Sulla strada verso un’Unione europea della difesa
"L'Europa è un gigante economico, un nano politico e un lombrico militare." Così l’allora ministro degli Esteri belga Mark Eyskens descrisse il ruolo dell’UE e delle sue istituzioni all’indomani delle guerre balcaniche dei primi anni ’90. Vent’anni dopo, quando gli è stato chiesto di mettere le cose in prospettiva, Eyskens ha osservato che, sebbene non fosse più corretto descrivere l’UE come un nano politico, il blocco rimaneva “ del tutto trascurabile ” in termini militari.
Insignificanza militare: il destino inevitabile dell’UE?
Ci sono molte ragioni per questa situazione. Lasciatemi approfondire due di essi. Innanzitutto, e la cosa più ovvia, c’è la NATO con i potenti Stati Uniti come alleati. Perché gli europei dovrebbero preoccuparsi di strutture e capacità di difesa autonome (costose) quando la NATO può svolgere il compito? In secondo luogo, i leader europei erano così impegnati a gestire le crisi successive – finanziarie, migratorie e sanitarie – che per oltre un decennio hanno prestato poca o nessuna attenzione alle questioni di difesa , e ancor meno a garantire un livello decente di capacità di difesa. Anche quando si sono resi conto che il rapporto di difesa largamente asimmetrico con Washington avrebbe potuto avere un prezzo elevato (sotto George W. Bush), che gli interessi strategici degli Stati Uniti si erano spostati dall’Europa all’Asia (sotto Barack Obama) e che le garanzie di sicurezza transatlantiche si stavano logorando ( sotto Donald Trump), hanno preferito aspettare. Fino a quando la Russia non ha invaso l’Ucraina.
Nel febbraio 2022, gli europei si sono confrontati brutalmente con la scomoda verità geopolitica secondo cui gli eserciti europei erano completamente impreparati a una guerra alle porte di casa loro o alla difesa del proprio territorio. Di conseguenza, la sicurezza e la difesa europee hanno subito un massiccio sconvolgimento. Ciò è evidente, tra le altre cose, nel significativo aumento della spesa per la difesa in tutta Europa . Allo stesso modo, molti paesi hanno riconsiderato radicalmente le loro priorità e politiche di sicurezza e difesa. Prendiamo, ad esempio, Danimarca, Finlandia e Svezia, il cui approccio alla partecipazione alle strutture di difesa esistenti – vale a dire l’UE (Danimarca) e la NATO (Finlandia e Svezia) – è profondamente cambiato.
La maturità geopolitica dell’Europa
È importante sottolineare che molto è successo anche a livello dell’UE a seguito del risveglio del blocco alle dure realtà geopolitiche . Infatti, in risposta alla guerra in Ucraina, diverse istituzioni dell’UE hanno intrapreso azioni decisive, utilizzando una combinazione innovativa di strumenti intergovernativi e sovranazionali per affrontare le sfide in materia di sicurezza e difesa. Oltre ad adottare più di una dozzina di pacchetti di sanzioni contro la Russia , ad aprire negoziati di adesione con l’Ucraina e a creare uno speciale strumento di sostegno finanziario per la ricostruzione dell’Ucraina (lo strumento per l’Ucraina ), l’UE e i suoi Stati membri hanno adottato una serie di misure legate alla difesa misure per affrontare la situazione.
Molti di questi sviluppi legati alla difesa a livello dell’UE e le loro implicazioni più ampie passano, tuttavia, in gran parte inosservati. Pertanto, questo post si propone di offrire un resoconto, certamente eclettico, di ciò che è accaduto negli ultimi due anni e mezzo e di approfondire le sfide future. Voglio soffermarmi su due aspetti. In primo luogo, dimostrerò che il sostegno militare dell’UE a Kiev nell’ambito della Politica di Sicurezza e Difesa Comune (PSDC) è nuovo in termini di natura, finanziamento e modalità di attuazione. In secondo luogo, analizzerò gli sviluppi industriali della difesa all’interno dell’UE sotto l’ombrello del mercato interno e dimostrerò che una serie di innovazioni legislative relative alla produzione e all’approvvigionamento di armamenti hanno reso la Commissione Europea (Commissione) un attore centrale per l’integrazione della difesa. (Per una discussione più completa su attori e strumenti da parte dell'autore di questo post, vedere qui ).
