Prendere sul serio le sentenze europee
Oggi scade il termine per le consultazioni delle parti interessate per la relazione 2022 sullo stato di diritto dell'UE. La relazione è un'aggiunta gradita alla cassetta degli attrezzi dell'UE sullo stato di diritto, ma manca un elemento fondamentale: la mancata attuazione delle sentenze dei tribunali internazionali, tra cui sia la Corte di giustizia dell'Unione europea che la Corte europea dei diritti dell'uomo.
Ignorare le sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo
La Convenzione europea dei diritti dell'uomo (la Convenzione) e la Corte europea dei diritti dell'uomo (CEDU) sono state create all'indomani della seconda guerra mondiale, come sistema di allerta precoce per identificare e fermare il riemergere del totalitarismo. L'idea era che la Corte EDU avrebbe fornito un'analisi obiettiva del fatto che le leggi e le politiche di un paese avessero violato i valori fondamentali, come stabilito nella Convenzione. Se rileva una violazione, il rispettivo stato è obbligato ad attuare la sentenza modificando la legge e la politica per garantire che violazioni simili non si ripetano. Il valore vincolante delle sentenze della Corte EDU è sancito dall'articolo 46 della Convenzione. L'articolo 46, paragrafo 4, prevede inoltre che, se uno Stato si rifiuta di eseguire una sentenza, il caso può essere rinviato alla Corte EDU, una procedura che può portare alla fine all'espulsione dello Stato dal sistema della Convenzione.
La Corte EDU è diventata una pietra miliare degli sforzi dell'Europa per proteggere i diritti umani, la democrazia e lo stato di diritto, portando a un'ampia varietà di riforme positive . Tuttavia, nel 21° secolo si è sviluppato un grave problema: la mancata attuazione delle sentenze della Corte EDU . Delle “principali” sentenze della Corte EDU pronunciate negli ultimi dieci anni contro gli Stati dell'UE – cioè quelle che individuano problemi gravi o strutturali – il 40% resta pendente implementazione. Il problema si applica in tutta Europa. Francia, Germania e Svezia hanno tutte le principali sentenze pendenti da oltre cinque anni. Delle principali sentenze degli ultimi dieci anni contro Italia, Polonia e Spagna, circa il 50% deve ancora essere attuato. Lo stesso vale per Romania e Bulgaria , ciascuna delle quali ha oltre 85 sentenze di primo piano in attesa di attuazione complessiva. Il 72% delle principali sentenze della Corte EDU contro l' Ungheria degli ultimi dieci anni rimangono non attuate.
La sistematica mancata attuazione delle sentenze della Corte EDU è un segno profondo che i diritti umani, la democrazia e lo stato di diritto sono minacciati. Pertanto, i meccanismi dell'UE rilevanti per lo Stato di diritto dovrebbero naturalmente tenere conto di questa mancata attuazione.
Tuttavia, la mancata attuazione delle sentenze della Corte EDU è a malapena presa in considerazione nelle nuove procedure dell'UE. La revisione annuale dello stato di diritto si riferisce a una piccola parte delle sentenze della Corte EDU non attuate, concentrandosi principalmente sull'indipendenza della magistratura e sulla durata dei procedimenti giudiziari. Ad esempio, il capitolo 2021 sulla Bulgaria fa riferimento solo a due principali sentenze in attesa di esecuzione contro il paese. Ci sono 87 tute in sospeso . Il capitolo rumeno fa riferimento a tre sentenze principali pendenti, ma in tutto sono 101 pendenti .
L'assenza di sentenze della Corte EDU dalle relazioni sullo stato di diritto è evidente quando esaminiamo come sono state omesse le sentenze su una particolare questione. Prendiamo come esempio la libertà di parola. In Spagna, già nel 2018 la Corte EDU ha individuato un grave problema con le leggi che limitano le critiche politiche alla monarchia . Il caso è stato lasciato non attuato e le leggi sono rimaste invariate, portando a proteste in tutta la Spagna nel 2021 , dopo che un rapper è stato condannato penalmente per aver insultato il re. Le principali sentenze della Corte EDU in attesa di attuazione contro la Romania mostrano che il diritto nazionale non protegge adeguatamente i giornalisti dalle azioni legali strategiche contro la partecipazione pubblica (SLAPP). Lo stesso vale in Polonia , dove un caso di libertà di parola non attuato riguarda il silenziamento di un giornalista che aveva riferito di accuse secondo cui un politico aveva offerto un lavoro in cambio di favori sessuali. Un totale di 13 diversi stati dell'UE hanno almeno una sentenza della Corte EDU sulla libertà di parola ancora in attesa di attuazione, ciascuno dei quali rappresenta problemi significativi o strutturali in corso con il diritto alla libertà di espressione che lo stato non ha ancora risolto. Eppure nessuno di questi casi è incluso nella relazione dell'UE sullo stato di diritto del 2021.
