Un investimento da 486mila miliardi di dollari
Costruzione della pace economica, coordinamento dei donatori e ruolo dell'Unione Europea nella ricostruzione dell'Ucraina
La guerra di aggressione della Russia contro l’Ucraina ha causato indicibili sofferenze umane. Ha anche devastato le infrastrutture fisiche, sociali ed economiche dell’Ucraina. Ricostruire l’economia devastata dalla guerra al punto in cui possa essere prospera e portare benefici a tutti gli ucraini sarà un compito titanico. Stime recenti indicano che il fabbisogno finanziario per la ricostruzione ammonta all’incredibile cifra di 486 miliardi di dollari (USD). Imperterrita, l’Unione Europea (UE o Unione d’ora in poi) ha raccolto la sfida e ha assunto un ruolo guida nella pianificazione della ricostruzione postbellica dell’Ucraina, una ricostruzione che avrà luogo nel contesto dell’adesione all’UE.
Soprattutto, l’economia ucraina deve garantire prosperità al popolo ucraino, il quale dovrebbe avere un ruolo guida nella sua rivitalizzazione. Ma se l’UE può fornire una guida durante tutto il processo, non sarà solo un’opportunità per integrare la costruzione della pace economica nell’architettura esistente di gestione delle crisi. Dimostrerà inoltre che l’UE può assumere il ruolo di coordinatore centrale nelle situazioni post-conflitto in cui le Nazioni Unite sono in gran parte assenti. L’Ucraina offre quindi all’UE l’opportunità di dimostrare che può essere l’attore globale di costruzione della pace che aspira a diventare.
Essendo una delle principali potenze economiche e commerciali del mondo, l’UE è ben posizionata per impegnarsi nella costruzione della pace economica. Tuttavia, molto è attualmente incerto. Le circostanze della ricostruzione dell’Ucraina varieranno notevolmente a seconda di quanto durerà l’aggressione russa, se l’Ucraina riuscirà a liberare tutto o parte del suo territorio dall’occupazione e se la Russia potrà essere costretta a pagare risarcimenti per la sua aggressione. Nonostante queste insicurezze, gli osservatori hanno sottolineato che la ricostruzione è un’opportunità per costruire un’economia più verde che funzioni per tutti gli ucraini (vedi ad esempio qui e qui) . Ciò solleva la questione di quanto sia capace l’UE di condurre la costruzione della pace economica e come lo stia facendo in Ucraina. Se e come l’UE potrà garantire la stabilità all’estero attraverso il consolidamento della pace e la gestione delle crisi sarà decisivo per determinare come garantire la sicurezza interna a lungo termine.
Per rispondere a questa domanda, questo contributo esaminerà innanzitutto come la ricostruzione economica si inserisce nel quadro più ampio della gestione delle crisi dell’UE e come viene resa operativa in Ucraina. Si discuterà poi del modo in cui l'UE si coordina con altri attori del peacebuilding in Ucraina prima di concludere con alcune riflessioni su come la ricostruzione dell'Ucraina potrebbe modellare le capacità di gestione delle crisi dell'Unione in futuro.
Un’economia sostenibile, climaticamente neutra e inclusiva
L’UE non è estranea al consolidamento della pace economica. Il termine qui inteso si riferisce alla parte della ricostruzione postbellica che mira a rimettere in piedi l’economia nazionale e le infrastrutture sociali. La strategia globale dell’UE del 2016 per la politica estera e di sicurezza comune ha riconosciuto la necessità di perseguire la gestione delle crisi in modo integrato, garantendo stabilità e resilienza economica. Ha inoltre sostenuto che una politica di allargamento coerente e credibile è vitale per garantire la stabilità in Europa. Il Consenso europeo sullo sviluppo del 2017 ha riaffermato il legame tra sviluppo e pace. L’Ucraina può rappresentare un’opportunità per mettere in pratica gli appelli della Strategia Globale e del Consenso Europeo per la costruzione della pace economica come parte della gestione della crisi dell’UE.
Per ora, gli sforzi dell’Unione verso la ricostruzione economica in Ucraina sono promettenti. Il regolamento dello strumento per l'Ucraina , adottato il 29 febbraio 2024, stabilisce tra i suoi obiettivi quello di "affrontare le conseguenze sociali, economiche e ambientali della guerra di aggressione della Russia" (articolo 3, paragrafo 1, lettera a)) e di favorire "la transizione verso un un’economia sostenibile, climaticamente neutra e inclusiva» (articolo 3, paragrafo 2, lettera c)). L’idea di inclusività è ampliata nel preambolo che fa riferimento alla necessità di combattere la povertà, creare occupazione di qualità, garantire parità di accesso e proteggere i gruppi vulnerabili (paragrafo 42). Ciò avviene parallelamente all’adesione dell’Ucraina all’UE (articolo 3, paragrafo 1, lettera c) e paragrafo 2, lettera f)), che richiederà anch’essa significative riforme economiche. Lo strumento dimostra che l’UE è consapevole dell’importanza non solo di promuovere un’economia ucraina forte, ma che funzioni anche per tutti gli ucraini e sia sostenibile. Vanno menzionati anche gli importanti sforzi degli Stati membri dell'UE, come Francia e Germania , che si sono impegnati a sostenere la ripresa dell'Ucraina.
