Proteggi la Corte costituzionale federale tedesca!

Per molto tempo in Germania ci siamo sentiti come in un mondo di beatitudine. Mentre l’indipendenza della magistratura veniva attaccata in Polonia, negli Stati Uniti e più recentemente in Israele, abbiamo avuto la fortuna di avere una forte Corte costituzionale. Nel corso dei decenni ha dimostrato di essere indipendente e imparziale; ha guadagnato un'immensa fiducia e rispetto tra il pubblico. Tuttavia, l’indipendenza della Corte costituzionale federale è costruita sulla sabbia.

Ora è scoppiato un dibattito pubblico su se e come tutelare l’indipendenza della Corte costituzionale. Uno sguardo ad altri sistemi giuridici può contribuire a questo dibattito. Ciò dimostra che forse non è sufficiente sancire alcuni aspetti dell'organizzazione del tribunale nella Legge fondamentale. Un importante complemento sarebbe la protezione procedurale della legge sulla Corte costituzionale federale . 

Perché maggiore protezione?

Con una maggioranza semplice al Bundestag , la Corte costituzionale potrebbe essere ampiamente strumentalizzata per la politica dei partiti. Sia in Polonia che negli Stati Uniti era necessaria una maggioranza semplice affinché il PiS polacco e i repubblicani statunitensi potessero minare l’indipendenza e l’imparzialità dei rispettivi tribunali. In Polonia alcuni giudici sono stati mandati in prepensionamento e sono stati creati nuovi posti di giudice. Il PiS ha quindi utilizzato una procedura elettorale appena adottata per coprire questi seggi vacanti con i propri candidati. Allo stesso modo, la procedura elettorale è stata modificata unilateralmente negli Stati Uniti. Tutto è iniziato con l’ostruzione della nomina dei giudici federali da parte dei repubblicani del Senato, che ha portato i democratici ad abbassare la maggioranza richiesta per l’elezione di tutti i giudici federali ad eccezione dei giudici della Corte Suprema. anche quest'ultimo tribunale. Ciò ha consentito loro di ottenere una maggioranza di due terzi di giudici rigorosamente conservatori nella Corte Suprema, mentre la fiducia del pubblico nella Corte ha ormai raggiunto il minimo storico.

Tali cambiamenti potrebbero essere replicati in Germania. L'articolo 94 della Legge fondamentale contiene solo poche precisazioni sull'organizzazione della Corte costituzionale federale, mentre nella Costituzione non sono specificati il ​​numero dei senati e dei giudici, la durata del mandato o la maggioranza elettorale necessaria. Anche se sono pilastri dell’indipendenza e dell’imparzialità della Corte, sono regolati solo dalla Legge sulla Corte Costituzionale Federale – che è una legge normale la cui modifica non richiede nemmeno l’approvazione del Bundesrat (la camera parlamentare che rappresenta gli interessi degli Stati in materia) livello federale). Per abbattere questi pilastri basterebbe una maggioranza semplice al Bundestag .

Dovremmo quindi tutelare meglio la Corte costituzionale federale. Una maggioranza parlamentare semplice non dovrebbe essere in grado di distorcere la Corte per servirla ai suoi scopi politici, altrimenti il ​​governo potrebbe diventare l’unico a decidere. Ciò metterebbe a rischio la separazione dei poteri. Sviluppi come quelli avvenuti in Polonia, Ungheria o negli Stati Uniti dovrebbero essere evitati fin dall’inizio. La fiducia nelle istituzioni, nella loro indipendenza e integrità, viene distrutta molto più velocemente di quanto possa essere ricostruita. Anche la Polonia e gli Stati Uniti servono da esempio in questo senso .

Tutela procedurale dell'organizzazione della Corte

È stato suggerito di incorporare nella Legge fondamentale maggiori precisazioni sull'organizzazione e sulla composizione della Corte. ¹⁾ Infatti, un gruppo di lavoro trasversale composto da rappresentanti dei ministeri della Giustizia dei vari stati sta attualmente preparando un progetto di legge che propone tali misure. Le costituzioni di altri paesi già perseguono questo approccio, come la Costituzione greca, che contiene disposizioni molto dettagliate sul sistema giudiziario negli articoli 87-100a. In Germania sono attualmente al centro delle discussioni il numero dei senati e la loro dimensione, la durata del mandato di dodici anni, il divieto di rielezione e la maggioranza di due terzi per l’elezione dei giudici. Questi sono i pilastri dell'indipendenza e dell'imparzialità della Corte costituzionale e molti vorrebbero vederli tutelati dalla Costituzione stessa.

Tuttavia, questa costituzionalizzazione delle specificità dell'attuale organizzazione della Corte dovrebbe essere integrata dalla tutela procedurale: ²⁾ nella Legge fondamentale dovrebbero essere previsti particolari requisiti da soddisfare per poter modificare le disposizioni statutarie relative all'organizzazione del Tribunale. Il requisito procedurale per tali modifiche potrebbe essere la maggioranza qualificata anziché la maggioranza semplice o l'approvazione del Bundesrat e/o dell'assemblea plenaria dei giudici della Corte costituzionale federale.

