Auto elettriche, “tariffe punitive” e tutela del clima
Le relazioni economiche internazionali sono raramente al centro dell’informazione pubblica. Due decisioni adottate negli Stati Uniti e nell’UE nel giro di poche settimane hanno ricevuto ampia attenzione. Si tratta dell'imposizione di tariffe aggiuntive sulle auto elettriche provenienti dalla Cina. Il 22 maggio 2024, il rappresentante commerciale degli Stati Uniti (USTR) ha annunciato i dettagli dell’aumento delle tariffe aggiuntive esistenti su numerosi prodotti provenienti dalla Cina. Quasi contemporaneamente , il 12 giugno 2024, la Commissione Europea (COM) ha pubblicato un elenco contenente informazioni dettagliate sui dazi antisovvenzioni (compensativi) provvisori previsti come informazioni preliminari in una procedura antisovvenzioni in corso contro le esportazioni cinesi di auto elettriche. Le misure statunitensi violano la legge dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) e sono contrarie al diritto internazionale; È discutibile che nelle misure dell’UE si tenga sufficientemente conto della protezione del clima attraverso la disponibilità di auto elettriche a basso costo.
Auto elettriche dalla Cina e transizione alla mobilità
In una certa misura, le procedure antidumping e antisovvenzioni fanno parte del “business quotidiano” del diritto economico internazionale. È raro che suscitino un grande interesse da parte dei media. Gli ultimi titoli dei giornali e le relative discussioni sociali di vasta portata sui dazi sulle importazioni di auto elettriche dalla Cina possono essere visti nel contesto di una politica industriale sempre più attenta alla protezione dei mercati nazionali, del rapporto complessivamente teso con la Cina e, in particolare, del transizione della mobilità nell’interesse della protezione globale del clima. L'obiettivo principale è quello di consentire l'immatricolazione nell'UE a partire dal 2035 solo di auto nuove senza o almeno con motore a combustione esente da CO2. Le auto elettriche svolgono un ruolo centrale in questo senso. A questo proposito, è difficile a prima vista capire perché dovrebbero essere adottate misure di politica commerciale che renderebbero più difficile l’importazione di auto elettriche aumentandone i prezzi e riducendone così l’attrattiva per i consumatori. Oltre agli aspetti legati alla protezione del clima, si tratta anche della relazione geostrategica con la Cina e quindi degli aspetti generali dell’“ autonomia strategica aperta ”, che da tempo caratterizza la politica commerciale dell’UE. A ciò si aggiunge la campagna elettorale presidenziale in corso negli Stati Uniti, che porta con sé una dinamica propria. Tutto ciò suggerisce che esiste un mix estremamente complesso di diverse motivazioni politiche e strumenti giuridici applicabili. Per poter classificare e valutare in modo fondato gli sviluppi attuali, è quindi necessario apportare chiarezza giuridica nella discussione. Allo stesso tempo, gli sviluppi attuali danno motivo di chiedersi criticamente se gli aspetti di sostenibilità siano presi in considerazione nella politica commerciale europea e nei relativi strumenti giuridici.
Dazi compensativi, non tariffe punitive, nell’UE
Sebbene anche gli USA e l’UE siano preoccupati per le auto elettriche provenienti dalla Cina, ci sono differenze fondamentali tra le misure adottate su entrambe le sponde dell’Atlantico.
