La risposta alla pandemia COVID-19 in Portogallo: una storia di successo andata storta.
1. Un anno in rassegna
A seguito di una gestione iniziale relativamente riuscita della pandemia, il numero di infezioni ha iniziato ad aumentare costantemente dopo settembre in Portogallo e ha raggiunto un tasso allarmante all'inizio del 2021. Un secondo blocco è iniziato il 14 gennaio 2021, con tassi di infezione e mortalità record e il National Health Servizio vicino al guasto . Il 21 gennaio le misure sono state rafforzate e hanno incluso la chiusura di scuole e università. Un anno dopo, il Portogallo è tornato al punto di partenza e, poiché sembra evidente l'incapacità di controllare la crescita della pandemia, dominano la disperazione medica e morale. L'impatto delle restrizioni sulla libertà di movimento ha contribuito a un calo del punteggio complessivo del paese del The Economist's Democracy Index 2020 , che ora lo qualifica come una "democrazia con difetti".
In questo contributo, copriamo l'uso dei poteri di emergenza da parte del governo portoghese in risposta alla pandemia, nonché le risposte regionali e locali e l'efficacia del controllo e della supervisione giudiziaria e legislativa. Concludiamo delineando le principali sfide che la pandemia ha presentato allo Stato di diritto e allineando le proposte per aumentare il controllo esecutivo e il controllo della spesa pubblica.
2. L'esecutivo e l'uso dei poteri in risposta all'emergenza
Il Portogallo è un sistema semipresidenziale e sia il Parlamento che il governo godono del potere legislativo. Il governo ha guidato la lotta contro la pandemia, avvalendosi della sua doppia veste di esecutivo e legislatore. Tra il 2 e il 18 marzo 2020, il governo ha adottato misure restrittive rigorose per contenere l'epidemia sulla base della legislazione precedente, come la legge quadro sulla protezione civile , la legge quadro sulla salute e la legge sulla vigilanza pubblica dei rischi sanitari . Le restrizioni includevano la chiusura delle scuole, l'accesso limitato a ristoranti e bar e il telelavoro obbligatorio. Il paese ha avviato un primo blocco il 16 marzo 2020, quando ha registrato solo 62 casi di Covid-19 per milione di abitanti e non ha riportato morti.
Gli ampi poteri dispiegati dal governo hanno sollevato preoccupazioni di legalità e costituzionalità. Tali preoccupazioni hanno spinto il Presidente a dichiarare, per la prima volta ai sensi della costituzione democratica, uno stato costituzionale di emergenza ai sensi dell'articolo 19 della Costituzione. Lo stato di emergenza può essere dichiarato solo per 15 giorni, previo rinnovo previa consultazione del governo e autorizzazione parlamentare vincolante. Con la dichiarazione iniziale e due rinnovi, è durata dal 18 marzo al 2 maggio 2020. Sono state applicate sospensioni più severe dei diritti fondamentali. Ai comuni più colpiti è stato applicato un divieto generalizzato di circolazione e di cordoni sanitari e un ampio elenco di attività economiche è stato chiuso, compresi negozi, strutture culturali e sportive.
Lo stato di emergenza è scaduto alla mezzanotte del 2 maggio 2020. È stato sostituito con uno stato di calamità (amministrativa) meno grave, disciplinato dalle citate Leggi Quadro sulla Protezione Civile e sulla Salute e dalla Legge sulla Pubblica Vigilanza dei Rischi Sanitari. Questa transizione non ha comportato inizialmente cambiamenti sostanziali significativi. Tuttavia, ha consentito al Governo di riprendere la proprietà della situazione, non essendo vincolato dall'iniziativa e dal quadro definito dal Presidente e dalla necessità di presentare relazioni periodiche al Parlamento.
