Elezioni presidenziali in Italia: qualunque cosa serva II

Di Marnix Arendshorst, Macro Strategist di Rabobank con focus sull'Italia

Riepilogo

• In questo pezzo diamo uno sguardo più da vicino alle elezioni presidenziali in Italia iniziate questa settimana e per le quali l'attuale premier Draghi è considerato un candidato chiave.
• Sosteniamo che il ruolo del Presidente non sia solo cerimoniale: agire come garante di stabilità in tempi di crisi, impiegare il proprio potere informale per moral suasion come Capo dello Stato ed essere il "Rappresentante dell'unità nazionale" chiave con un voce importante negli affari dell'UE.
• Esaminiamo alcuni dei pro e dei contro di uno scenario in cui Draghi diventa Presidente.
• Prevediamo anche alcune delle altre opzioni, tra cui un 'Governo presidenziale', un 'Mattarella-bis' o la scelta di un candidato più 'classico'.

Le elezioni presidenziali italiane sono iniziate questa settimana, raccogliendo più attenzione del solito visto che il premier Mario Draghi è tra i favoriti. L'anno scorso, durante la crisi sanitaria e politica, è stato nominato dal presidente Mattarella per fornire stabilità politica in un clima frammentato. E ci è riuscito: Draghi si è occupato di un promettente avvio del Recovery Plan dell'Italia, che ha contribuito a sbloccare i 190 miliardi di euro stanziati del fondo Next Generation EU. Il che ci porta direttamente alla questione chiave: un 'Presidente Draghi' apparentemente cerimoniale avrà lo stesso valore aggiunto dell'esecutivo Presidente del Consiglio Draghi? E c'è un successore accettabile come primo ministro?

In questa nota scaviamo più a fondo il ruolo della presidenza e guardiamo alle implicazioni se Draghi sarà effettivamente eletto. Una delle domande che ci poniamo è: la natura del presidente non è molto più di un semplice qualcosa di 'cerimoniale'? In effetti, nelle circostanze attuali, un presidente potrebbe avere un ruolo molto proattivo se esercita poteri informali. Mario Draghi presidente? Ciò significa che dovrà appoggiare, o influenzare, ogni decisione del nuovo primo ministro, che nominerà, al fine di garantire che l'agenda di riforme non venga annacquata e che la fiducia dell'UE e dei mercati finanziari rimanga assicurata. Qualunque cosa serva, parte II?

Il ruolo del presidente: più che cerimoniale

Crediamo sia essenziale distinguere tra i poteri formali e informali del presidente. I poteri formali sono 'istituzionali' e sanciti dalla Costituzione italiana del dopoguerra. L'esperienza ha dimostrato che questi sono particolarmente forti durante le crisi politiche, di cui l'Italia ne ha avute alcune in un passato non troppo lontano. In particolare durante i periodi di crisi, il presidente dovrebbe assumere un ruolo proattivo per preservare l'unità nazionale, promuovere la stabilità del governo e garantire il rispetto della costituzione. In quanto tale, il presidente ha il potere di sciogliere entrambe le camere del parlamento italiano, di nominare il presidente del Consiglio e di nominare i ministri del gabinetto e di indire nuove elezioni o referendum.

Nel riquadro 1 abbiamo riassunto i più importanti poteri formali del presidente

Riquadro 1 – Principali poteri formali del Presidente secondo la Costituzione:

• Il Presidente rappresenta l'unità nazionale (art. 87);
• Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri (il Presidente del Consiglio) e, su sua proposta, i Ministri (art. 92).
• Il Presidente della Repubblica può inviare al Parlamento un parere motivato per chiedere il riesame di una legge di cui è prevista la promulgazione. Se tale legge è nuovamente approvata, è promulgata (art. 74).
• Il Presidente, sentiti i Presidenti del Parlamento, può sciogliere una o entrambe le Camere del Parlamento (art. 88).
• Il Capo dello Stato può inviare messaggi al parlamento.
• Il Presidente è il comandante in capo delle forze armate.
• Infine presiede il Consiglio superiore della magistratura (art. 87).

Poteri informali: importanti nelle questioni dell'UE!

I poteri informali non sono, ovviamente, codificati nella Costituzione. Tuttavia, in particolare se il presidente riceve un forte sostegno pubblico e può trarre legittimità dalla sua reputazione, questi possono essere significativi in ​​situazioni nuove o in contesti in rapido cambiamento, come quando i mercati finanziari o le istituzioni europee rispondono negativamente a una delle crisi politiche interne dell'Italia .