Consegnare armi letali a Kiev: un momento di svolta per l’UE
Cominciamo con il sostegno militare dell’UE a Kiev. In questo contesto, il Consiglio dell’UE, che è la riunione dei rappresentanti degli Stati membri a livello ministeriale, ha adottato misure che rappresentano un cambio di paradigma nella PSDC dell’UE sotto diversi aspetti.
Il primo cambiamento di paradigma riguarda la natura dell’assistenza offerta all’Ucraina, che comprende attrezzature e piattaforme militari sia letali che non letali . La presidente della Commissione Ursula von der Leyen ha definito questo “ un momento di svolta ”. Contrariamente alla pratica precedente , le armi letali vengono fornite attraverso i canali dell’UE a un paese impegnato in un conflitto armato. Al fine di soddisfare il requisito dell’unanimità e tenendo conto delle diverse preferenze nazionali, il Consiglio ha adottato le decisioni pertinenti con l’astensione costruttiva di alcuni Stati membri (Austria, Irlanda e Malta), il che è un’assoluta rarità nel processo decisionale della PSDC.
Accordi di finanziamento e formazione che cambiano il paradigma
Il secondo cambiamento di paradigma nel sostegno militare riguarda il modo in cui viene finanziato, vale a dire in parte con i fondi dell’UE (ma non attraverso il bilancio dell’UE). In effetti, il Consiglio ha fatto (e fa ancora) ampio uso dello strumento europeo per la pace (EPF) per rimborsare le autorità nazionali per la fornitura di sistemi d’arma a Kiev, portando l’importanza dello strumento a un livello senza pari in termini di portata e contenuto. Creato nel 2021 attraverso una decisione del Consiglio come successore del meccanismo Athena e di altri flussi di finanziamento (ad esempio lo strumento per la pace in Africa), l'EPF deve contribuire alla prevenzione dei conflitti, alla costruzione della pace e al rafforzamento della sicurezza internazionale finanziando azioni nell'ambito del programma La Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC), alla quale appartiene la Politica di Difesa Comune (PSDC). L’EPF funge da meccanismo di finanziamento fuori bilancio per le azioni PESC con implicazioni militari o di difesa, compresa la fornitura di armi per rafforzare il settore della sicurezza di un paese terzo. Questo perché, ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 2, TUE, le operazioni PSDC con implicazioni militari e di difesa non possono essere finanziate dal bilancio dell’UE. In seguito all’aggressione russa, l’EPF si è quindi trasformato di fatto in un fondo di assistenza alla sicurezza . Finora sono stati stanziati 11,1 miliardi di euro per il sostegno militare a Kiev nell’ambito del pilastro di assistenza dell’EPF.
Il terzo cambiamento di paradigma riguarda le attività operative. Vorrei concentrarmi qui sulla missione militare a sostegno delle forze armate ucraine, EUMAM Ucraina , lanciata nell'autunno 2022. In primo luogo, tale missione prevede l'addestramento delle forze coinvolte in un conflitto internazionale in corso, il che rappresenta un allontanamento dalla tradizionale pratica PSDC . In secondo luogo, questa formazione non si svolge in Ucraina ma sul territorio dell’UE, il che rappresenta una notevole innovazione. In linea di principio, l’articolo 42, paragrafo 1, TUE prevede che le attività PSDC si svolgano al di fuori dell’UE, non all’interno dell’UE. Ma il Consiglio ha invocato circostanze eccezionali per giustificare che l’EUMAM Ucraina si svolga temporaneamente sul territorio dell’UE. In terzo luogo, l’ EPF svolge un ruolo centrale nel finanziamento di misure di sostegno relative ai sistemi militari progettati per l’uso della forza letale, sui quali l’EUMAM addestra membri delle forze armate ucraine.
La Commissione come attore chiave per l’integrazione della difesa
Parallelamente, la Commissione ha iniziato a rimodellare le strutture industriali della difesa e gli accordi sugli appalti per prepararsi a un presente e un futuro meno pacifici. In effetti, la Commissione ha svolto (e continua a svolgere) un ruolo centrale nel colmare il divario delle capacità di difesa dell’UE e nel promuovere la cooperazione industriale nel campo della difesa, che è diventata molto più importante alla luce dell’invasione russa dell’Ucraina. In questo contesto, non sorprende che Andrius Kubilius sia stato designato per il nuovissimo incarico di Commissario europeo per la Difesa e lo Spazio.
