighi dello Stato in materia di protezione del clima formulati dalla Corte ai sensi dell'articolo 8 della CEDU riguarderebbero sia le emissioni domestiche che quelle incorporate (opinione dissenziente del giudice Eicke, par. 4). Questo punto richiede certamente un’ulteriore discussione scientifica.
In modo meno controverso, e in aggiunta ai cinque criteri sopra menzionati, la Corte ha stabilito due requisiti procedurali nell’ambito dell’ambito procedurale dell’articolo 8 CEDU: vale a dire che il pubblico, in particolare le persone più colpite, dovrebbero essere adeguatamente informati sulle questioni climatiche le norme e le misure (o la loro assenza) vengono informate e devono essere garantite procedure attraverso le quali si tenga conto del loro punto di vista sulle norme e sulle misure nel processo decisionale (comma 554).
Questo è il livello minimo di attenzione sostanziale e procedurale che gli Stati devono dimostrare in relazione alla protezione del clima al fine di rispettare i diritti della Convenzione.
… applicato alla Svizzera
La Corte ha poi applicato questi standard alla Svizzera. Ha constatato che la Svizzera non dispone di un quadro giuridico sufficiente per "garantire una protezione efficace delle persone soggette alla sua giurisdizione dagli effetti negativi dei cambiamenti climatici sulla loro vita e salute e per applicarla efficacemente nella pratica" (paragrafo 567) . Anche la Svizzera non è riuscita a quantificare il proprio budget per i gas serra e a raggiungere i propri obiettivi in passato, portando la Corte a constatare una violazione dell’articolo 8 della CEDU. Nella sua sentenza, la Grande Camera ha anche preso in considerazione le recenti modifiche e proposte legislative (un punto che il Parlamento sembra aver trascurato) e ha ritenuto che “la nuova legislazione non è sufficiente a colmare le carenze individuate nel quadro giuridico esistente” (par. 568). I responsabili del clima hanno ora discusso anche i punti specifici in cui sussistono discrepanze tra lo stato attuale e lo stato obiettivo stabilito dalla CEDU. l'avvocato Cordelia Bähr, che la rappresentava, è stata processata in modo completo .
Verso una politica climatica che rispetti i diritti umani
Uno sguardo attento alla sentenza dimostra, come ha brevemente affermato il parlamentare svizzero Li Marti : “La democrazia e i diritti umani non sono in contraddizione tra loro, ma complementari. Gli unici che si impegnano nell’attivismo qui siamo noi [cioè il Parlamento svizzero], non la Corte EDU. Perché, a differenza di come l’Assemblea federale ha comunicato pubblicamente con le sue recenti dichiarazioni sulla sentenza, da allora si è saputo che il governo la sta attuando”. le misure centrali decise dal popolo La protezione del clima (vale a dire l'entrata in vigore della legge sul clima e l'innovazione (LICL) e la revisione della legge sul CO2) sono state insolitamente ritardate.
Invece di respingere la sentenza, la Svizzera potrebbe seguire l’esempio dei Paesi Bassi e della Germania e accogliere con favore la constatazione giudiziaria secondo cui non sta facendo abbastanza (o solo in misura limitata) per proteggere il clima, ma non bene per proteggere al massimo i diritti umani fondamentali. effetti dannosi del riscaldamento globale. C’è da sperare che la Svizzera si astenga dal mettere in discussione la legittimità della Corte e gli standard sostanziali e procedurali innovativi per poter finalmente – 32 anni dopo la firma dell’UNFCCC – avere un dibattito qualificato, informato, fattuale e aperto su come possono ridurre significativamente le loro emissioni e quindi non solo prevenire gravi danni al clima degli anziani, ma anche a beneficio di tutti.
Spetta ora al Consiglio federale esaminare attentamente la sentenza e determinare le misure che devono essere adottate a tutti i livelli di governo – federale, cantonale e comunale – per allineare la legge sul clima e la politica climatica ai diritti umani. Il Consiglio federale prevede di prendere posizione sulla questione nell’agosto 2024.
L'articolo è una traduzione ed ampliamento di un testo apparso su questo blog. Traduzione in tedesco degli estratti della sentenza da parte dell'autore.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/egmr-klimaseniorinnen-gewaltenteilung/ in data Tue, 25 Jun 2024 09:11:05 +0000.