All’inizio di ottobre 2023 è stata avviata nell’UE una procedura antisovvenzioni riguardante l’importazione di veicoli elettrici a batteria dalla Repubblica popolare cinese . La base giuridica è il regolamento antisovvenzioni di base 2016/1037 dell’8 giugno 2016 . Questo regolamento attua essenzialmente l'accordo dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) sulle sovvenzioni e sulle misure compensative (SCM ). L'accordo SCM dell'OMC apre la possibilità di adottare le cosiddette misure compensative contro l'importazione di prodotti sovvenzionati. Il presupposto è che si possa dimostrare che i prodotti importati sono stati sovvenzionati e che ciò ha causato danni all’industria nazionale. Le misure compensative sono in genere tariffe che vanno oltre la normale aliquota tariffaria vincolante ai sensi del diritto dell’OMC. Questo onere aggiuntivo sull'importazione di merci è destinato a compensare il vantaggio competitivo che il prodotto in questione possiede grazie alla sovvenzione. Le tariffe antisovvenzioni – dazi compensativi – non sono mai “tariffe punitive”, come spesso si legge nei media, ma servono solo ad eliminare le distorsioni della concorrenza esistenti dovute ai sussidi statali. Ciò vale anche per i dazi antidumping. Anche in questo caso l'obiettivo è solo quello di compensare una situazione concorrenziale sleale dovuta alla decisione privata e autonoma di un'azienda di vendere merci per l'esportazione a un prezzo inferiore al valore normale di tali merci. Inoltre, la legge sui sussidi dell’OMC e dell’UE prevede che al posto delle cifre compensative possano essere adottate altre misure per garantire una concorrenza leale. Ciò include, in particolare, l'obbligo da parte del governo del paese esportatore di eliminare o limitare la sovvenzione o di adottare altre misure per limitarne gli effetti. Sono possibili anche impegni di prezzo da parte delle aziende che realizzano i prodotti in questione. Per quanto riguarda in particolare queste misure, la legge antisovvenzioni prevede che dall'avvio di un'indagine antisovvenzioni debba esserci una continua opportunità di consultazioni con il paese terzo interessato. Nel caso delle auto elettriche, dall’ottobre dello scorso anno si è cercato di trovare una soluzione amichevole al problema con il governo cinese. Ciò non è stato ancora raggiunto. Gli sforzi politici del ministro federale Habeck in Cina qualche settimana fa erano solo una parte di un processo di consultazione in corso.
Una procedura d'ufficio
Indipendentemente dalla valutazione di politica economica sull’utilità dell’inchiesta antisovvenzioni sull’importazione di auto elettriche cinesi, la procedura rappresenta inizialmente la normalità nel diritto economico globale. Tuttavia, nell’ambito dell’avvio della procedura c’è una particolarità : le inchieste antidumping e antisovvenzioni possono generalmente essere avviate solo se è presente una denuncia corrispondente da parte dei cosiddetti produttori dell'Unione. La pertinente normativa antisovvenzioni dell’UE richiede che un’“industria dell’Unione” abbia presentato la domanda per avviare la procedura o che la domanda sia stata presentata per suo conto. Si definisce “industria dell'Unione” quella in cui almeno il 25% della produzione totale dei beni in questione è rappresentato dalle imprese richiedenti; Allo stesso tempo, non più del 50% delle società dell'industria interessata dell'Unione può essere contraria alla domanda. Questo requisito applicativo è inteso a garantire che gli interessi particolari protezionistici delle singole aziende non determinino l'avvio di un'indagine. Il raggiungimento di un quorum corrispondente o, più in generale, il sostegno dell'industria automobilistica europea nella procedura antisovvenzioni contro le importazioni di auto elettriche cinesi ha apparentemente causato problemi, soprattutto alla luce dell'opposizione dei grandi produttori automobilistici tedeschi . La Commissione