Dal punto di vista istituzionale, quindi, una delle principali conseguenze dell'attuale guerra è l'ampliamento del mandato della Commissione nel campo della difesa dell'UE. L’istituzione ha presentato diverse proposte complementari riguardanti le questioni industriali della difesa, tutte volte a preparare la difesa dell’UE e a rafforzare la dimensione sovranazionale della sicurezza e della difesa dell’UE. Tradizionalmente, la politica di sicurezza e difesa è prerogativa esclusiva degli Stati membri, anche per quanto riguarda la produzione e gli appalti. L’introduzione di nuovi schemi (di finanziamento) sovranazionali per affrontare i modelli di produzione e di approvvigionamento rappresenta quindi un punto di svolta.
Dalla risposta all'emergenza alla prontezza della difesa: il bricolage al suo meglio
La Commissione deve la sua notevole ascesa come attore industriale della difesa – alcuni direbbero anche attore geopolitico – all'impiego riuscito della tecnica del “bricolage” (vedi qui e qui ). In primo luogo, la Commissione ha proposto per la prima volta l’EDIRPA (rafforzamento dell’industria europea della difesa attraverso la legge sugli appalti comuni) nel luglio 2022 come seguito al Fondo europeo per la difesa. Cofinanziando gli appalti congiunti fino al 15% (o al 20% se sono coinvolte imprese più piccole), l'obiettivo di EDIRPA è quello di promuovere la cooperazione tra gli Stati membri negli appalti della difesa e migliorare la competitività e l'efficienza del sistema industriale e tecnologico di difesa europeo. Base.
Mentre l’iter legislativo dell’EDIRPA si trascinava (è stato adottato formalmente solo nell’ottobre 2023), la Commissione ha presentato un’altra proposta nel maggio 2023, vale a dire l’ASAP (Act in Support of Ammunition Production). Mentre l’EDIRPA riguarda il lato della domanda incentivando gli Stati membri ad appalti congiunti, l’ASAP opera dal lato dell’offerta sostenendo l’aumento della produzione di munizioni negli Stati membri dell’UE e nei paesi terzi associati al fine di evitare carenze di approvvigionamento e di produzione per quanto riguarda i prodotti terra-terra, artiglieria munizioni e missili. L'ASAP, infatti, adottato con una " procedura d'urgenza " in soli 3 mesi, mobilita 500 milioni di euro dal bilancio dell'UE con l'obiettivo di raggiungere una capacità produttiva di 2 milioni di proiettili all'anno entro la fine del 2025. In altre parole, ASAP è stata creata per soddisfare il bisogno particolarmente urgente di alcuni tipi di attrezzature di difesa causato dalla guerra in Ucraina. Finora, l’UE non è stata in grado di mantenere le sue promesse di consegna (vedi qui e qui ), anche se le capacità produttive sono aumentate in modo significativo.
All'inizio di quest'anno, nel marzo 2024, la Commissione ha pubblicato la sua prima strategia industriale della difesa ( EDIS ) e, contemporaneamente, ha presentato una proposta per un programma europeo per l'industria della difesa ( EDIP ), che gli osservatori hanno qualificato come una spinta turbolenta per l'industria della difesa dell'UE . Con un budget di 1,5 miliardi di euro, l’EDIP garantisce la prontezza dell’industria della difesa rispondendo alle esigenze di capacità di difesa sia a breve che a lungo termine. La logica alla base di queste iniziative è: spendere di più, meglio, insieme ed europeo . Questo nuovo percorso industriale della difesa volto ad aumentare gli appalti per la difesa in Europa (al 60% nel 2035) da parte di fornitori collaborativi con sede nell’UE, ovviamente, non piace a tutti poiché sembra cambiare i tradizionali modelli di appalto. Presumibilmente , oltre il 70% della spesa per la difesa europea dopo l’invasione russa è andata a fornitori statunitensi (anche se questa cifra è stata messa in discussione ). Spendere di più in Europa significa, alla fine, spendere meno all’estero, cosa che non è necessariamente ben accolta dall’altra parte dell’oceano .
Non è chiaro se la Commissione raggiungerà i suoi obiettivi nel settore della difesa. Ciò che queste attività legislative rendono chiaro, tuttavia, è che la Commissione sta attualmente dettando legge nell’integrazione della difesa (industriale) dell’UE, definendo in modo proattivo politiche che cercano di preparare l’UE per un mondo sempre più difficile, persino belligerante .
“Difendere l’Europa è un compito europeo”: aspirazioni e realtà
La lettera di missione indirizzata al commissario designato per la Difesa e lo Spazio Andrius Kubilius del 17 settembre 2024 afferma che "[d]difendere l'Europa è un compito europeo" e che tutti gli sforzi di difesa degli Stati membri e dell'UE (istituzioni) dovrebbero riunirsi "sotto una vera Unione europea della difesa”. Si tratta di un’aspirazione ambiziosa che, tuttavia, deve affrontare diverse sfide importanti.