Il diritto francese e spagnolo può servire da ispirazione: le loro costituzioni stabiliscono un tipo di legge – finora sconosciuto alla Legge fondamentale tedesca – chiamato leggi organiche ( loi organique/ley orgánica ) o, tradotto in modo più approssimativo, leggi di attuazione della costituzione. Si tratta di leggi che possono essere modificate solo a condizioni più rigorose. Entrambi i sistemi giuridici richiedono una maggioranza parlamentare assoluta e, in Francia, una revisione da parte del Consiglio costituzionale prima che la legge venga promulgata. Tali leggi organiche sono prescritte per questioni di particolare rilevanza costituzionale, come il diritto elettorale, la costituzione delle camere parlamentari e – di particolare interesse per la nostra trattazione – l'organizzazione delle rispettive corti costituzionali (art. 63 Costituzione francese; art. 165 Costituzione spagnola Costituzione). ³⁾

Da un lato, queste leggi organiche offrono maggiore stabilità rispetto alle leggi regolari. D’altro canto, possono essere modificate più facilmente rispetto alle disposizioni della Costituzione. Ciò è importante per ambiti del diritto particolarmente sensibili all’ordine costituzionale, ma la cui regolamentazione dettagliata esulerebbe l’ambito della Costituzione.

Entità della tutela procedurale

Entrambe le forme di tutela – la costituzionalizzazione delle attuali caratteristiche dell'organizzazione della Corte e la tutela procedurale delle disposizioni di legge – sono interdipendenti: quanto più forte è la tutela contro le modifiche dello statuto, tanto più ristretto dovrebbe essere l'ambito della tutela. Altrimenti, riforme di norme irrilevanti per l’indipendenza e l’imparzialità della Corte sarebbero inutilmente difficili.

Se, ad esempio, oltre alla maggioranza semplice del Bundestag fosse necessaria solo l'approvazione del Bundesrat e/o dell'assemblea plenaria dei giudici della Corte costituzionale federale, la tutela procedurale potrebbe essere estesa a tutte le questioni relative all'organizzazione del tribunale. e procedura. Se invece per gli emendamenti è necessaria una maggioranza del 60% o addirittura dei due terzi, allora la protezione dovrebbe essere limitata ai settori chiave. Le seguenti norme sono ovvie candidate a una tutela procedurale così forte: le disposizioni sull'elezione dei giudici, lo status della magistratura – comprese le incompatibilità degli incarichi, la remunerazione e la durata del mandato o il limite massimo di età –, il funzionamento e l'(auto)amministrazione del tribunale – compresa l’assegnazione delle cause, la gestione dei procedimenti nonché l’organizzazione e la composizione dei collegi – nonché le questioni procedurali fondamentali e le competenze del tribunale.

Interazione con la tutela attraverso la costituzionalizzazione

I vantaggi della tutela procedurale sono evidenti: un partito al potere o una coalizione di governo non potrebbe più decidere unilateralmente sulle modifiche all’organizzazione e alla procedura della Corte costituzionale semplicemente perché controlla la maggioranza nel Bundestag . Tuttavia, una riorganizzazione dell'organizzazione e della procedura del tribunale resta possibile se il governo e l'opposizione si accordano sui cambiamenti. La necessità di un consenso trasversale è intesa a garantire che i cambiamenti da parte del legislatore non servano alla politica dei partiti. L’organizzazione della Corte, che si è affermata nel corso di decenni, non dovrebbe essere modificata da una sola forza politica, non importa se moderata o estrema.

La tutela procedurale può anche compensare alcune debolezze della costituzionalizzazione proposta. Le disposizioni costituzionali vengono generalmente mantenute snelle per non limitare inutilmente il margine di manovra dei futuri parlamenti. Questo principio dovrebbe essere seguito anche in relazione alle specifiche previste per l'organizzazione della Corte. Regole così restrittive, tuttavia, nascondono dei rischi. Il loro scopo può essere compromesso da norme statutarie su quei dettagli che non sono inclusi nella Costituzione.

Anche in questo caso la Polonia funge da esempio. Gli articoli 173-197 della Costituzione polacca contengono requisiti relativamente estesi per il sistema giudiziario ed evidentemente non sono stati in grado di proteggere i tribunali dagli attacchi alla loro indipendenza. Ad esempio, l'articolo 187 stabilisce che il Consiglio nazionale della magistratura, che propone la nomina della maggior parte dei giudici, dovrebbe includere 15 giudici. Tuttavia, la Costituzione non specifica come devono essere eletti questi giudici. Il governo PiS ha sfruttato questa scappatoia per prevedere un’elezione da parte del parlamento invece dell’elezione precedentemente richiesta da parte della magistratura. Un organismo precedentemente relativamente apolitico è stato consumato dalla politica dei partiti.

