Ulisse sull’albero maestro

Quando Ulisse passò davanti all'Isola delle Sirene nel suo lungo viaggio verso casa, lui e i suoi uomini dovettero trovare il modo di evitare il canto incantevole delle sirene. Ulisse si fece legare strettamente all'albero della sua nave e i suoi uomini si infilarono la cera nelle orecchie. Partiti e politici si trovano ad affrontare un problema simile quando prendono decisioni per proprio conto, cioè decisioni in cui essi stessi possono determinare le regole della competizione politica e quindi la loro acquisizione del potere. C’è un incentivo molto allettante a sfruttare questo potere per guadagno personale. Come si può impedire che si verifichino abusi di potere in tali situazioni?

Sarebbe meglio se i politici e i partiti non cadessero in queste tentazioni. Tuttavia, la natura della politica è caratterizzata dal fatto che le decisioni devono essere prese. I rappresentanti sono eletti, cioè democraticamente incaricati e legittimati, per prendere decisioni importanti e vincolanti per la comunità. Essendo il collegamento più importante tra Stato e società, i partiti sono quasi inevitabilmente coinvolti, sia attraverso i parlamentari che attraverso i rappresentanti dei partiti in altre commissioni. Per quanto riguarda Ulisse e i suoi uomini, a volte non c'è modo di aggirare la tentazione, ma solo di attraversarla.

Ciò può essere almeno parzialmente contrastato dal fatto che un organo decisionale ha una pluralità di membri e gli interessi dei partiti si neutralizzano a vicenda. Se una decisione viene presa in gran parte per consenso, è meno probabile che ignori gli interessi degli attori coinvolti. Se le decisioni non vengono prese per consenso, le forze politiche che non sono d’accordo possono criticare pubblicamente o addirittura scandalizzare quello che vedono come un comportamento errato dei loro concorrenti. Tuttavia, i partiti che non sono coinvolti nelle decisioni, come i partiti piccoli e micro, vengono esclusi. Il gruppo dei partiti del Bundestag può – per buone ragioni – essere d'accordo tra loro, ma ignorare comunque gli interessi dei partiti più piccoli, come nel caso dell'ostacolo del 5%.

Per capire come prevenire la manipolazione e l’abuso di potere, vale la pena dare uno sguardo ai progetti istituzionali esistenti in cui i parlamentari o i rappresentanti dei partiti avrebbero teoricamente la possibilità di ottenere vantaggi per se stessi. Nell’ambito dell’organizzazione elettorale, incontriamo tali costellazioni in almeno tre luoghi: nella divisione elettorale, nell’approvazione di partiti e candidati e nella verifica elettorale. Le regole trovate possono costituire un modello su come affrontare tali problemi in generale?

Pericolo di gerrymandering

Prima di ogni elezione, le circoscrizioni elettorali federali vengono controllate e solitamente ridisegnate in base allo sviluppo demografico. Ciò avviene attraverso una modifica della legge che adatta l’appendice 2 della legge elettorale federale (BWahlG). Quindi i rappresentanti eletti decidono come sono strutturati i propri collegi elettorali. Ciò fa sorgere il sospetto che, analogamente a quanto accade negli USA, si possa parlare di cosiddetto gerrymandering ¹⁾ – cioè la modifica politicamente motivata dei confini elettorali a proprio vantaggio – potrebbe essere effettuata. La maggioranza di governo potrebbe decidere sulla disposizione dei collegi elettorali che consentirebbe ai propri candidati di ottenere seggi diretti molto più spesso.

Dal punto di vista dei partiti, tuttavia, la rappresentanza proporzionale personalizzata non offre alcun incentivo per tali manipolazioni, poiché per la distribuzione dei mandati è rilevante solo la quota dei secondi voti e non il numero dei collegi elettorali vinti. Ciò significa che al massimo i singoli parlamentari potrebbero avere interesse in specifiche configurazioni di collegi elettorali per assicurarsi la propria rielezione. Inoltre il margine decisionale è limitato dalle prescrizioni della legge elettorale federale. Le circoscrizioni elettorali devono essere costituite da un'area contigua, non possono discostarsi dalla media della popolazione di più di +- 25 punti percentuali e dovrebbero basarsi sui confini amministrativi esistenti. Queste specifiche restringono ulteriormente la portata della progettazione.

