Sanzioni energetiche ricaricate
La Commissione europea ha proposto un divieto sulle importazioni di gas russo basato sull'articolo 207 del TFUE, una base giuridica legata alla Politica Commerciale Comune (PCC) dell'UE, piuttosto che alla Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC). Questa proposta ci obbliga a riconsiderare i confini tra sanzioni PESC e politica commerciale. Sebbene questi ambiti politici spesso si sovrappongano nella pratica, la nuova proposta sembra trascurare il fatto che l'UE mantiene un quadro giuridico distinto per l'imposizione di sanzioni, che si basa tipicamente sulle disposizioni della PESC. Se il divieto venisse infine emanato ai sensi dell'articolo 207 del TFUE, vi sarebbe il rischio che uno o più Stati membri contrari a queste nuove sanzioni contro la Russia lo contestino sostenendo che il regolamento UE si basa su una base giuridica errata.
Un nuovo capitolo nell'eliminazione dell'energia russa
La proposta segna un nuovo capitolo negli sforzi dell'UE per eliminare l'energia russa dal suo mix di approvvigionamento. Introduce un divieto graduale sulle importazioni di gas naturale russo, sia tramite gasdotto che GNL, a partire dal 1° gennaio 2026, con alcune esenzioni transitorie per i contratti preesistenti. La proposta vieta inoltre l'accesso ai servizi di terminale GNL europeo per le entità controllate dalla Russia. Per garantire il rispetto delle disposizioni, il regolamento impone agli importatori e ai gestori dei terminali informazioni contrattuali dettagliate, presume l'origine russa del gas in ingresso in determinati punti di interconnessione e affida alle autorità doganali e di regolamentazione dell'energia un rigoroso monitoraggio e scambio di informazioni. A integrazione di queste misure, gli Stati membri devono elaborare piani nazionali di diversificazione sia per il gas che per il petrolio, delineando le modalità con cui sostituiranno completamente le forniture russe entro il 2028.
Sebbene il regolamento integri restrizioni commerciali, pianificazione energetica e struttura di applicazione in un unico quadro giuridico completo, segna anche un distacco dalla precedente prassi sanzionatoria nei confronti della Russia: mentre l'UE si era precedentemente basata sulle disposizioni della PESC ai sensi degli articoli 29 TUE e 215 TFUE, il regolamento proposto si basa sull'articolo 207 TFUE, la base giuridica del PCC dell'UE e integrato dall'articolo 194, paragrafo 2, TFUE, per tener conto delle sue dimensioni energetiche (che non saranno oggetto della presente trattazione). Ciò solleva una domanda essenziale: dove si colloca esattamente la soglia tra l'adozione di un divieto di importazione ai sensi del quadro giuridico della PESC e la sua adozione ai sensi del PCC?
Perché il confine tra politica estera e commercio è importante
A livello UE non esiste una politica estera unica e unitaria. I vari ambiti dell'azione esterna dell'UE, tra cui la PESC e la PCC, sono invece ripartiti in diverse disposizioni dei Trattati e operano secondo basi giuridiche e strutture di governance distinte. Ai sensi dell'articolo 24, paragrafo 1, TUE, la PESC è disciplinata da "norme e procedure specifiche", che richiedono necessariamente l'assenza di contraddittorio nel processo decisionale in seno al Consiglio. Al contrario, le misure commerciali unilaterali rientrano nell'articolo 207, paragrafo 2, TFUE e sono adottate secondo la procedura legislativa ordinaria, che implica il pieno coinvolgimento del Parlamento europeo e il voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio.
Nel contesto degli accordi PESC è da tempo consolidato che la scelta della base giuridica riveste rilevanza costituzionale: l'Unione può agire solo nell'ambito dei poteri conferiti dai Trattati e deve pertanto ancorare qualsiasi misura a una disposizione che attribuisca chiaramente la competenza ad adottarla. Come già affermato dalla Corte nella sentenza Biossido di titanio , una doppia base giuridica non può essere utilizzata quando le procedure per ciascuna base giuridica sono incompatibili tra loro. Nonostante i perfezionamenti apportati dalla Corte a seguito del Trattato di Lisbona, questa formula è rimasta sostanzialmente intatta, preservando la distinzione tra i regimi procedurali.