europea ha quindi fatto ricorso a una regolamentazione speciale nella legge antisovvenzioni, secondo la quale “in circostanze particolari” la Commissione può avviare un’indagine d’ufficio. Non esiste quasi alcuna pratica significativa nell'avviare procedimenti di questo tipo ex officio. A questo riguardo, non è nemmeno chiaro quale “in circostanze particolari” debba essere considerato un prerequisito per i procedimenti d’ufficio. A questo punto, però, bisognerà dare alla Commissione un ampio margine di valutazione che difficilmente potrà essere verificato in tribunale. Naturalmente, nulla di tutto ciò cambia il fatto che l’avvio di procedimenti d’ufficio mette a dura prova la sensibilità politica che già esiste nei procedimenti antisovvenzioni ancor più che in altri procedimenti. L’intenso dibattito sulla politica economica in Cina da un lato, così come in Germania e nell’Unione europea dall’altro sull’inchiesta antisovvenzioni sulle importazioni di auto elettriche cinesi lo dimostra molto chiaramente. Va inoltre tenuto presente che la possibilità di avviare d'ufficio un procedimento nel diritto antisovvenzioni è stata creata soprattutto per proteggere l'industria nazionale in casi eccezionali da ritorsioni di politica economica da parte del Paese terzo interessato accusato di sovvenzioni. A questo proposito, l’idea di avviare un procedimento d’ufficio è che l’UE protegga, per così dire, l’industria nazionale, in modo che non sia costretta a presentare una domanda pubblica per avviare essa stessa un procedimento. Per quanto riguarda le misure di sovvenzione contro le importazioni di auto elettriche cinesi, il punto non è affatto questo . In ogni caso, l'industria automobilistica tedesca respinge la procedura corrispondente per ragioni puramente economiche . Si teme in particolare un impatto negativo sulle importazioni di automobili che gli stessi produttori tedeschi producono in Cina. Giocano un ruolo anche le considerazioni generali sulla regolamentazione dell’industria automobilistica tedesca riguardo all’importanza della concorrenza internazionale come motore dell’innovazione. È quantomeno discutibile se in una situazione del genere si applichi la possibilità di avviare una procedura antisovvenzioni d'ufficio.
Dazi punitivi, non dazi compensativi negli Usa
La situazione negli USA è completamente diversa, non solo politicamente, ma soprattutto giuridicamente:
Gli aumenti delle tariffe sulle importazioni cinesi, comprese le auto elettriche, annunciati dall'USTR a metà maggio dall'attuale 25% al 100% da quest'anno non hanno, dal punto di vista giuridico, nulla a che vedere con la legge antisovvenzioni dell'OMC appena descritto. La base giuridica è invece la Sezione 301 dello US Trade Act del 1974 . In base a ciò, il governo americano deve adottare misure adeguate, tra l'altro, se una pratica commerciale di un paese terzo è considerata "ingiustificabile" e restrittiva del commercio; Possono essere adottati se “un atto, una politica o una pratica di un paese straniero” – vale a dire la pratica commerciale di un paese terzo – “è irragionevole o discriminatorio e grava o limita il commercio degli Stati Uniti”. Gli aumenti tariffari attualmente previsti si basano sulle misure della Sezione 301 adottate nel 2018 sui prodotti correlati. In quell'occasione è stata avviata un'indagine soprattutto sulle pratiche commerciali cinesi presumibilmente sproporzionate, che hanno portato a corrispondenti aumenti tariffari. Dazi aggiuntivi del 25% sono stati imposti su oltre 1.000 prodotti o categorie di prodotti specifici. In conformità con i requisiti legali pertinenti, questo prelievo doganale aggiuntivo doveva essere rivisto a partire da maggio 2022. Di conseguenza è stata avviata un'indagine che è ora in fase di conclusione. Secondo il presente rapporto d'indagine le tariffe aggiuntive precedenti non si sono dimostrate sufficientemente efficaci e, secondo l'USTR, dovrebbero quindi essere aumentate.
