Sanzioni degli Stati Uniti alla Corte penale internazionale
Sin dalla negoziazione dello Statuto di Roma – il trattato istitutivo della Corte penale internazionale (CPI), i rapporti tra Stati Uniti e Corte hanno oscillato tra un silenzioso sostegno e un'aperta ostilità. Con il ritorno del presidente Trump al potere, siamo tornati allo scontro.
A febbraio, Trump ha emesso un ordine esecutivo in cui affermava che la CPI "ha intrapreso azioni illegittime e infondate contro l'America e il nostro stretto alleato Israele". L'ordine imponeva sanzioni statunitensi al procuratore della CPI Karim Khan. Lo stesso ordine incaricava il Segretario di Stato di designare ulteriori sanzioni entro 60 giorni. Sebbene con un ritardo, il 5 giugno il Segretario di Stato ha designato quattro giudici della CPI , due dei quali hanno autorizzato l'indagine sull'Afghanistan e due dei quali hanno approvato i mandati di arresto di Netanyahu e Gallant. Questo articolo descrive questi sviluppi e li inquadra nel contesto più ampio delle relazioni tra Stati Uniti e CPI.
Un quarto di secolo di oscillazione
I dettagli del confronto di Trump con la CPI sono nuovi, ma i temi sono vecchi. Sebbene gli Stati Uniti non abbiano mai aderito allo Statuto di Roma, i loro rapporti con la CPI sono variati negli ultimi venticinque anni in modi strettamente legati ai cambiamenti nelle amministrazioni presidenziali statunitensi. Per rinfrescare la memoria:
- L'amministrazione Clinton partecipò alla negoziazione dello Statuto di Roma. Il presidente Clinton firmò quindi lo Statuto di Roma, ma dichiarò : "Non lo farò e non raccomando al mio successore di sottoporre il trattato al Senato per parere e consenso" finché non saranno soddisfatte alcune "preoccupazioni fondamentali".
- L'amministrazione di George W. Bush si oppose energicamente alla CPI. Tra le altre azioni, fece "defirmare" lo Statuto di Roma, negoziò diversi accordi bilaterali volti a ridurre al minimo la potenziale estradizione di personale militare e cittadini statunitensi alla CPI e promulgò il disegno di legge del Congresso colloquialmente noto come "The Hague Invasion Act". Il secondo mandato di George W. Bush vide un leggero disgelo, poiché l'amministrazione non pose il veto alla raccomandazione del Consiglio di Sicurezza del 2005 sulla situazione in Darfur.
- L'amministrazione Obama ha interagito in modo più positivo con la CPI, anche partecipando alla Conferenza di revisione di Kampala " in uno spirito di rinnovato impegno ", sostenendo il deferimento della situazione in Libia da parte del Consiglio di sicurezza nel 2011 e aiutando la CPI a ottenere la custodia di alcuni sospettati.
- La prima amministrazione Trump è tornata a un atteggiamento ostile (guidata da John Bolton, uno dei principali artefici dell'approccio dell'era Bush). Dopo che la CPI ha autorizzato un'indagine sull'Afghanistan nella primavera del 2020, che avrebbe potuto comprendere presunti crimini di guerra commessi da personale statunitense, il presidente Trump ha emesso un ordine esecutivo – di cui si parlerà più avanti – imponendo sanzioni ad alcuni membri del personale della CPI.
- L'amministrazione Biden ha rinnovato il suo impegno con la CPI, revocando l'ordine esecutivo del presidente Trump nonostante le proprie preoccupazioni riguardo alle indagini in Afghanistan. Il presidente Biden si è espresso favorevolmente sul mandato d'arresto emesso nel 2023 contro Vladimir Putin, opponendosi invece a quelli emessi contro Benjamin Netanyahu e Yoav Gallant.
Con l'elezione del presidente Trump al suo secondo mandato, era prevedibile che il pendolo avrebbe oscillato di nuovo, e così è stato, rapidamente.
