Ultra Virus Control e Democrazia Europea

Il 9 giugno 2021, la Commissione europea ha avviato una procedura di infrazione contro la Repubblica federale di Germania. L'accusa: la Germania non ha solo violato i principi fondamentali del diritto dell'UE, in particolare l'autonomia, il primato dell'applicazione, l'efficacia e l'applicabilità uniforme del diritto dell'UE. Ha anche interferito con il mandato giudiziario della Corte di giustizia europea (ECJ). Le accuse sono una risposta diretta alla sentenza del 5 maggio 2020 della Corte costituzionale federale (FCC) relativa al Public Sector Asset Purchase Program (PSPP).

Sebbene la procedura di infrazione sia stata accolta da alcuni studiosi come una reazione necessaria della Commissione, sostengo che l'avvio della procedura di infrazione sia politicamente imprudente, giuridicamente discutibile e, in definitiva, infondato. Tuttavia, i procedimenti hanno anche il potenziale per stabilire la revisione dell'ultra vires nazionale come procedura consentita dal diritto dell'UE.

L'accusa della Commissione Europea

Secondo la Commissione, la FCC ha violato i principi fondamentali del diritto dell'UE nella sua sentenza PSPP del maggio 2020. Il punto specifico della critica è che la FCC ha dichiarato ultra vires sia il PSPP della Banca centrale europea che la sentenza pregiudiziale della Corte di giustizia europea che conferma il programma ( Weiss ) senza rinviare la questione alla Corte di giustizia. Dichiarando invalide le azioni delle istituzioni dell'UE in Germania, la FCC ha violato il primato del diritto dell'UE. Ciò non è cambiato dal fatto che la FCC ha concesso alla Banca centrale europea l'opportunità di correggere la situazione effettuando un test di proporzionalità e che solo di recente (il 29 aprile 2021) ha respinto le domande di titolo esecutivo. Agli occhi della Commissione Europea, la sentenza del PSPP rappresenta un 'grave precedente' per le corti costituzionali e supreme degli altri Stati membri e per le future sentenze della stessa FCC.

Politicamente imprudente: grave interferenza nell'indipendenza del tribunale di uno Stato membro

Politicamente, la procedura sembra poco saggia sotto diversi aspetti:

1. In primo luogo, la decisione ultra vires nella sentenza PSPP non ha danneggiato la comunità giuridica europea. Richiedendo solo un test di proporzionalità ex post, la FCC ha fornito alla Banca centrale europea l'opportunità di agire nuovamente nell'ambito delle sue competenze. Il rifiuto di accogliere le richieste di esecuzione mostra che la FCC non si occupa di controlli di legalità a maglie strette, ma di un controllo di legittimità più ampio nel riesame ultra vires.
2. La sentenza del PSPP non costituisce un esempio negativo per le corti costituzionali ungheresi o polacche. Nella sua giurisprudenza ultra vires, la FCC ha costantemente sostenuto un controllo giudiziario più forte, una supervisione più democratica e il rafforzamento dello stato di diritto . Il confronto con la situazione costituzionale in Polonia e Ungheria ignora questi diversi contesti ed è piuttosto guidato da ristretti interessi personali.
3. Infine, la procedura di infrazione appare alquanto problematica dal punto di vista della separazione dei poteri. Naturalmente, sarebbe troppo semplice affermare che l'organo esecutivo dell'Unione europea agisce contro un tribunale indipendente perché semplicemente non gli piace che il tribunale sia competente. Dopotutto, la Commissione europea basa le sue argomentazioni sul diritto. Tuttavia, se la Corte di giustizia europea segue la Commissione, ciò potrebbe aprire le porte a un dilemma giuridico. Da un lato, la Repubblica federale di Germania dovrebbe pagare una sanzione. D'altra parte, la FCC non poteva semplicemente abbandonare la sua revisione ultra vires poiché ha fondato la sua giurisprudenza ultra vires nella clausola di eternità della Legge fondamentale tedesca (articolo 79 (3)).