Nel 2018, ad esempio, il presidente Mattarella ha deciso di bloccare la nomina dell'euroscettico Paolo Savona a ministro delle Finanze italiano. Credeva chiaramente che un ministro delle finanze doveva essere un paio di mani sicure e non poteva garantire che Savona aderisse ai trattati e alle regole dell'UE sia nella lettera che nello spirito. Anche se l'articolo 117 della Costituzione stabilisce effettivamente che i poteri legislativi sono attribuiti ai "vincoli derivanti dalla legislazione dell'UE e dagli obblighi internazionali", questa è un'interpretazione piuttosto vaga. Dimostra che il presidente è in grado di ritagliarsi alcuni poteri informali su questioni cruciali, soprattutto quando gli attori politici sembrano prendere le distanze dalle tradizionali linee di politica estera o dall'approccio pro-UE, ha affermato Selena Grimaldi (Università di Padova) in uno scambio scritto con RaboResearch. Gli oppositori della mossa di Mattarella hanno sostenuto che si trattava di un chiaro veto politico contro una scelta altrimenti qualificata, avanzata da un governo democraticamente eletto.

Il presidente può anche intervenire nel processo decisionale in modo informale attraverso la moral suasion (vedi anche Grimaldi ). Anche se in questo caso non vi è alcun dissenso formale, i presidenti possono suggerire modifiche su parti specifiche di un disegno di legge prima della loro promulgazione. Tuttavia, formalmente il presidente ha solo la possibilità di inviare un disegno di legge intero alla Camera per il riesame. La moral suasion è stata ampiamente utilizzata in passato dai precedenti presidenti. Ad esempio, Mattarella ha optato per esso quando il governo si è occupato del Recovery Fund. Da questo punto di vista, vorremmo sostenere che questa influenza è cruciale anche per la strategia di crescita dell'UE. Un uso efficace del fondo Next Generation EU in Italia è determinante per aprire la strada a un meccanismo di redistribuzione permanente dell'UE, ovvero: il sostegno fiscale intraeuropeo con le riforme strutturali nazionali. Oppure, capovolgendo l'argomento: una mancanza su questo fronte non sarebbe sicuramente accolta con favore in molte altre parti dell'UE.

Un esempio di intervento presidenziale negli affari esteri è stata la lobby informale del presidente Napolitano contro il trattato di non belligeranza del premier Berlusconi con Gheddafi all'inizio della guerra in Libia (2011). Ha insistito sul fatto che l'Italia dovrebbe operare nel quadro dell'ONU e della NATO. Questo potere informale è stato rafforzato dall'enorme sostegno popolare di Napolitano.

Considerando l'attuale situazione di accresciute preoccupazioni geopolitiche, un potente Presidente italiano informale nel suo ruolo istituzionale può rivelarsi significativo, giocando un ruolo nel conflitto con la Russia o rafforzando l'unità all'interno dell'UE. Nel suo ruolo politico di Primo Ministro, ad esempio, Draghi ha lanciato un appello per la costituzione di una forza militare europea per scoraggiare la Russia.

Le elezioni presidenziali italiane del 2022

Il Presidente della Repubblica è eletto da entrambe le Camere del Parlamento, che si riuniscono in seduta comune, oltre a 58 rappresentanti scelti dai Consigli regionali di ciascuna delle venti regioni italiane. Un totale di 1.009 "grandi elettori" voteranno a scrutinio segreto. Nei primi tre turni è richiesta la maggioranza di due terzi. Dal quarto scrutinio in poi è sufficiente la maggioranza assoluta.

Solo due volte un candidato è stato scelto al primo turno (Cossiga e Ciampi). Potrebbero essere necessari circa dieci round per scegliere un nuovo presidente, con valori anomali a 23 round. Il processo elettorale richiede diversi giorni, potenzialmente una o due settimane.

I candidati: un profilo classico, Draghi, uno status quo, oppure…

Sulla base dei precedenti degli ultimi dodici presidenti, secondo noi il profilo di un candidato con le maggiori possibilità di vincere è una classica combinazione di:

• indipendenza;
• una lunga e imponente carriera all'interno delle istituzioni italiane, come la Corte Costituzionale;
• esperienza esecutiva come Ministro o Presidente della Camera dei Deputati;
• una formazione giuridica, professore di giurisprudenza;
• e, soprattutto, ampiamente accettabile sia per i partiti di sinistra che di destra.