Il primo potenziale ostacolo riguarda le priorità e le preferenze strategiche, o più precisamente l’ elefante transatlantico nella stanza . A partire da ora, la sicurezza europea dipende dalle garanzie di sicurezza transatlantiche. Esperti rinomati suggeriscono che un decennio di sforzi sostenuti per migliorare significativamente le capacità, la deterrenza e la divisione del lavoro potrebbe consentire agli europei di diventare più responsabili e, quindi, meno dipendenti dagli Stati Uniti. Ma ciò implica risoluzione politica, denaro e lungimiranza strategica, tutte questioni per le quali la difesa dell’UE non è stata conosciuta in passato.
In secondo luogo, e collegato a ciò, la difesa rimane una prerogativa nazionale, anche se la maggioranza dei cittadini dell’UE è favorevole a una maggiore integrazione della difesa europea . In passato, i decisori nazionali hanno preferito perdere i guadagni di efficienza rafforzando la difesa dell’UE per evitare di subire qualsiasi perdita di sovranità (reale o immaginaria). La riluttanza degli Stati membri a integrare o delegare può essere vista nel quadro di governance della PSDC. Ad esempio, tutte le decisioni con implicazioni militari o di difesa richiedono l’unanimità (articoli 31, paragrafo 4, e 42, paragrafo 4, TUE). L’attuale ostruzione da parte dell’Ungheria sui dossier essenziali della PSDC dimostra (vedi qui e qui ) che questo accordo mette in pericolo la sicurezza e la difesa dell’UE. Finché gli attori nazionali considereranno l’integrazione europea nel settore della difesa come un gioco a somma zero, non si materializzerà alcuna “vera” Unione europea della difesa, né sotto l’egida della PSDC intergovernativa, né sotto l’ombrello del mercato sovranazionale.
Sono i soldi, stupido!
La terza grande sfida è il denaro. Gli europei producono e acquistano equipaggiamenti militari in modo ampiamente scoordinato e senza tenere sufficientemente conto della standardizzazione dei prodotti, come critica il rapporto Draghi recentemente pubblicato . Questo è esattamente ciò che la Commissione europea vuole cambiare.
Inoltre, le norme sulla spesa per la difesa dell’UE sono complicate : il bilancio dell’UE può essere speso per rafforzare il lato industriale della difesa, ma non può essere erogato per “spese derivanti da operazioni che hanno implicazioni militari o di difesa” (articolo 41, paragrafo 2, TUE). – probabilmente per tenere a bada il Parlamento europeo . Ma basteranno gli 1,5 miliardi di euro stanziati per l’EDIP? E dove trovare soldi aggiuntivi? Reindirizzare i profitti straordinari derivanti dalle attività russe immobilizzate nell’EPF o in altri programmi dell’UE , incluso l’EDIP, non può, nel lungo periodo, compensare la mancanza di flussi di finanziamento dell’UE o nazionali. Una recente revisione delle regole per il finanziamento dei progetti a duplice uso da parte della Banca europea per gli investimenti consentirà di investire più fondi nel settore della difesa europea, ma anche questo aggiustamento non genererà risorse sufficienti. Pertanto, alcuni hanno ventilato l’idea di introdurre eurobond per la difesa (vedi qui e qui ), ma questa proposta di debito comune non è piaciuta a tutte le capitali, compresa Berlino . Comunque sia, trovare fondi sufficienti sarà un fattore chiave per il successo (o il fallimento) di un’Unione europea della difesa.
L’UE non è certamente più un lombrico militare, ma è ben lungi dall’essere un gigante della difesa. Che si tratti di un nano sta negli occhi di chi guarda. Una cosa è certa, tuttavia: l’UE ha lasciato la sua zona di comfort come potenza normativa per prepararsi alle sfide geostrategiche del nostro tempo. Alcuni sono scettici sul fatto che ciò possa portare a una vera Unione europea della difesa, mentre altri non vedono altra soluzione per garantire la pace e la sicurezza in Europa. In ogni caso, la difesa è diventata uno dei settori più fiorenti dell’integrazione europea e probabilmente ci fornirà molti spunti di riflessione per gli anni a venire.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/on-the-way-to-a-european-defence-union/ in data Tue, 29 Oct 2024 11:44:09 +0000.