Resta da vedere se questa valutazione è troppo pessimistica. Forse, la procedura d'infrazione contro la Germania si rivelerà il passo giusto. Dopotutto, il procedimento consentirà alla Corte di giustizia sia di decidere sulla questione se la sentenza PSPP violi il diritto dell'UE sia, più in generale, sulla funzione e la legalità del controllo ultra vires domestico nell'UE.

La Corte di giustizia come giudice della propria causa

Tuttavia, non è improbabile che le stesse procedure di infrazione violino il diritto dell'UE. Decidendo chi può pretendere l'ultima parola in materia di ultra vires, la Corte di giustizia europea sarebbe un giudice della propria causa – una violazione dei principi procedurali di base e dello stato di diritto. Se la Corte di giustizia europea decide sulla legittimità della sentenza PSPP, il tribunale dovrebbe anche decidere incidentalmente se la stessa Corte di giustizia europea ha violato il diritto dell'UE con la sua sentenza Weiss. Inoltre, anche gli stessi procedimenti per inadempimento possono essere considerati ultra vires. Dichiarare irrilevante l'identità costituzionale di uno Stato membro (in Germania l'articolo 79, paragrafo 3, della Legge fondamentale) non trova alcuna base giuridica nei trattati dell'Unione. Pertanto, agire in una materia del genere va ben oltre le competenze delle istituzioni dell'UE.

Infondato: perché la sentenza PSPP non viola il diritto dell'UE

Come affrontare dunque il dilemma giuridico tra l'ordinamento giuridico dell'Unione e gli ordinamenti costituzionali degli Stati membri? Almeno se condotto in modo amichevole con il diritto dell'UE, il controllo ultra vires da parte della Corte costituzionale di uno Stato membro in collaborazione con la Corte di giustizia è già ammissibile.

1. Formulazione: Controllo ultra vires ai sensi dell'articolo 4, comma 2, TUE

Un'eccezione al primato del diritto dell'Unione è formulata nell'articolo 4, paragrafo 2, TUE, che al par. 1 Alt. 2 richiede che l'Unione europea rispetti l'identità nazionale degli Stati membri. L'identità nazionale comprende, tra l'altro, l'identità costituzionale degli Stati membri. In Germania, l'identità costituzionale trova fondamento nell'articolo 79, paragrafo 3, della Legge fondamentale. La FCC ha sviluppato il suo controllo ultra vires (di cui all'articolo 23 (1) frasi 2 e 3, letto in combinato disposto con l'articolo 79 (3) GG e l'articolo 20 (1) e (2) GG) dall'idea di ​un'identità costituzionale inalterabile stabilita dalla Legge fondamentale. Il controllo ultra vires è quindi una forma speciale di controllo dell'identità che poggia sull'idea di sovranità popolare. In quanto tale, il controllo ultra vires è una parte inalterabile dell'identità costituzionale tedesca e rientra quindi nell'ambito dell'articolo 4, paragrafo 2, TUE.

Certo, si potrebbe obiettare che l'articolo 4, paragrafo 2, TUE deve essere interpretato in modo autonomo nel diritto dell'Unione e che spetta quindi alla Corte di giustizia dare un significato specifico al termine di identità nazionale. Sebbene questa obiezione possa essere corretta in linea di principio, non è convincente a questo punto. È già difficile immaginare che la Corte di giustizia europea sia in grado di determinare ciò che appartiene all'identità nazionale di uno Stato membro. Così come, in linea di principio, la Corte di giustizia europea ha il monopolio dell'interpretazione del diritto dell'UE, le corti costituzionali degli Stati membri hanno il monopolio dell'interpretazione delle loro costituzioni. Di conseguenza, sono solo i tribunali nazionali che possono determinare legalmente quali questioni sono rilevanti per la loro identità costituzionale. A questo proposito, la Corte di giustizia europea ha solo una giurisdizione limitata che equivale a un riesame dell'arbitrarietà o al riesame degli abusi. Ciò garantisce che la corte costituzionale di uno Stato membro non si limiti a inventare una componente dell'identità costituzionale per evitare l'applicazione del diritto dell'UE.

