Superare il veto ungherese
I Trattati europei stabiliscono l'Unione come attore internazionale il cui obiettivo è garantire che gli europei vivano in pace (cfr. articolo 3(1) TUE). Nell'attuale periodo di confronto geopolitico, il ruolo dell'Unione nell'affrontare queste sfide gode di un ampio sostegno pubblico . La maggioranza degli europei concorda sul fatto che l'invasione dell'Ucraina da parte della Russia sia una " guerra ai nostri valori " e che una vittoria russa renderebbe più probabile uno scontro militare con l'Europa. Per rispondere alle aspettative dei cittadini, impedire una vittoria russa e mantenere la promessa di pace in Europa ai sensi dell'articolo 3(1) TUE, l'Unione deve prorogare le sanzioni russe , che rischiano di scadere il 31 luglio 2025. Ciò include il congelamento di 200 miliardi di euro di attività della banca centrale presso i sistemi di compensazione belgi. La proroga di queste sanzioni richiede una decisione unanime ai sensi dell'articolo 31(1) TUE. L'Ungheria minaccia di ostacolare questa decisione.
Alla luce di questa minaccia, alcuni Stati membri vorrebbero far valere l'articolo 7(2) del TUE e sospendere il diritto di voto dell'Ungheria in seno al Consiglio. Finora, tuttavia, non hanno ricevuto sufficiente sostegno. Per aggirare questa situazione di stallo, alcuni studiosi hanno suggerito di ricorrere all'articolo 10(2) del TUE, che richiede ai governi degli Stati membri rappresentati in seno al Consiglio di essere "democraticamente responsabili". L'Ungheria potrebbe non soddisfare questo requisito ed essere esclusa da questa istituzione. Altri propongono di espellere l'Ungheria, ricorrendo al diritto internazionale pubblico o creando un meccanismo di espulsione dall'UE. Alcuni suggeriscono addirittura un'uscita collettiva di tutti gli Stati membri, riproponendo la clausola di uscita di cui all'articolo 50 del TUE e sostituendo l'Unione esistente con una nuova, senza l'Ungheria.
La nostra proposta è molto più rapida e molto meno drammatica: neutralizza solo l'ostruzionismo dell'Ungheria in Consiglio, quando la proroga delle misure di contrasto alla minaccia russa sarà messa al voto. Non richiede grandi iniziative, ma solo pochi passaggi interpretativi e un ristretto consenso politico.
Nuove minacce, avvocatura innovativa
Per spianare la strada a una giurisprudenza così innovativa, partiamo dal presupposto che le attuali minacce geopolitiche non siano state previste dagli autori dei Trattati. Nel decidere il quadro normativo attuale, hanno dato per scontata la protezione offerta dallo scudo americano. Di conseguenza, il diritto costituzionale dell'UE si trova in una situazione nuova a cui deve rispondere con interpretazioni che siano in grado di rispondere alle sfide. Il diritto costituzionale è uno strumento vivo . Il ruolo del diritto costituzionale è quello di inquadrare il processo politico, ma non di irrigidirlo in modo da indebolire i cittadini in situazioni di minaccia. Il diritto costituzionale deve tutelare i compromessi fondamentali che lo hanno reso possibile in primo luogo, ma deve anche prevedere l'agenzia, entro i limiti dell'ermeneutica giuridica.
La nostra argomentazione si sviluppa in due fasi. In primo luogo, dimostriamo che l'Ungheria, ostacolando la necessaria decisione del Consiglio sulle sanzioni russe, viola il dovere di solidarietà di cui all'articolo 2 TUE. In secondo luogo, dimostriamo che, a causa di tale violazione, il veto ungherese non ha valore, con la conseguenza che la decisione può essere adottata ai sensi dell'articolo 238, paragrafo 4, TFUE.