Ancora più importante, le procedure dell'UE non includono una valutazione complessiva del modo in cui uno Stato attua le sentenze della Corte EDU. Ad esempio, la relazione sullo stato di diritto non tiene conto del fatto che l'Ungheria non ha attuato quasi tre quarti delle principali sentenze della Corte EDU negli ultimi dieci anni; o che la Romania e la Bulgaria non hanno attuato metà delle principali sentenze della Corte EDU emesse durante questo periodo. Le questioni sollevate da questi casi non attuati sono spesso fondamentali per l'attuale crisi di ricadute democratiche, comprese le restrizioni illegali alla denuncia delle irregolarità, alla libertà di riunione e alla libertà di espressione . Sebbene la Corte EDU non sia un organismo dell'UE, i paesi devono accettare la giurisdizione della Corte EDU per diventare membri dell'Unione europea. Tuttavia, allo stato attuale delle cose, i paesi possono rifiutarsi di attuare le sentenze della Corte EDU e non devono affrontare conseguenze negative da parte dell'UE.
Rinforzo reciproco
Una questione chiave che la Corte EDU deve affrontare è la mancanza di conseguenze significative quando gli Stati non attuano le sue sentenze. In teoria, gli Stati non esecutivi possono essere espulsi dalla Corte EDU dalla maggioranza dei due terzi degli altri Stati. Tuttavia, gli stati sono molto riluttanti persino a prendere in considerazione l'espulsione di uno stato non esecutore: le preoccupazioni in merito includono un deterioramento delle relazioni bilaterali e/o una futura perdita di influenza sulle questioni relative ai diritti umani. Le altre sanzioni per la mancata esecuzione sono minori (compresi passaggi come la scrittura di lettere al ministro competente).
Nel frattempo, l'UE ha il potere di multare gli stati per essersi rifiutati di attenersi alle sentenze della CGUE; o trattenere contributi di bilancio critici dagli stati incriminati. Tuttavia, l'UE non dispone di un meccanismo che le consenta di valutare appieno la conformità dei suoi Stati membri agli stessi criteri che hanno concordato di soddisfare al momento dell'adesione al blocco. Includere i livelli generali di non attuazione delle sentenze della Corte EDU nella relazione sullo stato di diritto sarebbe un passo positivo nell'affrontare la lacuna nel quadro istituzionale dell'UE.
In altre parole, le due istituzioni hanno bisogno l'una dell'altra. Il processo dello Stato di diritto dell'UE deve identificare adeguatamente le minacce allo Stato di diritto. La Corte EDU è l' istituzione creata per identificare tali minacce ai valori fondamentali dell'Europa e per fungere da controllo sul potere esecutivo in tutto il continente. La mancata attuazione delle sentenze della Corte EDU è un attacco fondamentale alla legalità europea: le valutazioni dello Stato di diritto dell'UE non possono ignorarlo. Nel frattempo, al fine di affrontare il problema della mancata attuazione della Corte EDU, il Consiglio d'Europa deve sviluppare ulteriori modalità per incoraggiare gli Stati ad eseguire le sentenze della Corte di Strasburgo. Le valutazioni critiche nel riesame dello stato di diritto dell'UE metterebbero in luce la mancata attuazione della Corte EDU e fornirebbero un ulteriore incentivo per gli Stati ad attuare le sentenze della Corte.
L'inclusione dei livelli complessivi di non attuazione delle sentenze della Corte EDU nel controllo dell'UE sullo stato di diritto rafforzerebbe quindi entrambi i sistemi. Sarebbe anche un logico ed efficace passo successivo nella crescente collaborazione tra le due istituzioni , una collaborazione essenziale per la tutela dello Stato di diritto in Europa.
Una sfida crescente per la Corte di giustizia dell'Unione europea
La Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) è stata la pietra angolare del sistema giuridico dell'UE sin dal suo inizio. A differenza della Corte EDU, non è concepita come un tribunale in cui qualsiasi individuo può prendere il proprio caso, ma la CGUE ha comunque svolto un ruolo fondamentale nel promuovere e sviluppare il diritto dell'UE, principalmente attraverso le cause di rinvio presentate dinanzi ad essa dai tribunali degli Stati membri e attraverso procedimenti di infrazione intentata dalla Commissione Europea contro gli Stati membri che non rispettano il diritto dell'UE.