A causa di questi distinti requisiti procedurali, è fondamentale stabilire se una misura rientri nell'ambito di applicazione della PESC o del PCC. La separazione di queste politiche esterne è sancita dall'articolo 40 TUE, una clausola di reciproca non incidenza che rafforza una rigida distinzione dell'azione esterna dell'UE. In pratica, tuttavia, questa demarcazione ha contribuito poco a chiarire le questioni relative alla base giuridica, soprattutto alla luce degli obiettivi esterni integrati di cui all'articolo 21, paragrafo 2, TUE e dell'ampia portata della PESC di cui all'articolo 24, paragrafo 1, entrambi i quali lasciano un margine significativo a conflitti istituzionali. Sebbene l'articolo 24, paragrafo 1, TUE e l'articolo 275 TFUE autorizzino la Corte a garantire il rispetto dell'articolo 40 TUE, essa si è necessariamente astenuta dal basarsi su tale disposizione in recenti sentenze per determinare la base giuridica appropriata delle misure contestate.
La sfida nella scelta di una base giuridica corretta nel contesto delle relazioni esterne dell'UE risiede nel fatto che la politica estera e il commercio interagiscono ovviamente tra loro. Ciò è particolarmente vero oggi, in un periodo in cui il commercio viene sempre più strumentalizzato in varie forme e le restrizioni alle esportazioni vengono impiegate per promuovere obiettivi di sicurezza nazionale. La tensione fondamentale risiede nel fatto che, sebbene una netta separazione tra politica estera e commercio non serva più agli interessi dell'Unione e dei suoi Stati membri , il diritto dell'UE richiede ancora una distinzione tra i due. In definitiva, la questione chiave del diritto dell'UE è se una determinata misura debba essere adottata all'unanimità o possa essere approvata con voto a maggioranza qualificata.
Tuttavia, la giurisprudenza iniziale ha stabilito che, indipendentemente dal fatto che una misura di politica commerciale persegua obiettivi commerciali o non commerciali, la sua finalità non ne altera la natura. Sebbene tali misure dell'UE debbano comunque essere qualificate come misure di politica commerciale e basarsi sull'articolo 207 del TFUE, possono comunque pregiudicare obiettivi di politica estera e di sicurezza. Come dimostreremo di seguito, tuttavia, mettere in pratica questa idea è tutt'altro che semplice nell'attuale quadro giuridico dell'UE.
Collegare politica estera e commercio
I Trattati dell'UE non impediscono alla politica commerciale di servire obiettivi di politica estera e di sicurezza. Di fatto, i Trattati non tracciano una linea di demarcazione netta tra i diversi tipi di obiettivi esterni. Piuttosto, l'articolo 21, paragrafo 2, TUE stabilisce un elenco di obiettivi che orientano tutti i settori dell'azione esterna dell'UE, compresi la politica estera e il commercio. L'articolo 21, paragrafo 3, TUE stabilisce anche un requisito più ampio: l'UE deve garantire la coerenza tra le sue diverse politiche di azione esterna, nonché tra queste e le sue politiche interne. Si potrebbe persino sostenere che il Trattato di Lisbona abbia già creato il quadro giuridico necessario per progettare e attuare un'azione esterna dell'UE più coerente, consentendo all'Unione di utilizzare una combinazione di strumenti di politica esterna per promuovere gli obiettivi di sicurezza dell'UE.
Negli ultimi anni si è assistito a una crescente tendenza a promuovere gli obiettivi della PESC ricorrendo alla competenza commerciale. Adottato nel 2023, lo Strumento Anticoercizione (ACI) fornisce all'UE uno strumento per individuare e rispondere alla coercizione economica da parte di paesi terzi. In sostanza, consente all'UE di utilizzare diverse forme di restrizioni commerciali in risposta alla coercizione economica da parte di paesi terzi che minaccia la sovranità dell'Unione o dei suoi Stati membri. La logica alla base dell'ACI rispecchia quella delle misure restrittive della PESC dell'UE: entrambe mirano a difendere interessi fondamentali attraverso una pressione economica calibrata. Questa prossimità è emersa sia durante il processo legislativo sia si riflette nella funzionalità dell'ACI . Sebbene le misure di risposta dello strumento rientrino tutte nell'ambito di applicazione del PCC, il loro obiettivo di fondo è quello di gestire le tensioni geopolitiche e non di regolamentare il commercio in senso tradizionale.