L'ostruzionismo dell'Ungheria viola il dovere di solidarietà
In risposta a gravi crisi, le istituzioni dell'UE e gli Stati membri hanno attivato il potenziale costituzionale del Trattato di Lisbona. Nell'ultimo decennio, hanno sviluppato un nuovo costituzionalismo basato su principi, incentrato sul nucleo costituzionale dell'Unione. Come ha affermato la Corte, l'articolo 2 TUE sancisce ora l' identità dell'ordinamento giuridico europeo. Parte di ciò è la solidarietà, che costituisce il "fondamento stesso del processo di integrazione" ( Commissione contro Malta , punto 93) e che "rappresenta uno dei principi fondamentali del diritto dell'Unione e… uno dei valori comuni agli Stati membri" ( Commissione contro Ungheria , punto 116).
Non si tratta di una promessa vana. La Corte fa riferimento a un “dovere di solidarietà” (vedi già Commissione c. Italia (Premi per la macellazione delle mucche) , punto 24). La solidarietà non è di “natura astratta”, ma uno standard giudicabile, soprattutto quando concretizzato da altre disposizioni del Trattato ( Germania c. Polonia , punti 38, 42-44). La PESC è permeata da doveri di “reciproca solidarietà” tra gli Stati membri. La solidarietà è alla base del principio di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, nonché dei doveri di cui agli articoli 21, paragrafo 1, 24, paragrafi 1 e 3, 31 e 32 TUE. La solidarietà reciproca è quindi un vincolo giuridico alla politica nazionale.
Nell'esercizio delle loro prerogative in materia di politica estera, gli Stati membri devono tenere debitamente conto degli obblighi derivanti dal diritto dell'UE (articoli 21, paragrafo 1, e 23 TUE). Ciò include i principi dell'articolo 2 TUE, come la solidarietà, nonché gli obiettivi comuni, come la "salvaguardia dei valori, degli interessi fondamentali e della sicurezza [dell'UE]" (articolo 21, paragrafo 2, lettera a), TUE). Ciò è particolarmente vero per la politica estera in un "contesto straordinario di estrema urgenza" ( RT France c. Consiglio , punto 86).
Allo stesso tempo, qualsiasi interpretazione deve tenere conto del fatto che i Trattati hanno definito la PESC come un ambito politico specifico e politicamente sensibile. Ciò spiega il requisito di inanimità per molte decisioni. Votare contro l'adozione di una decisione PESC è una possibilità prevista dai Trattati e non può di per sé violare il dovere di solidarietà. Per questo motivo, ostacolare una decisione può violare la solidarietà solo nei casi più eccezionali.
La guerra di aggressione russa è un caso eccezionale. L'invasione su vasta scala dell'Ucraina da parte della Russia costituisce una guerra contro i valori dell'Unione e potrebbe sfociare in uno scontro militare. Di fronte a minacce così eccezionali, il requisito della solidarietà reciproca riduce il margine di manovra degli Stati membri nella definizione della propria politica estera, in particolare in caso di un'azione concertata a livello UE. L'Ungheria sta ostacolando le sanzioni contro la Russia senza una ragione plausibile. Inoltre, il suo ostruzionismo rivela uno schema sistematico. Il governo ungherese ha costantemente minato il sostegno dell'UE allo sforzo bellico ucraino e ha ripetutamente minacciato di bloccare le sanzioni contro la Russia. In altre parole, ha preso in ostaggio la PESC. Inoltre, ha minato le posizioni comuni dell'Unione, in particolare recandosi a Mosca durante la presidenza del Consiglio nel luglio 2024 per tenere "colloqui di pace", votando contro la risoluzione che condannava l'invasione russa dell'Ucraina (unico Stato membro dell'UE a farlo) all'Assemblea generale delle Nazioni Unite e rifiutando di firmare la conclusione del Consiglio (di nuovo unico Stato membro dell'UE a farlo) sul sostegno continuo all'Ucraina nel marzo 2025.