Un approccio inclusivo alla gestione delle crisi rafforzerà probabilmente la credibilità dell’Unione come attore globale della costruzione della pace. Rivitalizzare con successo l’economia ucraina darebbe un forte impulso a rafforzare l’entusiasmo all’interno dell’UE per la costruzione della pace economica. L’UE farebbe bene a sviluppare le proprie capacità in questo settore poiché gli aspetti economici stanno diventando sempre più parte integrante della strategia internazionale di costruzione della pace (vedi ad esempio qui e qui ). Dato il suo vasto potere economico e commerciale, l’Unione potrebbe essere particolarmente adatta a portare stabilità economica nelle regioni colpite da conflitti. Al di là del contesto immediato dell’Ucraina, l’aumento della sua capacità di costruzione della pace inclusiva e multidimensionale rafforzerebbe la posizione dell’UE come attore globale, piuttosto che regionale, di costruzione della pace e partner delle Nazioni Unite, un ruolo che è stata almeno disponibile, se non addirittura desiderosi di rivendicare (vedi qui e la Strategia Globale, p. 43). Per svolgere questo ruolo in modo credibile, tuttavia, l’UE deve anche essere in grado di coordinare i numerosi attori coinvolti in una determinata operazione di costruzione della pace.
Uno tra tanti
Dato che l’adesione all’UE è una delle principali priorità della politica estera dell’Ucraina, appare sensato che l’UE debba assumere un ruolo guida nel coordinamento della ricostruzione. Tanto più che l'ONU non potrà svolgere nel prossimo futuro il ruolo di istituzione centrale di coordinamento a causa del veto di Mosca nel Consiglio di Sicurezza. Tuttavia, il coordinamento tra gli attori del peacebuilding è stato una sfida in molti conflitti ed è stato identificato come uno dei principali problemi crescenti della gestione delle crisi da parte dell’UE . Il coordinamento è stato un ostacolo importante per un’efficace costruzione della pace sia in Bosnia-Erzegovina che in Kosovo, due delle prime missioni civili in cui è stata coinvolta l’UE. Le diverse priorità e la mancanza di comunicazione tra i donatori hanno portato a progetti che si sottostimavano a vicenda e a un utilizzo inefficiente dei fondi. L’Ucraina, dove numerosi attori, tra cui i paesi del G7, l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE), la Banca mondiale, il Fondo monetario internazionale (FMI) e altri, stanno già pianificando il proprio ruolo nella ricostruzione postbellica, mostrare se l’UE ha imparato dalle sue esperienze passate.
Il coordinamento, come la ricostruzione, si evolve per fasi. Innanzitutto occorre valutare le esigenze dell’Ucraina. Cosa deve essere ricostruito e in quale ordine? Il Rapid Damage and Needs Assessment (RDNA) è un ottimo esempio di efficace coordinamento della valutazione. È autorizzato congiuntamente dalla Banca Mondiale, dall'UE, dalle Nazioni Unite e dal governo ucraino e rivisto periodicamente. Come accennato in precedenza, la valutazione più recente (RDNA3) del febbraio 2024 ha stimato il costo totale della ricostruzione a 486 miliardi di dollari. RDNA3 ha sottolineato che la responsabilità principale di guidare e dare priorità agli sforzi di ricostruzione spetta al governo ucraino, sottolineando l'importanza della titolarità locale, ovvero del coinvolgimento e della consultazione dell'Ucraina e del suo popolo. Tuttavia, il governo agisce in coordinamento con i suoi partner internazionali. Pertanto, la valutazione ha beneficiato del contributo del FMI, della Banca Mondiale e di altri. Fondamentalmente, RDNA3 sottolinea il “ruolo forte” (p. 26) dell'UE nella ricostruzione dell'Ucraina e rileva l'importanza di sostenere l'Ucraina nel suo percorso di adesione. Promuovere una valutazione comune delle esigenze dell'Ucraina è un primo passo importante verso un coordinamento efficace.