Un "dovere civico" di reclusione ha sostituito il divieto di circolazione. Tuttavia, le restanti restrizioni dei diritti fondamentali sono state mantenute per lo più attraverso strumenti normativi che non sono soggetti a controllo parlamentare né a promulgazione presidenziale. Quando sono stati dichiarati dal primo al terzo rinnovo dello stato di calamità (che comprendeva il periodo tra il 3 maggio e il 28 giugno), è diventato più chiaro che il deconfinamento era gradualmente in movimento. Il governo stava lentamente ma costantemente revocando le restrizioni.
Da settembre in poi, con l'aumento dei tassi di infezione, il governo è stato costretto ad abbandonare la sua strategia di deconfine. Sono state reintrodotte le restrizioni alle riunioni sociali, agli eventi culturali e all'orario di lavoro di ristoranti e bar. A ottobre, l'uso di maschere o visiere negli spazi pubblici è stato reso obbligatorio per legge . Il governo intendeva inoltre rendere obbligatoria l'applicazione per smartphone per il monitoraggio dei contatti ( Stayaway Covid ). Tuttavia, non è riuscito a raggiungere il consenso parlamentare di fronte alle preoccupazioni costituzionali sulle questioni relative alla privacy.
Il 6 novembre 2020 è stato dichiarato un nuovo stato di emergenza costituzionale e sono state implementate restrizioni più severe. Nel mese di dicembre, il coprifuoco è stato imposto dalle 23:00 alle 5:00 durante i giorni lavorativi e dalle 13:00 alle 5:00 durante i fine settimana come tentativo di "salvare il Natale". Il programma di vaccinazione Covid-19 è iniziato a fine dicembre , in linea con gli altri Stati membri dell'UE.
Dopo una strategia di fine anno fallita, i casi sono esplosi all'inizio del 2021 e il Portogallo è diventato il paese con il maggior numero di contagi per milione di abitanti. Il 15 gennaio 2021 è stato adottato un nuovo blocco. Alcune eccezioni per le attività politiche sono state eliminate a causa delle elezioni presidenziali previste per il 24 gennaio . Il numero di nuovi casi e di decessi correlati a Covid ha continuato ad aumentare in modo allarmante, raggiungendo 16.432 nuovi casi giornalieri e 303 ulteriori decessi giornalieri il 28 gennaio, stabilendo nuovi record nazionali, mentre il Portogallo sta attraversando uno dei peggiori picchi di pandemia nel mondo .
3. Risposta e coordinamento regionale e locale
Il Portogallo è uno stato unitario con due regioni autonome a Madeira e gli arcipelaghi delle Azzorre con organi di autogoverno e poteri legislativi, esecutivi e internazionali. In queste regioni, le questioni relative alla salute e alla protezione civile sono state delegate, sebbene nell'ambito dei poteri previsti dalla Legge quadro sulla protezione civile , dalla Legge quadro sulla salute e dalla Legge sulla vigilanza pubblica dei rischi sanitari .
A causa delle loro caratteristiche geografiche e della fragilità dei servizi sanitari regionali, i governi regionali hanno reagito rapidamente all'inizio della pandemia. Il loro tentativo di vietare i viaggi dal Portogallo continentale è stato respinto in quanto eccedente i loro poteri costituzionali, ma hanno implementato con successo quarantene obbligatorie e test per i passeggeri in arrivo. Alcune misure per affrontare la pandemia sono state più severe a Madeira e nelle Azzorre che nel Portogallo continentale. Ad esempio, a Madeira, l'uso di maschere protettive in tutti gli spazi pubblici (interni ed esterni) è stato imposto nel luglio 2020. Ciò significa che la risposta del quadro normativo alla pandemia nelle regioni è stata differenziata dal Portogallo continentale.
Poiché i poteri regionali sono limitati e la maggior parte delle misure sono state adottate tramite regolamenti esecutivi, vi sono dubbi fondati sulla loro costituzionalità. La Corte costituzionale ha ritenuto incostituzionali le quarantene obbligatorie regionali perché eccedenti i poteri delle regioni autonome.