Neutralizzare l'ostruzionismo dell'Ungheria
L'ostruzionismo dell'Ungheria alla necessaria decisione del Consiglio in merito alle sanzioni russe violerebbe il requisito di solidarietà di cui all'articolo 2 del TUE. Sarebbe quindi illegale. Tuttavia, per far approvare la decisione del Consiglio nonostante il voto ungherese, quest'ultimo non solo deve essere illegale , ma anche irrilevante . Come può l'ostruzionismo dell'Ungheria essere considerato giuridicamente irrilevante?
Innanzitutto, partiamo dal presupposto che il rappresentante ungherese in seno al Consiglio sia parte integrante di un'istituzione dell'UE : il Consiglio stesso. In virtù dell'articolo 10(2) TUE, i governi degli Stati membri ne sono parte integrante. Pertanto, qualsiasi voto espresso dal rappresentante ungherese in seno al Consiglio costituisce un atto di una parte di un'istituzione dell'UE. Sosteniamo che un voto che ostruisca le sanzioni russe non solo sarebbe illegale, ma anche irrilevante a causa della gravità della violazione. L'Ungheria non esprimerebbe un voto valido.
La distinzione tra mera illegittimità e irrilevanza (o inesistenza, nullità, invalidità o nullità) è una caratteristica generale degli ordinamenti giuridici. Gli studenti imparano fin dai primi anni di giurisprudenza che le dichiarazioni di volontà possono essere giuridicamente irrilevanti, mentre gli atti delle autorità pubbliche possono essere nulli e non validi a causa di casi di grave illegittimità. È giurisprudenza consolidata che un "vizio particolarmente grave e manifesto" incide sull'esistenza stessa di un atto (cfr. Commissione c. Italia , punti 33 e segg.). Dagli anni '50, la Corte ha distinto tra mera illegittimità, che lascia intatta la validità di un atto comunitario fino a quando non viene invalidato dalla Corte, e una "nullità totale" ( Algera ). Naturalmente, una tale constatazione "deve essere riservata a situazioni complessivamente estreme" ( Commissione c. Repubblica Ceca , punto 49). Nei casi di grave ed evidente illegalità, tuttavia, un atto non ha alcun effetto giuridico: è giuridicamente “inesistente” ( Commissione contro Grecia , punto 19). La violazione ungherese della solidarietà, che rappresenta una minaccia esistenziale per la pace e la sicurezza in Europa, rientra in questa categoria.
Se si dovesse considerare l'atto di voto ungherese come quello di un'istituzione nazionale, come l'organo di uno Stato membro , il risultato è lo stesso. Tale atto di voto può essere ignorato perché il diritto dell'UE gode del primato. Il primato richiede che tutte le autorità degli Stati membri diano piena efficacia alle norme dell'UE (vedi ad esempio Garda Síochána ). Ciò vale – a fortiori – per le istituzioni dell'UE, come il Consiglio, quando valutano gli atti degli Stati membri all'interno delle istituzioni dell'UE. Nella sentenza Rimšēvičs , la Corte ha persino dichiarato nulla una decisione nazionale (che rimuoveva un governatore della banca centrale nazionale, e quindi una parte della CESB). A maiore ad minus , un'istituzione dell'UE deve poter ignorare le illegittimità degli Stati membri nell'ambito delle sue procedure.
La neutralizzazione dell'ostruzionismo ungherese può essere rapida, una volta raggiunto un accordo politico tra gli Stati membri. L'attuazione è semplice: la presidenza del Consiglio sottopone a votazione la decisione di prorogare le sanzioni contro la Russia. Se l'Ungheria vota contro, la presidenza del Consiglio rileva (al momento della registrazione dei voti ai sensi dell'articolo 11 del regolamento interno del Consiglio ) che il suo voto è irrilevante a causa di una grave violazione della solidarietà europea. Di conseguenza, la decisione verrebbe adottata ai sensi dell'articolo 238, paragrafo 4, del TFUE.