Ma la valutazione coordinata non rende obsoleta la pianificazione coordinata. Dopotutto, di solito il diavolo si nasconde nei dettagli e quindi anche la pianificazione operativa e strategica richiede un notevole livello di coordinamento. A tal fine, lo scorso anno il G7 ha iniziato a sviluppare un forum per il coordinamento a lungo termine nella Piattaforma di coordinamento dei donatori multi-agenzia per l’Ucraina (la Piattaforma). La piattaforma lavora per "coordinare l'assistenza economica in linea con le ambizioni di riforma dell'Ucraina, in linea con le condizioni di finanziamento e sostegno strutturale dei principali donatori e in linea con il suo percorso europeo". A tal fine, la piattaforma riunisce il G7, l’UE e l’Ucraina, nonché diversi altri importanti paesi donatori (attualmente Corea del Sud, Paesi Bassi, Norvegia e Svezia) in un comitato direttivo, che discute le esigenze di finanziamento dei paesi L'Ucraina e come gli attori internazionali possono sostenerla (ad esempio qui ). Numerose istituzioni finanziarie internazionali (Banca Mondiale, FMI, Banca Europea per la Ricostruzione e lo Sviluppo, OCSE, Banca Europea per gli Investimenti e Banca per lo Sviluppo del Consiglio d’Europa) e altri sei paesi partecipano in qualità di osservatori. Il segretariato è ospitato congiuntamente dall'UE e dall'Ucraina a Bruxelles e Kiev, evidenziando il carattere europeo e locale condiviso della piattaforma. La Piattaforma ha tenuto la sua prima riunione ministeriale l’11 giugno 2024 a margine della Conferenza di Berlino sulla ripresa dell’Ucraina.
La piattaforma rappresenta un prezioso forum di scambio tra l'UE e i suoi partner. Tuttavia, alcuni aspetti potrebbero diventare problematici una volta che la ricostruzione passerà dalla pianificazione all’effettiva attuazione. Innanzitutto, sebbene sia lodevole il coinvolgimento delle istituzioni finanziarie internazionali nel processo di pianificazione, esse rimangono in qualche modo ai margini. Attualmente, in qualità di osservatori, sembrano svolgere un ruolo relativamente minore rispetto al Comitato Direttivo. Resta da vedere quanto si impegneranno a mettere in pratica un’agenda nella quale potrebbero non sentirsi necessariamente coinvolti. Inoltre, per essere veramente inclusiva, la proprietà locale dovrà estendersi oltre il governo nazionale alle comunità sul campo. . Ciò potrebbe sollevare questioni spinose riguardo a quali voci vengono ascoltate e contano come “locali”. Affrontare le preoccupazioni relative alla titolarità locale è di particolare interesse per l’UE, data la sua storia storicamente frammentaria di impegno genuino con gli attori locali, ad esempio durante le summenzionate missioni in Bosnia-Erzegovina e in Kosovo. Un altro possibile ostacolo potrebbe essere la mancanza di decisioni formali da parte della Piattaforma. Ciò non vuol dire che il formalismo sia necessariamente una ricetta per il successo nella politica internazionale. Ma elaborare piani chiari su cui tutti gli attori concordano ora può prevenire incertezze e disaccordi in futuro e contribuire, come ulteriore vantaggio, a un ambiente stabile per gli investitori privati. Anche senza un processo formalizzato, tuttavia, la Piattaforma rappresenta un’opportunità per l’UE di assumere la comproprietà del processo di ricostruzione. È interessante notare che l’Unione è l’unico membro a pieno titolo della Piattaforma che non è uno Stato, dimostrando chiaramente la sua importanza. Il coordinamento potrebbe trarre ulteriori vantaggi se anche l’UE fosse coinvolta fin dalle prime fasi del processo decisionale del G7. Comunque sia, il fatto che la pianificazione sia già coordinata attualmente è motivo di cauto ottimismo sul fatto che le lezioni delle missioni precedenti siano state ascoltate. Quanto bene l’UE possa a sua volta applicare le migliori pratiche sviluppate qui alle operazioni di costruzione della pace che non hanno luogo in un contesto di adesione, è, tuttavia, una questione aperta.
Un attore di costruzione della pace globale e olistico
La ricostruzione dell’Ucraina è un’opportunità per l’UE di dimostrare che può assumere un ruolo di leadership nelle missioni di costruzione della pace che richiedono più di una semplice risposta militare o di sicurezza. L’UE ha ora anche la possibilità di migliorare ulteriormente le proprie capacità di gestione delle crisi per la costruzione della pace economica e il coordinamento internazionale. Resta da vedere come si svilupperà il coordinamento con i partner dell'UE una volta avviata sul serio la ricostruzione. Ma i primi sforzi come l’RDNA e la Piattaforma si dimostrano promettenti. Se fatti bene, i 486 miliardi di dollari spesi per la ricostruzione rappresenteranno un investimento utile non solo per un’economia ucraina sostenibile e inclusiva, ma anche per un’architettura europea di gestione delle crisi più forte e migliore.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/a-486-billion-dollar-investment/ in data Tue, 29 Oct 2024 11:45:37 +0000.