Qui torna ad essere chiara la funzione dell'articolo 4, paragrafo 2, TUE. È un punto di ingresso del diritto costituzionale nazionale nel diritto dell'UE. In questo senso, ha, in un certo senso, una funzione complementare all'apertura del diritto interno degli Stati membri al diritto dell'Unione (come nell'articolo 23, paragrafo 1, della Legge fondamentale). Così come la FCC e le corti costituzionali di altri Stati membri esaminano eventuali trasgressioni di competenza solo alla luce dell'evidenza o dell'arbitrarietà, la Corte di giustizia deve esercitare lo stesso vincolo giurisdizionale in relazione all'articolo 4, paragrafo 2, TUE.

2. Sistematica: gli Stati membri padroni dei trattati

L'argomento dell'autonomia della Corte di giustizia può essere contrastato con l'argomento secondo cui sono gli Stati membri i “padroni dei trattati”.

La Corte di giustizia ha sviluppato il concetto di autonomia del diritto dell'UE nella decisione Costa/ENEL . A quel tempo, il concetto serviva solo a giustificare il primato del diritto dell'UE. Tuttavia, la maggior parte delle corti costituzionali degli Stati membri si attiene alla propria giurisdizione per quanto riguarda il diritto dell'UE quando si tratta di questioni di diritto costituzionale nazionale. Finora, nessuna corte costituzionale ha accolto il ragionamento della Corte di giustizia secondo cui il primato del diritto dell'UE deriva esclusivamente dall'autonomia stessa (cfr. paragrafo 140 sentenza OMT ; anche in Belgio: decisione del 28.04.2016 , n. 62/2016, B.8.7) . Tutte le costituzioni degli Stati membri e le corti costituzionali o supreme prevedono il primato dell'applicazione in virtù dell'ordine degli Stati membri di applicare la legge. Inoltre, la Corte di giustizia ha recentemente esteso ulteriormente il concetto di autonomia, forse anche in modo abusivo. Buoni esempi di ciò sono i pareri della Corte di giustizia europea sulla Corte europea dei brevetti , la Convenzione europea di adesione ai diritti dell'uomo e il caso Achmea . In questi casi, il concetto di autonomia serviva a scongiurare tribunali ritenuti estranei all'ordinamento giuridico europeo dalla Corte di giustizia. Poiché il primato fondamentale del diritto dell'Unione è importante e convincente dal punto di vista giuridico per il funzionamento dell'ordinamento giuridico europeo, sarebbe errato affermare che l'ordinamento dell'Unione è completamente autonomo dalla volontà degli Stati membri.

Inoltre, quando si discute con astrazioni come "autonomia" o "Stati membri come padroni dei trattati", va notato che l'interpretazione sistematica dei Trattati dell'Unione parla chiaramente a favore di quest'ultimo. Dai trattati risulta chiaramente che l'esistenza e l'ulteriore sviluppo dell'ordinamento giuridico europeo dipendono dalla volontà degli Stati membri. Ciò è evidenziato da un'ampia varietà di norme: secondo l'articolo 48 TUE, gli Stati membri sono attori essenziali in ogni modifica del trattato nella procedura ordinaria di modifica. L'articolo 50 TUE chiarisce che ogni Stato membro può recedere dall'Unione. Come discusso in precedenza, l'Unione europea è tenuta a prestare particolare attenzione all'identità nazionale degli Stati membri. Inoltre, per incompetenza, l'Unione europea può, secondo il principio di attribuzione di cui all'articolo 5, paragrafi 1 e 2, TUE, esercitare solo le competenze che le sono state trasferite dagli Stati membri. I frequenti riferimenti nei trattati dell'Unione agli ordinamenti giuridici degli Stati membri parlano anche della struttura dell'Unione europea guidata dagli Stati membri. E infine, la prassi statale parla la stessa lingua: le modifiche ai trattati sono spesso fallite per volontà degli Stati membri. L'ordinamento giuridico dell'Unione, infatti, non è mai stato autonomo.