Verso la maggioranza qualificata, contrastare le minacce esistenziali
Si può prendere in considerazione un passo ancora più audace, che consiste in una "riduzione teleologica" del requisito di inanimità nella PESC. Le disposizioni procedurali non devono essere interpretate in modo da ostacolare l'operatività dell'Unione di fronte a minacce esistenziali. La ragion d'essere dell'Unione, ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 1, TUE, è promuovere la pace, i suoi valori sanciti dall'articolo 2 TUE e il benessere dei suoi popoli. Qualsiasi disposizione procedurale deve essere interpretata in conformità con il nucleo costituzionale dell'Unione di cui all'articolo 2 TUE (per un'argomentazione generale in tal senso, si veda in dettaglio qui e qui ). Tale interpretazione può – in circostanze del tutto eccezionali – giustificare una deroga al requisito di inanimità e il passaggio al voto a maggioranza qualificata. L'articolo 2 TUE può quindi funzionare come una clausola passerella non scritta .
I Trattati contengono esplicite clausole passerella, che consentono il passaggio dalla maggioranza assoluta alla maggioranza qualificata in seno al Consiglio senza modifiche al Trattato (cfr. in generale l'articolo 48, paragrafo 7, TUE). Una clausola passerella di questo tipo è contenuta nell'articolo 31, paragrafo 3, TUE, in base al quale il Consiglio europeo può adottare all'unanimità una decisione che preveda che il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata in materia di PESC. La Commissione aveva già suggerito di attivare questa disposizione al fine di rendere applicabile il voto a maggioranza qualificata, in particolare per le misure restrittive, ovvero le sanzioni. Tale suggerimento, tuttavia, non ha finora riscosso molto successo.
Se l'Ungheria ostacolasse le sanzioni russe, le disposizioni pertinenti potrebbero essere interpretate alla luce dell'articolo 2 TUE, consentendo così al Consiglio di adottare a maggioranza qualificata decisioni PESC a tutela dei valori, della pace e della sicurezza dell'Unione. Ciò può essere ottenuto in due modi: attraverso una "riduzione teleologica", un metodo interpretativo ampiamente accettato dalle corti costituzionali europee. In questo spirito, l'articolo 31, paragrafo 1, TUE può essere interpretato restrittivamente, nel senso che non si applica alle situazioni in cui sono in gioco i valori dell'Unione, la pace e l'esistenza stessa dell'Unione. Di conseguenza, si applicherebbe la regola di default di cui all'articolo 16, paragrafo 3, TUE.
Risposte su misura
Queste due proposte, indipendenti l'una dall'altra, sono di ampia portata giuridica e politicamente delicate. Allo stesso tempo, sono limitate sia nella portata che nelle condizioni. In primo luogo, riguardano solo una decisione specifica e non privano completamente l'Ungheria del suo diritto di voto. Inoltre, non incidono sul requisito di inanimità previsto dalla PESC come regola generale. In secondo luogo, si applicano solo in condizioni estreme ed eccezionali, ovvero quando sono in gioco i valori dell'Unione e la pace. È fondamentale che queste proposte siano limitate per rispettare l'ermeneutica giuridica, trovare sostegno presso gli Stati membri e convincere la Corte di giustizia che non si tratta di un'elusione dell'articolo 7 TUE. Il punto deve essere comunicato all'intera società europea: neutralizzare l'ostruzionismo ungherese è una risposta straordinaria a una situazione straordinaria, ovvero il sostegno dell'Ungheria all'aggressione russa.
Con questa interpretazione, l'Unione può fare ciò che molti cittadini europei si aspettano da essa contro l'aggressione russa. Non capirebbero lo scongelamento dei beni russi. L'UE è forse più criticata per ciò che non fa che per ciò che fa . La democrazia europea richiede l'azione dell'UE. Soprattutto in situazioni esistenziali, ci si aspetta che l'Unione difenda, "nell'ambito del suo mandato", la società europea con "qualunque cosa serva".
Il post Superare il veto ungherese è apparso per la prima volta su Constitution Blog .
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/hungarian-veto-russian-central-bank-assets/ in data Fri, 13 Jun 2025 10:00:27 +0000.