Anche l'attuazione dello stato di emergenza nelle regioni è problematica. Secondo la legge sullo stato di emergenza , le autorità competenti sono i Rappresentanti della Repubblica nelle regioni (che sono pubblici ufficiali, nominati dal Presidente). Dovrebbero agire secondo le linee guida del governo in collaborazione con i governi regionali. Tuttavia, questa disposizione statutaria, dopo la modifica costituzionale del 2004, che ha aumentato i poteri degli organi di autogoverno delle regioni, è funzionalmente inadeguata e può essere considerata un'opzione di dubbia costituzionalità . In pratica, le dichiarazioni di stato di emergenza sono state attuate dalle Regioni, attraverso regolamenti amministrativi, a fronte dell'inerzia dei Rappresentanti della Repubblica.
Nel Portogallo continentale, il sistema sanitario nazionale è centralizzato. Il ministro della Salute guida così la risposta alla pandemia. Tuttavia, le autorità locali hanno alcuni poteri devoluti sull'assistenza sanitaria di base e poteri significativi sulla protezione civile, come la chiusura di parchi e altre aree pubbliche. Anche la rete di sicurezza sociale contro il disagio economico è stata in parte assicurata da loro.
4. L'efficacia del controllo e della supervisione giudiziaria e legislativa
Il Parlamento è rimasto operativo e non è mai stato chiuso durante questo periodo. I lavori parlamentari sono stati ridotti durante il primo e il secondo blocco e sono state adottate procedure accelerate, ma solo per iniziative governative. Il simbolismo di mantenere aperte le porte del Parlamento ha avuto un costo democratico: riducendo le riunioni e i lavori delle commissioni, il ruolo di controllo e deliberativo del Parlamento è stato de facto ridotto. Nonostante ciò, la legge sullo stato di emergenza obbliga il governo a presentare una relazione al parlamento che descriva in dettaglio l'uso dei poteri di emergenza ricevuti.
Durante la fase iniziale della pandemia, anche i tribunali erano soggetti a restrizioni, ma il loro ruolo di supervisione sulle azioni di emergenza è rimasto intatto. Il controllo giudiziario delle misure di emergenza ha convalidato le limitazioni alla circolazione intercomunale e le restrizioni alla libertà di riunione . Tuttavia, i tribunali hanno censurato i regolamenti regionali che impongono la reclusione obbligatoria e l'azione penale nei casi di disobbedienza per violazione dei requisiti di emergenza per mancanza di delega parlamentare. Ci sono casi pendenti presso i tribunali, inclusa la Corte costituzionale, e molti altri sono previsti nei mesi (e forse anni) a venire.
Il Difensore civico portoghese è nominato dal Parlamento ed è competente a trattare le denunce di tutte le persone che si sentono danneggiate da atti della pubblica amministrazione ingiusti o illegali o che rivendicano violazioni dei loro diritti fondamentali. Durante la pandemia, anche il Difensore civico è rimasto vigile e ha agito rapidamente in diversi casi come denunce fiscali , protezione sociale dei singoli lavoratori , assistenza alla famiglia dei pazienti Covid-19 e deceduti .
La necessità di una risposta rapida alle sfide presentate dalla pandemia ha fornito un contesto in cui il governo ha goduto di controlli limitati sui suoi poteri. Tuttavia, i dibattiti parlamentari sulle relazioni sullo stato di emergenza hanno fornito un certo grado di controllo politico ex post, ma solo durante i periodi in cui è stato dichiarato lo stato di emergenza. Anche i tribunali e il Difensore civico si sono dimostrati uno strumento di controllo; Tuttavia, l'efficacia della loro risposta è stata compromessa dalle lunghe procedure decisionali.