Questa tendenza a promuovere obiettivi non commerciali utilizzando la competenza commerciale è visibile anche nell'ambito dei diritti umani. Sia il Regolamento UE sul lavoro forzato che il Regolamento anti-tortura mirano a tutelare i diritti umani, rispettivamente vietando l'immissione sul mercato UE di prodotti realizzati utilizzando il lavoro forzato e limitando il commercio di beni che potrebbero essere utilizzati per la pena di morte, la tortura o altri trattamenti crudeli, inumani o degradanti. Sebbene queste misure siano strutturalmente simili al divieto del gas russo recentemente proposto, in quanto funzionano come sanzioni, differiscono per portata e intenti. A differenza dell'approccio più orizzontale dei regimi anti-tortura o anti-lavoro forzato, la proposta si concentra su un paese specifico e su una ristretta categoria di beni, allineandosi più strettamente alle misure restrittive in stile PESC che ai più ampi strumenti commerciali per la tutela dei diritti umani.
Considerati questi sviluppi, non sorprende che l'UE si stia rivolgendo sempre più a misure commerciali per perseguire obiettivi non commerciali. In effetti, la graduale integrazione delle politiche esterne potrebbe rappresentare la strada più pragmatica dopo decenni di separazione istituzionale artificiale.
Sanzioni o commercio?
Poiché le misure commerciali servono sempre più gli obiettivi della PESC, ci si potrebbe chiedere se le sanzioni dell'UE non possano semplicemente basarsi sull'articolo 207(2) del TFUE. Questa disposizione del Trattato consente all'Unione di adottare misure commerciali unilaterali, come lo Strumento anticoercizione. Dopotutto, molte sanzioni, come i divieti di importazione, assumono la forma di strumenti commerciali. Ciononostante, l'UE ha sviluppato un regime giuridico separato per le sanzioni, riflettendo la consolidata insistenza degli Stati membri nel mantenere la politica estera distinta dal commercio, poiché quest'ultimo era considerato troppo sensibile politicamente per essere pienamente integrato nel quadro giuridico sovranazionale dell'UE.
In modo del tutto singolare, l'adozione di sanzioni richiede che l'Unione adotti misure ai sensi di entrambi i Trattati UE. L'imposizione di sanzioni economiche e finanziarie (come i divieti di importazione) ai sensi dell'articolo 215 TFUE richiede una previa decisione PESC ai sensi dell'articolo 29 TUE. Si potrebbe sostenere che questo complesso requisito procedurale rifletta la divisione all'interno dell'azione esterna dell'UE: le sanzioni commerciali possono essere adottate solo a seguito di un previo atto di politica estera del Consiglio.
Ciò induce a chiedersi dove tracciare esattamente il confine tra l'adozione di un divieto di importazione nell'ambito della PESC o del PCC. A seconda che l'UE adotti una via PESC o PCC, sostanziali differenze procedurali possono avere significativi effetti distorsivi sulle politiche. Nell'ambito del processo in due fasi della PESC, misure urgenti rischiano di comportare una risposta ritardata, rallentando la reazione dell'Unione alle crisi. Allo stesso tempo, gli attori potrebbero ricorrere a una sorta di "norm shopping", orientando le proposte verso il quadro con le maggiori probabilità di attuazione. Ciò potrebbe ulteriormente frammentare la coerenza dell'azione dell'UE, se obiettivi identici, come i divieti di importazione, possono dare luogo a misure politicamente e giuridicamente disallineate. Infine, solleva preoccupazioni sulla legittimità quando la funzione fondamentale dello Stato, la sicurezza, viene perseguita attraverso regimi giuridici diversi, spesso in modo apparentemente discrezionale o incoerente.