Un profilo classico: Amato, Cassene

Partendo da questo punto di vantaggio, due candidati hanno teoricamente la possibilità di diventare il prossimo presidente eletto dal 3 febbraio. Hanno 'profilo classico'. Primo, Giuliano Amato; e secondo, Sabino Cassese.

Amato (83) sembra rientrare completamente in questo profilo. È stato due volte presidente del Consiglio (nominato dal presidente Ciampi, unico presidente con un passato nel settore bancario), ministro in diversi governi, giudice della Corte costituzionale e professore universitario. Un vantaggio al giorno d'oggi è che è visto come un "europeo" che crede che "l'identità europea rafforzi l'identità italiana".

Sabino Cassese (85) è anche un ex giudice della Corte Costituzionale, un brillante professore, un indipendente ed anche 'europeo'. La sua carriera politica è comunque breve: fu ministro una tantum.

Un vantaggio sia per Amato che per Cassese: quasi nessuno ne parla sui media.

Entra Draghi

Detto questo, il candidato più importante è l'attuale Presidente del Consiglio ed ex presidente della BCE Mario Draghi (74). Il suo prestigio (internazionale) tra i partiti e la popolazione italiana è impareggiabile. L'approccio "qualunque cosa serva" di Draghi nel 2012 ha preservato l'euro; con la stessa mentalità ha creato stabilità all'interno di un Parlamento frammentato come primo ministro italiano. Ha guidato il paese attraverso la pandemia e ha eseguito gli obiettivi di investimento e di riforma e le pietre miliari necessarie per l'erogazione in corso dei 190 miliardi di euro forniti dai fondi Next Generation EU.

Soprattutto: Draghi vanta forti contatti europei e internazionali. Insieme al presidente francese Macron ha recentemente firmato il Trattato del Quirinale, dal nome del palazzo presidenziale italiano (!), per rafforzare i legami bilaterali. Entrambi i leader sostengono nuove regole di bilancio all'interno del Patto di stabilità e crescita (PSC) dal 2023 in poi: la spesa e gli investimenti chiave devono contribuire alla sostenibilità del debito nel lungo periodo.

È in questo contesto che dovremmo probabilmente vedere l'accoglienza 'positiva' da parte dei mercati dell'idea che Draghi possa assumere la Presidenza. Ma una tale decisione avrebbe ovviamente i suoi svantaggi e vantaggi. Diamo prima un'occhiata allo stesso Draghi e una spiegazione per la risposta positiva del mercato.

La motivazione di Draghi

Quale potrebbe essere la motivazione di Draghi per diventare Presidente? Draghi probabilmente vuole perpetuare la sua impronta in Europa, la conservazione dell'euro. In qualità di presidente, Draghi può utilizzare poteri formali e, soprattutto, informali all'interno della costellazione politica italiana e in Europa. Questi poteri diventano sempre più importanti quando il sistema dei partiti è fragile e frammentato e quando non c'è garanzia per un governo stabile.

Si dovrebbe anche considerare l'alternativa. In qualità di primo ministro del Paese, Draghi sarebbe stato coinvolto nel potere politico esecutivo solo fino alle prossime elezioni parlamentari del giugno 2023. Quindi, i partiti nomineranno i propri candidati come primo ministro e il suo ruolo futuro nella politica italiana sarebbe incerto. Se Draghi verrà eletto presidente, potrà influenzare la politica italiana per i prossimi sette anni. Agli occhi degli investitori, questo significa continuità.

Rischi chiave per Draghi

Tuttavia, date le grandi "sfide di attuazione" dell'Italia, ci sono anche una serie di rischi e considerazioni che dovrebbero essere presi in considerazione se Draghi fosse eletto presidente.

In primo luogo, Draghi è stato nominato da Mattarella per formare un gabinetto tecnocratico per aiutare l'Italia a uscire dalla crisi sanitaria, politica ed economica. Non è mai stato eletto dai cittadini italiani. Ora deve essere scelto dai politici.

In secondo luogo, una parte significativa di questi politici considera Draghi l'unica persona che può garantire stabilità all'ampia coalizione. Chi può sostituire Draghi come primo ministro? Forse l'ex presidente del Consiglio e attuale commissario europeo Paolo Gentiloni? O uno dei membri del gabinetto indipendenti, come Daniele Franco o Marta Cartabia? Come presidente, nominerà il nuovo primo ministro in un cosiddetto "governo presidenziale". La chiave, quindi, in una situazione del genere è che Draghi trovi una 'assicurazione' per l'Europa, per continuare le riforme necessarie per modernizzare il Paese. Dietro ogni decisione del nuovo presidente del Consiglio deve esserci il presidente Draghi. Ciò richiederà molto dal suo potere informale.