Un'altra differenza fondamentale quando si tratta di conformità e attuazione delle decisioni della CGUE rispetto alla Corte EDU è la possibilità che la Commissione richieda sanzioni pecuniarie nei confronti di uno Stato membro dell'UE che non rispetta le decisioni del tribunale lussemburghese. La possibilità di imporre una pressione finanziaria diretta su uno Stato membro al fine di incoraggiare il paese a rispettare la decisione del tribunale è una caratteristica fondamentale e unica della CGUE rispetto ad altri tribunali internazionali.
Nonostante queste forti garanzie di conformità, la CGUE deve affrontare una sfida crescente per quanto riguarda il mancato rispetto delle sue decisioni da parte degli Stati membri dell'UE. La mancata attuazione delle decisioni della CGUE si è verificata ripetutamente in relazione a un'ampia gamma di sentenze in vari campi del diritto e delle politiche dell'UE, come i trasferimenti di dati , la conservazione della natura o la libertà di movimento delle coppie dello stesso sesso . Tuttavia, negli ultimi anni è emersa una sistematica resistenza alla CGUE da parte delle autorità di diversi Stati membri dell'UE, minacciando le basi stesse dell'ordinamento giuridico comune.
Il governo ungherese ha rifiutato categoricamente di conformarsi a diverse decisioni chiave della CGUE, comprese le sentenze nei casi C-78/18 (trasparenza del finanziamento delle ONG) e C-808/18 (protezione dei richiedenti asilo e dei migranti). La Corte costituzionale tedesca ha ritenuto che una decisione della CGUE esula dalle sue competenze ( ultra vires ), portando la Commissione ad avviare una procedura d'infrazione contro la Germania, a seguito della quale la questione è stata risolta senza ulteriore escalation. Anche la Corte costituzionale rumena ha deciso di impugnare l'autorità della CGUE , rilasciando una dichiarazione in cui ha ritenuto impossibile attuare in Romania una sentenza di dicembre relativa alla magistratura rumena a meno di modificare la costituzione del paese, ma il governo del paese non ha sostenuto tale una vista finora.
Di gran lunga la minaccia più grande e più pericolosa per l'autorità della CGUE è stata emessa dalla Polonia. Il paese non solo si è rifiutato di conformarsi a un elenco sempre più ampio di sentenze della CGUE e ordinanze provvisorie riguardanti l'indipendenza della magistratura, fino a incorrere in una massiccia sanzione di un milione di euro al giorno per il mancato rispetto di un'ordinanza provvisoria del luglio 2021 dalla CGUE. Ha anche contrattaccato, utilizzando il suo Tribunale costituzionale politicamente catturato per emettere sentenze che dichiarano il diritto dell'UE incompatibile con la costituzione polacca . È emerso un modello in cui il governo polacco utilizza il tribunale per dotarsi di basi legali per ignorare le decisioni della CGUE, uno sviluppo estremamente preoccupante.
Sebbene la non attuazione delle sentenze della CGUE sia una questione in aumento, si riflette solo tangenzialmente nei rapporti dell'UE sullo stato di diritto. Le relazioni non si concentrano sulla mancata attuazione e sul mancato rispetto delle sentenze della CGUE (o di altri tribunali internazionali, per quella materia) come voce separata. In alcune occasioni, le relazioni menzionano che uno Stato membro ha o non ha attuato una sentenza della CGUE, ma tali citazioni sono tangenziali e sparse. Le relazioni non tracciano il mancato rispetto delle sentenze come una questione sistemica e finora non riescono a cogliere la tendenza emergente di resistenza e ostilità dei tribunali e dei governi degli Stati membri nei confronti della CGUE e di altri tribunali internazionali.
Rafforzamento dello spazio giuridico comune
Queste sfide – la persistente mancanza di attuazione delle sentenze della Corte EDU e l'attacco diretto alla giurisprudenza della CGUE – indicano tutte un calo del rispetto per i tribunali regionali in tutta l'UE. La Commissione europea, oltre a reagire direttamente ai casi più eclatanti di mancanza di rispetto nei confronti della CGUE, dovrebbe, nell'ambito del suo Rapporto sullo stato di diritto, esaminare in modo olistico la questione del rigetto delle sentenze dei tribunali regionali, esaminando sia la situazione nei confronti del tribunale lussemburghese che della Corte EDU . Ciò aiuterebbe la Commissione a fare il punto sulla preoccupante tendenza dei paesi europei a scartare le decisioni dei tribunali regionali e contribuirebbe a rafforzare lo spazio giuridico comune che protegge i nostri valori fondamentali.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/taking-european-judgments-seriously/ in data Mon, 24 Jan 2022 18:25:37 +0000.