Le indagini e le misure di mercato della Sezione 301 non rientrano nel diritto dell'OMC perché non hanno nulla a che fare con misure antidumping o antisovvenzioni; sono contrari al diritto internazionale. Nel diritto dell'OMC non esiste alcuna base giuridica per misure unilaterali come quelle previste dalla Sezione 301 degli USA. Piuttosto, l'articolo 23 del Dispute Settlement Understanding (DSU) dell'OMC chiarisce espressamente che le controversie riguardanti le pratiche commerciali dei singoli Stati che sono sostanzialmente coperte dal diritto dell'OMC devono essere trattate esclusivamente nell'ambito del sistema multilaterale di risoluzione delle controversie dell'OMC. A parte le misure protettive generali – che non sono qui in questione – così come i dazi antidumping e le misure antisovvenzioni, a condizione che queste siano adottate sulla base dei pertinenti accordi dell'OMC, il diritto dell'OMC si traduce in un ampio divieto di misure unilaterali le misure. Ma proprio questo è il significato della Sezione 301. Da tempo il regolamento è il simbolo del cosiddetto “unilateralismo aggressivo” da parte degli Stati Uniti. Nel 1999, un comitato dell’OMC ha chiarito che la Sezione 301 in quanto tale era incompatibile con la legge dell’OMC. Allora gli Stati Uniti fecero una dichiarazione unilaterale vincolante secondo il diritto internazionale, secondo la quale la Sezione 301 non sarebbe stata applicata in contraddizione con il diritto dell'OMC. Tuttavia, non si sono attenuti ad esso. Il suddetto procedimento iniziale relativo ai dazi sulle importazioni cinesi, che ha portato all’ormai annunciato ulteriore aumento delle tariffe, era già oggetto di una procedura di risoluzione delle controversie dell’OMC avviata dalla Cina subito dopo l’adozione delle misure statunitensi nel 2018. Anche il comitato dell'OMC incaricato della questione ha ritenuto che la tassa tariffaria violasse il diritto dell'OMC. Si tratta concretamente di una violazione della fissazione tariffaria vincolante a livello internazionale ai sensi del diritto dell'OMC (art. II:1 GATT) e, poiché le misure sono state adottate solo in modo selettivo contro la Cina, una violazione dell'obbligo della nazione più favorita (art. I:1 GATT). Negli allora procedimenti del collegio gli USA tentarono di giustificare ciò facendo riferimento ad aspetti di morale pubblica (art. XX lett. a) GATT). Tuttavia, il panel non ha potuto seguirlo per ragioni normative o economiche. Il rapporto del panel sulle misure del § 301, che sono state anche il punto di partenza per le ulteriori tariffe ora annunciate, viene presentato con motivazioni convincenti. Tuttavia, non ha potuto diventare giuridicamente vincolante perché gli Stati Uniti hanno presentato ricorso all’organo d’appello e da dicembre 2019 non è più in grado di prendere decisioni e di fatto non esiste più dalla fine di novembre 2020, poiché non vi sono stati eletti membri dell'organo d'appello da allora. La revisione degli Stati Uniti in quel momento andò “nel vuoto”. Ciò però non cambia la sostanziale illegalità già allora né riguardo agli ulteriori aumenti dei dazi doganali ora annunciati.
Nel complesso, ciò mostra una situazione completamente diversa rispetto alla situazione giuridica dell'UE per quanto riguarda l'annunciata riscossione delle tariffe negli Stati Uniti. La sottostante procedura della Sezione 301, che esula dall’ordinamento giuridico dell’OMC perché non è una procedura antidumping o antisovvenzioni, ma è generalmente diretta contro numerosi aspetti della politica commerciale cinese, nonché contro l’illegittimità degli aumenti tariffari selettivi contro La Cina lo giustifica qui parlando effettivamente di tariffe punitive.
Dov’è la sostenibilità, dov’è la protezione del clima?