Nel 1956, la Commissione elettorale fu istituita come organo di esperti indipendente. Lo scopo è mostrare dove è necessario ridisegnare i collegi elettorali a causa dello sviluppo demografico e fornire suggerimenti. Contiene tra l'altro anche le dichiarazioni dei rispettivi governi regionali e delle associazioni statali dei partiti del Bundestag. Nonostante questi approfonditi preparativi, il legislatore adotta solo una frazione delle modifiche proposte. Per le elezioni federali del 2021, ad esempio, la commissione elettorale ha presentato complessivamente 22 proposte di modifica , di cui solo due sono state adottate. Quattro sono stati risolti altrove e il resto è rimasto invariato. Un quadro simile emerge per altri periodi elettorali. Il lavoro della commissione elettorale non è vano, anche se i suoi suggerimenti vengono raramente attuati. Fin dalla sua istituzione, il suo rapporto ha esortato i parlamentari a ridisegnare regolarmente le circoscrizioni elettorali. ²⁾

Tuttavia, per come è stata strutturata finora la divisione dei collegi elettorali, il modello di una commissione di esperti a monte è solo parzialmente adatto a prevenire gli abusi di potere. La mancanza di incentivi strategici per manipolare la divisione dei collegi elettorali così come i requisiti legali che limitano il potere legislativo hanno un effetto molto più forte.

Elimina i concorrenti indesiderati

L'approvazione dei partiti e dei candidati, effettuata dai rispettivi comitati elettorali a livello elettorale, statale e federale, segue un disegno istituzionale diverso. Sono costituiti dal presidente di seggio, da assessori proposti dai partiti (otto a livello federale e sei a livello statale e di circoscrizione elettorale) e da due giudici ciascuno del Tribunale amministrativo superiore e dei tribunali amministrativi statali (a livello statale e federale). Questi ultimi in particolare sono stati introdotti nel 2012 con la “Legge per il miglioramento della tutela giuridica in materia elettorale” per integrare le commissioni elettorali con la speranza di incorporare più competenze giuridiche nelle decisioni. ³⁾ Nell'assegnazione dei commissari i partiti devono essere presi in considerazione in base ai risultati elettorali delle ultime elezioni federali nella rispettiva circoscrizione elettorale. Gli assessori nominati dai partiti rappresentano quindi la maggioranza dei membri nelle commissioni elettorali. Inoltre, i ministri degli interni federali e i governi statali nominano gli ufficiali di ritorno. Ciò non è esente da problemi, poiché uno dei compiti principali delle commissioni elettorali è decidere quali partiti e candidati possono partecipare alle elezioni. Anche in questo caso i rappresentanti dei partiti decidono contro chi si presenteranno alle elezioni i loro partiti.

Tuttavia, chiunque abbia mai assistito a una riunione del comitato elettorale avrà notato che lì difficilmente si svolge la politica dei partiti. ⁴⁾ Da un lato, i membri sono nominati dai rispettivi partiti, ma generalmente non dipendono da loro né finanziariamente né politicamente. L'incarico di presidente di seggio viene svolto anche come posizione indipendente e volontaria. D'altro canto, il margine per decidere se una nomina debba essere approvata o respinta è molto ristretto. Spesso c'è solo una decisione di bilanciamento in costellazioni speciali. Un recente esempio lampante è la decisione della commissione elettorale regionale di Brema di non consentire la votazione sulla lista statale dell'AfD perché mancava la firma di una persona di fiducia. In questo caso, doveva valutare se il rifiuto di firmare fosse sufficientemente grave da giustificare l'esclusione dall'elenco statale. La commissione elettorale statale ha respinto la lista e l'AfD Brema ha presentato un reclamo alla commissione elettorale federale. Era d'accordo con lei e ha consentito l'elenco . Anche questa controversa decisione è stata presa quasi all'unanimità, con una sola astensione e un voto contrario, nel comitato elettorale federale.

L'abuso di potere nei comitati elettorali limita il fatto che i loro membri, che sono membri del partito, non si considerano agenti dei loro partiti. ⁵⁾ Il margine decisionale concesso alle commissioni dalla legge elettorale federale è invece limitato. Esiste inoltre la possibilità di ricorrere contro le decisioni delle commissioni elettorali alla commissione immediatamente superiore. È discutibile se l’inclusione dei membri giudiziari abbia legalizzato il modo di lavorare dei comitati, dal momento che la maggior parte dei membri, almeno del comitato elettorale federale, hanno comunque una formazione giuridica. ⁶⁾ In ogni caso, non hanno cambiato nulla nel processo decisionale che era in gran parte consensuale.

Coprire la tua frode

Dopo le elezioni federali (e le elezioni del Parlamento europeo), gli elettori aventi diritto e gli organi elettorali possono presentare reclami elettorali alla Commissione di verifica elettorale del Bundestag tedesco. È composto da nove rappresentanti e ha il compito di elaborare una raccomandazione su come affrontare le obiezioni elettorali. Anche in questo caso si presenta una situazione potenzialmente problematica quando i rappresentanti decidono sulla validità della propria elezione. Ad esempio, potevano nascondere le irregolarità verificatesi e garantire così la propria elezione attraverso la frode elettorale, una pratica non insolita nel XIX secolo. ⁷⁾ Se il Bundestag respinge un'opposizione elettorale, è possibile presentare ricorso alla Corte costituzionale federale.