Ciò solleva inevitabilmente la questione del perché, se l'UE ha eliminato gradualmente il petrolio russo nell'ambito della PESC , una misura strutturata in modo analogo si basi ora su un quadro giuridico basato sul commercio. La proposta chiarisce che la Commissione ha ritenuto poco necessario giustificare il motivo per cui il divieto di importazione di gas russo non è stato adottato nell'ambito della PESC. In essa, la Commissione afferma semplicemente che tale divieto di importazione è coerente con le misure restrittive adottate dall'Unione, rendendolo conforme all'articolo 21, paragrafo 3, del TUE. Per quanto riguarda la base giuridica, la Commissione si limita ad affermare l'ovvio: si applica l'articolo 207, paragrafo 2, del TFUE, poiché la proposta introduce misure commerciali che vietano le importazioni di gas russo e i servizi correlati che rientrano nel PCC.
Vi sono, tuttavia, alcuni indizi su ciò che potrebbe nascondersi sotto la superficie. Diverse fonti hanno riportato che la scelta dell'UE di "utilizzare" il diritto commerciale per il divieto del gas russo potrebbe essere motivata meno da una logica giuridica che da un pragmatismo politico, e più concretamente dalla prevista opposizione di Ungheria e Slovacchia. Nell'ambito della PESC, entrambe le parti potrebbero porre il veto alla misura in sede di Consiglio. Ancorando invece la proposta al diritto commerciale, la Commissione potrebbe cercare di eludere l'inanimità e di evitare una situazione di stallo politico.
Implicitamente, questa sembra essere la giustificazione per affidarsi al regime giuridico del PCC piuttosto che a quello della PESC. Nella relazione esplicativa allegata, la Commissione giustifica la scelta dello strumento facendo riferimento all'"efficacia ed efficienza" della misura proposta. Ciò che sembra essere in gioco qui non è l'efficacia della misura in sé – dopotutto, i precedenti divieti sulle importazioni di energia dalla Russia erano già stati ottenuti attraverso misure restrittive della PESC – quanto piuttosto l'efficienza del processo decisionale giuridico utilizzato per adottarla.
Un altro indizio in questa direzione è l'enfasi posta dalla Commissione sulla necessità di "agire rapidamente". Data la portata e la brutalità della guerra russa contro l'Ucraina, questo senso di urgenza è indubbiamente giustificato. Sarebbe stato altrettanto giustificato tre anni fa. La vera domanda, quindi, sembra essere se la strada scelta sia davvero più rapida dell'adozione di misure restrittive della PESC. Sebbene una maggioranza qualificata possa essere più facile da ottenere rispetto all'inanimità, la procedura legislativa ordinaria – in particolare con il pieno coinvolgimento parlamentare – non è certo nota per la sua rapidità. Ciò che la Commissione sembra segnalare, presentandola come la strada più rapida, è un calcolo politico: far approvare il divieto del gas dal Parlamento è più fattibile a breve termine che superare le resistenze del Consiglio.
Il futuro
Sebbene sia probabile che la legislazione attuale subisca modifiche da parte del Consiglio e del Parlamento europeo, esiste anche una forte possibilità che non tutti gli Stati membri ne siano soddisfatti. A quanto pare, alcuni Stati membri desiderano mantenere il flusso di gas russo verso il territorio dell'UE. Pertanto, se questa misura venisse adottata, un possibile scenario potrebbe anche includere che uno o due Stati membri contrari a nuove sanzioni contro la Russia contestino questo atto dell'UE dinanzi alle Corti dell'UE, sostenendo che la misura è adottata su una base giuridica errata. Potrebbero sostenere che tali misure vengono solitamente adottate nell'ambito della politica sanzionatoria dell'UE, che richiede l'inanimità in primo luogo. Ciò potrebbe chiarire dove la Corte traccia il confine tra i diversi regimi giuridici del PCC e della PESC.
Il post Energy Sanctions Reloaded è apparso per la prima volta su Constitution Blog .
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/energy-sanctions-russia-eu/ in data Wed, 25 Jun 2025 12:45:54 +0000.