Ordini esecutivi del presidente Trump
Durante le sue prime settimane di mandato, il Presidente Trump ha adottato due misure contro la CPI. In primo luogo, subito dopo il suo insediamento, il 20 gennaio 2025, ha emesso un ordine esecutivo che ha revocato molti ordini dell'era Biden, incluso quello che aveva abrogato l'ordine esecutivo di Trump del 2020 che imponeva sanzioni mirate alla CPI (ripristinando così tale ordine del 2020). In secondo luogo, il 6 febbraio, ha emesso un altro nuovo ordine esecutivo – EO 14.203 – "Imposizione di sanzioni alla Corte penale internazionale". Mentre il precedente ordine esecutivo aveva sottolineato le preoccupazioni relative alle indagini sul personale statunitense in Afghanistan, il nuovo ordine sembrava anche motivato dai mandati di arresto per Netanyahu e Gallant. La portata del nuovo ordine è leggermente più ampia rispetto a quella ripristinata, quindi mi concentrerò solo su di esso.
Le sanzioni imposte dall'Ordine Esecutivo 14.203 sono spesso descritte come rivolte contro la CPI. La CPI è effettivamente la motivazione di queste sanzioni, e una parte dell'ordinanza nega espressamente l'ingresso negli Stati Uniti a chi non è cittadino "considerato dal Segretario di Stato impiegato o agente della CPI".
Tuttavia, la metodologia dell'Ordine Esecutivo 14.203 è quella di concentrarsi su individui specifici. L'ordinanza conferisce al Segretario di Stato americano il potere di designare cittadini non statunitensi che supportano le indagini della CPI su cittadini o residenti legali degli Stati Uniti o dei suoi alleati (ad esempio, Israele). Ha inoltre immediatamente elencato Karim Khan, il Procuratore della CPI, come persona designata. L'Ordine Esecutivo 14.203 è stato emesso prima che Khan si assentasse dalla CPI a seguito di gravi accuse di molestie sessuali .
Una volta designate le persone, a meno che non vengano concesse delle eccezioni, scattano tre conseguenze.
In primo luogo, viene negato loro l'ingresso negli Stati Uniti, così come ai loro coniugi e figli. In secondo luogo, tutti i beni controllati dagli Stati Uniti di queste persone designate vengono bloccati. In terzo luogo – e questa è la disposizione con la portata più drammatica – l'Ordine Esecutivo 14.203 vieta a chiunque, compresi i cittadini statunitensi, di fornire "fondi, beni o servizi" a persone designate. Queste ultime due conseguenze comportano sanzioni potenzialmente elevate per la loro violazione.
Oltre a designare immediatamente Khan, l'Ordine Esecutivo 14.203 ordinava al Segretario di Stato di effettuare ulteriori designazioni entro 60 giorni. Ci volle circa il doppio del tempo, ma il 5 giugno Marco Rubio designò quattro giudici della CPI , due dei quali autorizzarono l'indagine sull'Afghanistan e due approvarono i mandati d'arresto di Netanyahu e Gallant.
Come l'ordinanza del 2020, l'ordinanza esecutiva 14.203 si basa, per la sua autorità legale, su statuti statunitensi di lunga data che delegano notevoli poteri al Presidente. La base principale è l'International Emergency Economic Powers Act, noto come IEEPA, che autorizza il Presidente a dichiarare lo stato di emergenza nazionale per far fronte a una "minaccia insolita e straordinaria … alla sicurezza nazionale, alla politica estera o all'economia degli Stati Uniti". Una volta dichiarata lo stato di emergenza nazionale – come previsto dall'ordinanza – si sbloccano diversi altri poteri, tra cui il potere di bloccare i beni e di impedire a chiunque di effettuare transazioni relative ai beni delle persone sanzionate. Ciò avviene con alcune eccezioni di cui parlerò più avanti. Grazie alla sua ampia portata e ai requisiti procedurali minimi, l'IEEEPA è diventato uno degli strumenti preferiti dai presidenti degli Stati Uniti. Come Tim Meyer ha già discusso in precedenza su questo blog, per una prima volta storica, il Presidente Trump sta attualmente tentando di utilizzare l'IEEEPA come autorità nazionale per la maggior parte dei suoi recenti dazi.