Anche se l’indagine antisovvenzioni dell’UE sulle importazioni di auto elettriche cinesi è prima facie in linea con il diritto dell’OMC, permangono sostanziali problemi di diritto comunitario. Nello specifico, il punto è che a partire dal Trattato di Lisbona (2009), il diritto dell'Unione prevede l'obbligo di definire la politica commerciale comune “nel quadro dei principi e degli obiettivi del commercio estero dell'Unione” (art. 207 par. 1 Frase 2 TFUE). Come si evince direttamente dall'articolo 205 TFUE, questo fa ampio riferimento agli obiettivi e ai principi dell'azione dell'Unione a livello internazionale conformemente all'articolo 21 TUE. Ciò comprende anche obiettivi di sostenibilità, in particolare per quanto riguarda la protezione dell'ambiente globale e la gestione sostenibile delle risorse (art. 21 cpv. 2 lett. f TUE). Il risultato di questa catena di standard è che le misure della politica commerciale comune dell’UE, come le misure antidumping e antisovvenzioni, devono sempre essere in linea con gli obiettivi di sostenibilità globale come, in particolare, la protezione globale del clima. Gli ampi obblighi sovrani ad esso associati sono stati recentemente resi molto chiari da numerosi tribunali nazionali e internazionali nel contesto del cosiddetto contenzioso sul cambiamento climatico . Ciò ha finora trovato poca o nessuna risposta nelle procedure antidumping e antisovvenzioni dell'UE. Eventuali costi ambientali esistenti possono e saranno presi in considerazione nel relativo calcolo del prezzo. Tuttavia, il punto di partenza fondamentale per tenere conto degli aspetti di sostenibilità della politica commerciale comune sarebbe il cosiddetto interesse dell’Unione nell’ambito degli strumenti di protezione commerciale. Nello specifico, il punto è che, secondo il regolamento antidumping di base (articolo 21) e il regolamento antisovvenzioni di base (articolo 31), oltre agli elementi di dumping o sovvenzione, danno e causalità, deve essere esaminato anche se l'adozione di una misura corrispondente sia in conflitto con gli interessi prevalenti dell'Unione. Per molti anni la Commissione ha sostenuto che considerazioni di politica generale, compresi gli aspetti ambientali, non possono essere prese in considerazione quando si tiene conto dell'interesse dell'Unione. Si dovrebbe piuttosto parlare solo di interessi economici potenzialmente contrastanti nel senso più stretto che possono essere presi in considerazione. Questa prospettiva rigorosa non è più rappresentata oggi. La Commissione affronta sicuramente questioni di sostenibilità, tutela dell'ambiente e protezione del clima quando discute degli interessi dell'Unione. Tuttavia, in tutte le inchieste antidumping e antisovvenzioni conosciute, la Commissione ritiene costantemente predominanti gli interessi economici nella protezione dell'industria nazionale. Nei casi di specie, gli aspetti legati alla protezione dell'ambiente passano sempre in secondo piano rispetto a questi interessi nell'esame della Commissione (vedi ad esempio sistemi di elettrodi di grafite 2021 , par. 290 segg.; vetro solare 2020 , par. 242 segg.; torri eoliche 2021 , par. 451 ss.; moduli fotovoltaici 2017 , par. 314 ss.; Prodotti in fibra di vetro 2020 , Rn. È chiaramente dubbio che questa pratica sia compatibile con i requisiti costituzionali del diritto dell’UE di rispettare la sostenibilità e la tutela dell’ambiente. Non è stato ancora possibile verificare se il diritto degli strumenti di difesa commerciale sia stato effettivamente penetrato sotto il profilo della sostenibilità. Le procedure antidumping e antisovvenzioni contro, tra le altre cose, le importazioni di moduli solari, biciclette elettriche e auto elettriche dalla Cina offrono una buona ragione per avviare ora una discussione più intensa.
Legalità e sostenibilità
Nonostante tutta la struttura giuridica e la profondità dei dettagli della legge sugli strumenti di difesa commerciale, vale a dire la legge antidumping e antisovvenzioni, le procedure di indagine e, se necessario, l’adozione di misure adeguate rimangono politicamente sensibili e quindi in una certa misura politicizzate. Ciò che caratterizza la politica commerciale dell'UE è il tentativo di operare nel rispetto dei requisiti giuridici internazionali previsti dal diritto dell'OMC. Negli Stati Uniti, purtroppo, nella pratica questo non è più il caso ai sensi della Sezione 301 dell’US Trade Act del 1974. Gli sviluppi presentati – soprattutto per quanto riguarda la considerazione degli aspetti di sostenibilità nel diritto degli strumenti di protezione commerciale – dovrebbero chiarire che non è possibile aggirare un vincolo giuridico rigoroso in questo settore economicamente sensibile.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/elektroautos-strafzolle-und-klimaschutz/ in data Tue, 02 Jul 2024 11:09:59 +0000.