D'altra parte, c'è anche il rischio di danni per Draghi se dovesse rimanere presidente del Consiglio: ha portato avanti con successo le riforme legali, ma l' attuazione è sempre difficile in Italia. Uno dei suoi predecessori, l'economista Mario Monti, iniziò come primo ministro tecnocratico popolare in un "governo presidenziale", nel mezzo della crisi del debito sovrano, ma la sua popolarità diminuì rapidamente a causa delle misure di austerità e delle riforme del mercato del lavoro. Solo un anno in carica, Monti ha dovuto dimettersi quando Berlusconi (che gli è riuscito!) ha ritirato il suo sostegno. Il presidente Napolitano ha dovuto sciogliere il parlamento per gestire la crisi e per calmare i mercati. In altre parole, essere il PM è un lavoro rischioso!

Quarto, se Draghi opta per la presidenza e se verrà eletto, allora ha bisogno di una strategia di uscita dalla coalizione ben congegnata. I partiti di destra Forza Italia e Lega hanno già dichiarato che usciranno dalla coalizione se Draghi dovesse davvero diventare presidente. E senza la destra non ci sarà più un'ampia coalizione. Una caduta del governo significa almeno un temporaneo ritardo nell'attuazione del Piano di ripresa. E il tempo è essenziale, come abbiamo spiegato qui .

Quinto, una caduta del governo implica elezioni anticipate, con conseguente incertezza e discontinuità? Diremmo che questo rischio è più contenuto. Il parlamento italiano è in una 'fase di transizione': a causa di un referendum costituzionale nel 2020 sulla riduzione delle dimensioni del parlamento italiano (Camera dei Deputati: da 630 a 400; Senato: da 315 a 200), molti parlamentari saranno non tornare dopo elezioni anticipate: per i parlamentari potrebbe essere un motivo in più per preservare Draghi come Presidente del Consiglio, per non votare (di nascosto) per lui come Presidente e così evitare elezioni anticipate. Le elezioni anticipate dei prossimi mesi sono per un altro motivo poco probabile: potrebbero mettere a repentaglio le generose pensioni vitalizie dei deputati, se non dovessero servire l'intero mandato.

Riquadro 2 – Ritiro di Berlusconi: qualcosa in cambio?

La candidatura iniziale di Berlusconi era stata sostenuta dai partiti di destra Forza Italia, Lega e Fratelli d'Italia (FdI): a Berlusconi mancava tuttavia l'ampio sostegno politico (e pubblico) essenziale. Pur affermando di avere abbastanza consensi, ha affermato di “aver rinunciato alla responsabilità nazionale” e che “Draghi rimarrà primo ministro”.

Una ragione più probabile del suo ritiro solo un giorno prima delle elezioni è che, nel caso Draghi avesse bisogno dell'ampio sostegno essenziale, i partiti di destra avranno una posizione negoziale migliore per ottenere qualcosa in cambio da Draghi per il loro sostegno. Se questo sarebbe un approccio meno energico della riforma della giustizia – Berlusconi è coinvolto in diverse cause – resta da vedere, poiché questa riforma è una precondizione essenziale per l'erogazione del Next Generation EU Fund.

Mattarella-bis? Solo 1,5 anni Draghi da presidente del Consiglio?

Nel riquadro 2 spieghiamo che anche il ruolo di Berlusconi non può essere ancora del tutto respinto. Tuttavia, un'altra opzione è che l'attuale presidente Mattarella (85) rimanga in carica per uno o due anni. Sebbene non sia una sua preferenza, potrebbe essere convinto a rimanere per l'"interesse nazionale" e ad evitare l'instabilità politica. Il proseguimento del tandem Mattarella-Draghi ha almeno un ampio sostegno politico, dal centrosinistra al centrodestra. Il presidente Napolitano una volta ha stabilito un precedente per questa costruzione. Ma, come abbiamo sottolineato in precedenza, la conseguenza di Mattarella-bis è che Draghi avrà poteri esecutivi solo per 1,5 anni, fino alle prossime elezioni parlamentari. Non vi è alcuna garanzia per una continuazione.

Altri poi?