Oltre all'IEEEPA, la parte dell'EO 14.203 che vieta l'ingresso negli Stati Uniti a persone designate, ai loro coniugi/figli e al personale della CPI si basa su una legge statunitense che conferisce al Presidente un ampio potere discrezionale nel negare l'ingresso negli Stati Uniti a persone non cittadine. Questa è la stessa legge che il Presidente Trump ha invocato nel 2017 e nuovamente il 4 giugno 2025 per imporre "divieti di viaggio" all'ingresso di categorie di persone provenienti da vari Paesi, molti dei quali a maggioranza musulmana.
Contestazioni agli ordini esecutivi nei tribunali nazionali degli Stati Uniti
Questa primavera sono state intentate diverse cause legali per contestare l'applicazione dell'ordinanza esecutiva 14.203. I ricorrenti sono cittadini statunitensi che collaborano con l'ufficio del Procuratore in qualità di docenti di diritto e difensori dei diritti umani. (Nota: un altro caso, intentato da un cittadino statunitense che lavora presso l'Ufficio del Procuratore (OTP) per la situazione in Darfur, è stato archiviato volontariamente il 13 maggio dopo che il cittadino ha ricevuto una licenza dal governo statunitense che lo autorizzava a continuare il suo lavoro). I ricorrenti sostengono che l'ordinanza ecceda la portata dell'autorità del Presidente Trump ai sensi dell'IEEPA e violi i loro diritti costituzionali. Stanno chiedendo ingiunzioni preliminari. Prevedo che vedremo le prime decisioni dei tribunali distrettuali federali abbastanza presto, sebbene il congedo di Khan possa attenuare la pressione per una rapida adozione, poiché nessun membro attivo dell'OTP è attualmente designato come persona.
Un interessante articolo di Nema Milaninia sul blog Lawfare affronta in dettaglio le questioni legali di questi casi, ma vorrei aggiungere tre riflessioni.
In primo luogo, i ricorrenti sostengono che il Presidente non può autorizzare la loro fornitura di assistenza legale al Procuratore, poiché tale assistenza si concretizza principalmente in "informazioni" e l'IEEEPA non può essere utilizzato per regolamentare l'importazione o l'esportazione di informazioni. Le loro argomentazioni hanno, a mio avviso, un notevole merito e giungono anche in un momento propizio. Una recente sentenza della Corte Suprema degli Stati Uniti ha imposto ai tribunali di essere meno deferenti nei confronti delle agenzie in materia di interpretazione statutaria, e i casi tariffari stanno aprendo gli occhi ai giudici sulle possibilità abusive dell'IEEEPA, soprattutto se interpretato in senso lato. Questo potrebbe anche essere il momento di riconsiderare, più in generale, la misura in cui la fornitura di "servizi" a persone designate può essere vietata tramite l'IEEEPA (il cui testo autorizzativo si concentra sulle transazioni relative alla "proprietà" di tali persone).
In secondo luogo, i ricorrenti sostengono che l'Ordine Esecutivo 14.203 viola i loro diritti di parola sanciti dal Primo Emendamento, poiché sembra vietare il loro coinvolgimento con l'OTP basato sulla parola. Questa argomentazione ha avuto successo presso un tribunale distrettuale nel 2020 in un caso simile intentato contro il precedente ordine esecutivo. Credo che sia probabile che abbia successo di nuovo. In effetti, l'amministrazione Trump sembra riconoscere che un certo coinvolgimento dei ricorrenti con la CPI costituirebbe una forma di espressione protetta, pur essendo inutilmente riluttante a specificare dove traccerebbe esattamente il confine tra espressione protetta da un lato e comportamento proibito dall'altro.
In terzo luogo, è importante riconoscere la natura limitata di questi casi. Anche se i ricorrenti dovessero ottenere piena vittoria, le loro azioni legali non eliminerebbero l'ordinanza 14.203. Le azioni legali vincenti limiterebbero la portata dell'ordinanza rispetto a ciò che si intende per "fondi, beni e servizi" – almeno per i cittadini statunitensi (se attuata sulla base del Primo Emendamento) e possibilmente per tutti (se attuata sulla base dell'IEEPA). Tuttavia, il blocco dei beni, i divieti di viaggio e parti significative del divieto di fornire "fondi, beni e servizi" rimarrebbero in vigore, così come l'atteggiamento ostile di fondo dell'amministrazione Trump.