Questo ostacolo istituzionale limita già in modo significativo tali tentativi di manipolazione. Quando prendono le decisioni, i deputati devono sempre tenere presente che un altro organismo, il BVerfG, può rivederle. Mentre il Bundestag tedesco ha finora respinto quasi tutte le obiezioni elettorali, la Corte costituzionale federale ha ripetutamente invitato il legislatore ad apportare miglioramenti alla legge elettorale attraverso singole obiezioni elettorali, soddisfacendo così le richieste dei rispettivi oppositori. Ad esempio, la decisione epocale del BVerfG va al peso del voto negativo ⁸⁾ ad un'obiezione elettorale. Tuttavia, il fatto che in questo caso, come in altri casi, la Corte sia giunta a conclusioni diverse rispetto alla commissione di verifica elettorale del Bundestag, non è indice di manipolazione da parte della commissione, bensì è dovuto al fatto che la commissione lascia esplicitamente più spazio. prendere decisioni sulla validità delle norme giuridiche al BVerfG.

Per quanto riguarda il lavoro della commissione di verifica elettorale, la maggior parte delle risoluzioni sono indiscusse perché non sono ammissibili o, in caso di errore elettorale, non sono rilevanti per il mandato. Le controversie politiche si sono verificate solo in singoli casi, ad esempio sulla questione recentemente decisa su quanto estese dovrebbero essere le elezioni ripetute a Berlino. Mentre i membri della maggioranza governativa si sono espressi a favore di una ripetizione delle elezioni che fosse il meno invasiva possibile, il gruppo parlamentare dell’Unione ha sostenuto soprattutto una ripetizione delle elezioni decisamente più ampia. Oltre agli aspetti giuridici, qui hanno sicuramente avuto un ruolo anche motivi politici. Considerati i buoni numeri dei sondaggi, l’Unione poteva sperare in più mandati da una ripetizione elettorale più ampia possibile, mentre le fazioni governative probabilmente volevano impedirlo. Alla fine il BVerfG deciderà se la soluzione minimamente invasiva della coalizione a semaforo era legale, il che dimostra quanto sia potente il processo di verifica elettorale in più fasi.

Prevenire decisioni egoistiche

Nel contesto dell’organizzazione elettorale, in diversi luoghi incontriamo costellazioni in cui i rappresentanti dei partiti potrebbero prendere decisioni che darebbero un vantaggio ai loro partiti (o a loro stessi). Ci si può chiedere, ad esempio nel caso dei comitati elettorali, se questi debbano davvero essere composti da rappresentanti proposti dai partiti. Indipendentemente dalla valutazione della questione, non vi sono segni di abuso di potere sistematico da parte di questi comitati. Per capirne il motivo è utile osservare i progetti istituzionali.

In tutti e tre i casi, oltre al comitato in cui siedono i rappresentanti dei partiti, ci sono altri comitati a monte e a valle. In particolare, l’opzione del riesame a valle riduce gli incentivi all’abuso di potere perché può rivedere decisioni oggettivamente sbagliate. La commissione elettorale, che precede la divisione delle circoscrizioni, difficilmente può invece influenzare la suddivisione definitiva delle circoscrizioni.

Tutti e tre i casi di studio mostrano che molte varianti di abuso di potere sono prevenute in anticipo da norme che restringono il margine decisionale. Nella divisione dei collegi elettorali, ad esempio, devono essere rispettate le regole stabilite nella sezione 3 della legge elettorale federale, che mette fine alla divisione sproporzionata dei collegi elettorali. Inoltre, l’abuso di potere è una strategia individualmente sensata solo se i benefici superano i costi.

Anche i comitati elettorali presentano il modello dei comitati misti. Oltre ai rappresentanti del partito, vi siedono anche il presidente del seggio e i membri della magistratura a livello statale e federale. Sebbene non vi siano prove che questi ultimi si comportino in modo diverso nelle commissioni rispetto ai loro colleghi non giudiziari, il ruolo del presidente di seggio, che non è, almeno formalmente, nominato da un partito, è particolarmente degno di nota. Presiedere la riunione limita ulteriormente il possibile predominio dei rappresentanti dei partiti.

Le considerazioni precedenti mostrano che quando i rappresentanti di partito prendono decisioni per proprio conto, ciò non significa necessariamente che utilizzino questo potere a proprio vantaggio. Il pericolo esiste, ma può essere limitato. A seconda della questione e dei comitati coinvolti, si possono scegliere diversi progetti istituzionali. Nell’ambito dell’organizzazione delle elezioni federali incontriamo comitati preparatori di esperti, successivi controlli esterni, comitati misti e, soprattutto, regole chiare che limitano fin dall’inizio il margine d’azione. Sono precauzioni secondo le quali i partiti – parlando a immagine dell'Odissea – si legano all'albero maestro o si tappano le orecchie con la cera per non soccombere alla tentazione del canto delle sirene.

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Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/odysseus-am-mast/ in data Fri, 15 Sep 2023 06:30:46 +0000.