Inoltre, il ministro della Giustizia Marta Cartabia probabilmente non riceverà il sostegno del Movimento Cinque Stelle (M5S), a causa del disaccordo sulle riforme della giustizia. La presidente del Senato, Elisabetta Casellati, non è una candidata indipendente (Forza Italia) e non otterrà il sostegno del più grande Partito Democratico di sinistra. Come candidata donna è stata citata anche l'ex diplomatica Elisabetta Belloni: indipendente, e l'anno scorso scelta dal premier Draghi come prima donna Capo del Dipartimento per la Sicurezza dell'Informazione (DIS).

Trattative durante le elezioni: coalizioni à la carte

Durante le elezioni presidenziali, i media italiani elaborano quasi ogni ora le nuove dichiarazioni dei leader di partito, i bilaterali e i nuovi candidati in arrivo. Sotto pressione tutto diventa liquido. E la pressione aumenta ad ogni turno di votazioni. Dalle ultime elezioni parlamentari (2018) l'Italia ha avuto una coalizione populista (Conte 1: M5S, Lega), un centrosinistra (Conte ll: M5S, PD) e ora una coalizione ampia o 'grande tenda' (Draghi: centro- destra, M5S e centro sinistra). Attualmente, un quarto tipo di coalizione 'à la carte' sta cercando il consenso per un nuovo Presidente e, probabilmente, un nuovo Primo Ministro. Tutti sono impegnati l'uno con l'altro. Vuol dire: Lega incontra PD, Salvini dialoga con Draghi, centrodestra (Forza, Lega, FdI) propone un nuovo candidato dopo il ritiro di Berlusconi; e i singoli deputati, che dipendono da un leader di partito per essere inserito in una lista di candidati per le prossime elezioni parlamentari, fanno le proprie considerazioni strategiche.

La frammentazione interna del partito e gli ultimi sondaggi rendono ancora più complicato un ampio consenso: il partito con la maggior parte dei voti, il M5S è irrimediabilmente diviso e attualmente dimezzato alle urne , perdendo voti a favore della Lega; e la Lega a sua volta perde voti a favore del leader di destra di fatto FdI.

Conclusione per tutte le parti è il proseguimento, la garanzia dell'esborso dal recovery fund NextGen dell'UE, la modernizzazione del Paese, la fiducia dei mercati. Ciò significa, ad esempio, che la scelta di Draghi alla presidenza richiederebbe anche un consenso su un nuovo Primo Ministro e/o un rimpasto di governo.

“Difendere il lavoro fatto”

Il sistema politico frammentato e il Paese profondamente diviso rendono la stabilità del governo più che sfidante in Italia. L'esito delle elezioni presidenziali dovrebbe tuttavia essere un esempio di ampio consenso politico. Il presidente italiano svolge un ruolo cruciale e ha importanti poteri formali e informali. Soprattutto un presidente con un forte sostegno pubblico può avvalersi di questi poteri informali, ad esempio per quanto riguarda la stabilità del governo e gli affari dell'UE. La popolarità, il prestigio di Draghi, le capacità della sua gente, i contatti europei e, ultimo ma non meno importante, la sua missione di preservare l'Italia – 'qualunque cosa serva' – potrebbero renderlo un presidente ideale per l'Italia, l'UE ei mercati finanziari.

E Draghi sembra pronto. “Difendere il lavoro fatto”, sono state le sue ultime parole la mattina prima delle elezioni: “difendi il lavoro svolto”. Se eletto, Draghi deve fare un uso efficace dei suoi poteri formali e informali per i prossimi sette anni. Per garantire continuità e ottenere fiducia dai mercati finanziari, dovrà appoggiare, o influenzare, ogni decisione del nuovo futuro primo ministro. Questa potrebbe essere una sfida enorme e potrebbe ancora portare a intoppi nell'attuazione di riforme cruciali.

Ma il gioco è tutt'altro che finito. Draghi gode di un ampio sostegno politico come primo ministro, ma come otterrà questo ampio sostegno per diventare presidente? Come dicono gli italiani: "Quando hai un nome, quello non arriva mai alla fine". Le elezioni non sono finite fino all'ultimo turno. Ricordiamo che Mattarella ha ottenuto solo quattro (!) voti nel penultimo turno delle presidenziali del 2015.

C'è un vantaggio se il processo elettorale richiede molto tempo: secondo la Costituzione, se il processo supera la scadenza del mandato di Mattarella (3 febbraio), la Presidenza sarà assunta provvisoriamente dal Presidente del Senato. Ciò significa che l'Italia avrà un Presidente donna, per la prima volta nella storia del Paese.