Il quadro generale
Su molti aspetti, le azioni della seconda amministrazione Trump sono di gran lunga più drammatiche e sconcertanti di quelle della prima. Per quanto riguarda la CPI, tuttavia, la storia riguarda un cambiamento di livello piuttosto che di natura. La seconda amministrazione Trump ha in gran parte ripreso l'approccio della prima amministrazione Trump, pur avendolo fatto in una fase iniziale del mandato di Trump e con un'intensità leggermente superiore. In effetti, possiamo considerare l'attacco alla CPI del 2020 da parte della prima amministrazione Trump come un precursore dei suoi più ampi attacchi del 2025 ad avvocati , tribunali e stato di diritto .
Per altri versi, la continuità risale all'amministrazione Bush, con il suo disprezzo per la CPI e per la visione di giustizia internazionale senza timori né favoritismi che la CPI incarna. In effetti, l'amministrazione Bush si è impegnata molto di più nell'opporsi alla CPI rispetto all'amministrazione Trump fino ad oggi. Ci vuole molto più impegno per un'amministrazione per negoziare accordi bilaterali e far approvare una legge del Congresso che per invocare l'IEEPA. Potrebbero esserci altre mosse future da parte dell'amministrazione Trump – c'è, ad esempio, una proposta di legge in attesa al Congresso – ma dubito che vedremo molto finché la CPI stessa non intraprenderà ulteriori azioni, come la richiesta di mandati di arresto per il personale statunitense sulla base della situazione in Afghanistan o l'emissione di ulteriori mandati di arresto contro i leader israeliani.
Tutto ciò suggerisce, purtroppo, che il modello di aperta ostilità nei confronti della CPI durante le amministrazioni repubblicane sia destinato a perdurare. Tuttavia, le lezioni del passato suggeriscono anche che queste sanzioni non saranno né del tutto gratuite per l'amministrazione Trump, né, a mio avviso, del tutto dannose per la CPI.
Quanto ai costi, l'amministrazione Trump disdegna i principi della giustizia internazionale e l'ordine internazionale basato sulle regole. Ma anche se continuasse a farlo, potrebbe comunque rendersi conto che il soft power è reale e che perderebbe influenza attaccando istituzioni care ad altri attori più competenti – proprio come l'amministrazione Bush si è resa conto di quanto capitale politico stesse perdendo a causa del suo antagonismo nei confronti della CPI. Stiamo già assistendo a forti dichiarazioni da tutto il mondo in opposizione alle recenti sanzioni contro i giudici.
Per quanto riguarda gli effetti sulla CPI, le attuali sanzioni hanno gravi ripercussioni su di essa e in particolare sulle persone designate, inclusi onorevoli giudici che si impegnano a sostenere i principi della giustizia penale internazionale. Eppure, gli attacchi dell'amministrazione Trump alla CPI potrebbero avere l'effetto controintuitivo di galvanizzare il sostegno alla CPI e alla causa della giustizia penale internazionale in generale. Le azioni più drammatiche dell'amministrazione Bush contro la CPI si sono verificate tra maggio e agosto del 2002, quando la CPI stava entrando in vigore, eppure quei mesi hanno anche visto uno dei periodi più alti di ratifica da parte di altri paesi. Spero che i mesi e gli anni a venire mostrino paesi in tutto il mondo che si fanno avanti in modo analogo per sostenere la CPI e la giustizia penale internazionale più in generale . Perché la CPI è imperfetta, ma ne abbiamo bisogno, e della responsabilità per cui è stata creata.
L'articolo Sanzioni statunitensi alla Corte penale internazionale è apparso per la prima volta su Constitution Blog .
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/u-s-sanctions-on-the-international-criminal-court/ in data Sat, 07 Jun 2025 14:42:37 +0000.