La tutela procedurale può in parte compensare questa debolezza. Entrambi gli approcci – tutela procedurale e costituzionalizzazione – si completano a vicenda. Proteggere la legge sulla Corte costituzionale federale dalle modifiche a maggioranza semplice rende più difficile indebolire le norme costituzionali attraverso disposizioni dettagliate nella legge statutaria. Questo tipo di protezione consentirebbe al legislatore di fornire una regolamentazione dettagliata nella legge sulla Corte costituzionale federale senza esporle al rischio di essere modificate troppo facilmente.

Quanto più alto è l’ostacolo alla modifica della legge statutaria, tanto minore è la necessità di costituzionalizzazione. Con una forte protezione procedurale, le specifiche della Costituzione possono essere ridotte al minimo. In questo modo si garantisce un margine di manovra sufficiente per i futuri parlamenti ed si evitano disposizioni inutilmente estese nella Legge fondamentale.

Ostruzionismo delle minoranze e possibili soluzioni

C’è un ovvio svantaggio: quanto più alti sono i requisiti della maggioranza, tanto più facile per una minoranza bloccare il processo decisionale. Le minoranze politiche potrebbero mettere a repentaglio il funzionamento del tribunale impedendo le riforme necessarie o bloccando l’elezione dei giudici.

Ostacolare l’elezione dei giudici della Corte Costituzionale è particolarmente problematico. Se per l'elezione dei giudici è necessaria una maggioranza di due terzi e se tale requisito può essere modificato solo da una maggioranza qualificata, allora una minoranza potrebbe bloccare in modo permanente la nomina dei giudici. Abbiamo bisogno di una soluzione per questa situazione di stallo . Non deve solo garantire il funzionamento della Corte costituzionale federale, ma anche assicurare la legittimità democratica dei giudici eletti.

Dato che il Bundestag e il Bundesrat eleggono ciascuno la metà dei membri della Corte costituzionale federale, il passaggio all'altra Camera sarebbe possibile se nella Camera fosse inizialmente invocata una minoranza di blocco. In caso di minoranza di blocco in entrambi gli organi elettorali si rischia una situazione di stallo. In questa fase, la magistratura potrebbe essere coinvolta come soluzione di riserva, ad esempio sotto forma di elezione da parte dei giudici dei tribunali federali. Ciò conferirebbe comunque una legittimazione democratica, seppure indiretta, perché i giudici federali sono a loro volta eletti dalla commissione per la scelta dei giudici di cui all'articolo 95, comma 2 Legge fondamentale, cioè da rappresentanti del governo federale, dei governi statali e il Bundestag .

Altri sistemi giuridici adottano approcci simili. Numerosi paesi europei attribuiscono agli organi di autogoverno giudiziario un ruolo decisivo nel processo elettorale. Certo, si critica il fatto che questa inclusione non elimina la strumentalizzazione politica, ma la sposta semplicemente verso un altro organismo. In Polonia, la nomina di membri del partito PiS al Consiglio nazionale della magistratura ha rappresentato un passo fondamentale nelle cosiddette “riforme giudiziarie”. Pertanto, se si vuole includere la magistratura nell’elezione dei giudici della Corte costituzionale federale, si dovrebbe tenere presente che la selezione dei giudici ammessi a prendere parte a tale elezione può anche essere una porta per la strumentalizzazione politica. Coinvolgere tutti i giudici federali nelle elezioni potrebbe evitare o almeno ridurre tale rischio.

La maggioranza qualificata come garanzia di un tribunale equilibrato

Finora la maggioranza dei due terzi per l’elezione dei membri della Corte costituzionale federale ha resistito alla prova del tempo. Possiamo solo sperare che il legislatore trovi una soluzione convincente al rischio di stallo. La maggioranza dei due terzi ha infatti dato un contributo decisivo al funzionamento della Corte costituzionale, perché prevede incentivi per eleggere giudici più moderati e garantisce una composizione equilibrata della Corte. Le misure per proteggere la Corte costituzionale dovrebbero mirare a garantire che ciò rimanga anche in futuro: imparzialità attraverso una presenza equilibrata di candidati moderati di tutti i partiti che sono fermamente devoti alla Costituzione.

C'è un avvertimento in allegato: chiunque applichi regole organizzative per escludere specificamente i candidati di determinati partiti politici dai tribunali corre il rischio che le presunte misure di protezione si ritorcano contro. Potrebbero quindi essere facilmente strumentalizzati per fomentare l’opposizione pubblica e giustificare ulteriori attacchi alla magistratura. Ancora una volta, questa dinamica è stata dimostrata dalla Polonia e dagli Stati Uniti.

Questo è un aggiornamento inglese della versione tedesca pubblicata il 7 febbraio 2024.

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Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/protect-the-german-federal-constitutional-court/ in data Tue, 13 Feb 2024 08:33:23 +0000.