3. Telos: democrazia europea a due binari

È noto che la FCC fonda la sua giurisdizione ultra vires review direttamente sul principio della democrazia, più precisamente sul principio della sovranità popolare. Tuttavia, consentire agli Stati membri di condurre un controllo ultra vires in collaborazione con la Corte di giustizia europea deriverebbe anche dal principio di democrazia previsto dal diritto dell'UE stesso. Il diritto dell'UE riconosce il principio della doppia legittimità democratica ai sensi degli articoli 2, 10, paragrafo 1, 14, paragrafo 2 e 12 TUE.

Ai sensi dell'articolo 10, paragrafo 1, TUE, il funzionamento dell'Unione europea si basa sulla democrazia rappresentativa. Dall'articolo 14, paragrafo 2, TUE risulta che il Parlamento europeo è composto da rappresentanti dei cittadini dell'Unione i cui seggi sono assegnati in base alla proporzionalità decrescente. L'articolo 12 TUE afferma esplicitamente che i parlamenti nazionali contribuiscono attivamente al funzionamento dell'Unione europea. Ne consegue la doppia legittimità democratica dell'Unione europea. In altre parole, il principio della democrazia secondo il diritto dell'UE poggia su due pilastri: democrazia secondo il diritto dell'UE e democrazia secondo il diritto degli Stati membri. Finché i parlamenti nazionali sono l'organo centrale della democrazia parlamentare degli Stati membri, devono avere un'influenza sostanziale sulle decisioni dell'Unione europea. Il mancato rispetto dei loro poteri e competenze danneggerebbe ugualmente un pilastro della democrazia europea, e come tale non garantirebbe più la legittimità democratica dell'Unione europea nel suo insieme. Il controllo ultra vires garantisce che il pilastro della democrazia europea degli Stati membri rimanga in vigore.

Il controllo ultra vires è un controllo di legittimità. Verifica se l'azione dell'Unione nei singoli casi si fonda sulla volontà democratica degli Stati membri e quindi sui singoli cittadini dell'Unione. Il rifiuto generalizzato del controllo ultra vires nei singoli casi interromperebbe questa catena di legittimità democratica. Si tratta quindi di una violazione del principio democratico previsto dal diritto dell'UE.

Prerequisito: compatibilità con il diritto dell'UE

Tutto sommato, resta da dire che il controllo ultra vires può essere consentito dal diritto dell'UE solo a due condizioni. In primo luogo, deve essere espressione dell'identità costituzionale degli Stati membri, altrimenti sarebbe inammissibile ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 2, TUE. In secondo luogo, deve essere esercitato in modo compatibile con il diritto dell'Unione. Questo va di pari passo con diverse cose: che non vi è abuso, che gli interessi nazionali non vengono contrapposti agli interessi dell'Unione, che vi è un fondamento dottrinale nella giurisprudenza degli Stati membri, che un ampio standard di controllo (revisione democratica e nessuna revisione della legalità) si osserva e, infine, che esiste una stretta collaborazione con la Corte di giustizia.

Conclusione: Ammissibilità del controllo ultra vires ai sensi del diritto dell'UE

Come suggerisce questa analisi, gli argomenti standard contro l'ammissibilità del controllo ultra vires nel diritto dell'UE – autonomia, uniformità, efficacia, primato – non sono convincenti. A ben vedere, i Trattati dell'Unione non escludono il controllo ultra vires. Al contrario, l'interpretazione dei trattati mostra che il controllo ultra vires è ammissibile se si tratta di una fuoriuscita dell'identità costituzionale del particolare Stato membro e non è applicato abusivamente ma in modo amichevole con il diritto dell'Unione. In questo caso, il controllo ultra vires non contribuisce ad indebolire ma a rafforzare e legittimare l'ordinamento giuridico dell'Unione.

Si spera che la Corte di giustizia accetti tale interpretazione dei suoi trattati nella sua sentenza. La Corte di giustizia europea potrebbe così contribuire allo spirito di cooperazione nella rete delle corti costituzionali europee. La sentenza del PSPP ha soddisfatto i requisiti per una revisione ultra vires condotta in modo compatibile con il diritto dell'UE e quindi non viola il diritto dell'UE.

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Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/ultra-vires-control-and-european-democracy/ in data Fri, 18 Jun 2021 13:06:05 +0000.