5. Considerazioni sui diritti umani e le libertà civili
A parte la limitazione della libertà di movimento durante il blocco, il diritto alla proprietà privata e alla libertà di attività economica, nonché il diritto al lavoro, sono stati gravemente compromessi poiché molte attività economiche hanno dovuto chiudere o operare sotto restrizioni. Anche le celebrazioni religiose collettive sono state sospese durante il primo blocco e durante questo periodo non sono state autorizzate manifestazioni o proteste, ad eccezione delle celebrazioni del Labor Day. Le attività culturali erano limitate. La chiusura delle scuole può avere effetti negativi di lunga durata sul diritto all'apprendimento. I funerali erano soggetti a rigide limitazioni per evitare l'accumulo di persone.
Per attutire gli effetti economici della pandemia su famiglie e individui, sia il Governo che il Parlamento hanno adottato misure significative come la sospensione degli sfratti fino al 30 giugno 2021 e la possibilità di ritardare il pagamento degli affitti. Gli inquilini dei centri commerciali sono stati esentati dal pagamento degli affitti minimi – una misura controversa impugnata dal difensore civico presso la Corte costituzionale per violazione dei diritti di proprietà e impresa privata. Una speciale indennità di licenziamento del 70% è stata implementata per sostenere le aziende in difficoltà e prevenire l'aumento della disoccupazione. Altre misure di sostegno comprendono compensazioni finanziarie ed esenzioni o ritardi nei pagamenti fiscali e previdenziali.
Regolarizzazione temporanea dei migranti e rilascio anticipato dei detenuti
Con una decisione notevole , il governo portoghese ha deciso di concedere uno status regolare temporaneo a tutti i migranti in situazioni precarie che avevano precedentemente avviato la procedura di regolarizzazione. Questa regolarizzazione temporanea dà loro pieno accesso alle prestazioni sociali, compresa l'assistenza sanitaria, alle stesse condizioni dei cittadini.
A seguito del Alto Commissario delle Nazioni Unite per i diritti umani invito ai governi di adottare misure urgenti per proteggere la salute e la sicurezza delle persone in stato di detenzione e altre strutture chiuse, così come la raccomandazione del Mediatore portoghese, il Parlamento ha approvato un regime giuridico finalizzato alla rilascio anticipato dei detenuti ( legge 9/2020, del 10 aprile ). Le misure includevano la grazia di alcune pene detentive, l'anticipazione del rilascio sulla parola, permessi amministrativi speciali e indulgenze speciali per i detenuti vulnerabili. In totale, 2.031 persone hanno beneficiato di un rilascio anticipato. Il processo di attuazione è stato accolto con critiche per aver fornito una giustificazione surrettizia per ridurre in modo permanente la popolazione di detenuti e quindi diminuire il tasso di incarcerazione, che è tra i più alti nell'Unione europea. Il governo ha già annunciato che non verranno adottate misure simili durante la seconda e la terza ondata di pandemia, anche se i prezzi dei casi di contagio stanno aumentando.
Elezioni presidenziali
Le elezioni presidenziali si sono svolte il 24 gennaio 2021, durante il secondo blocco, nonostante il dibattito sull'opportunità di rinviarle. Le persone infette, così come le persone che sono state dichiarate sotto sorveglianza attiva dopo il 14 gennaio, non hanno potuto registrarsi per votare a casa , pertanto è stato loro impedito di votare. Si trattava di una violazione del loro diritto fondamentale di voto e ha portato a un numero elevato di denunce all'amministrazione elettorale che non è stata in grado di porre rimedio alla situazione. Nonostante la pandemia, l'amministrazione elettorale non è riuscita a garantire che fossero disponibili sufficienti schede per il voto anticipato e sono state segnalate lunghe code. La campagna elettorale non è stata sospesa, ma è stata sottoposta alle linee guida delle autorità sanitarie e fortemente vincolata dal blocco. Le elezioni sono state vinte dall'incumbent, il moderato Marcelo Rebelo de Sousa , ma il principale vincitore è stata la bassa affluenza alle urne (il 60% degli elettori si è astenuto – la cifra più alta nella storia portoghese ), poiché le persone temevano di andare alle urne tra i record di infezioni da coronavirus. Mentre gli elettori che indossavano maschere formavano code socialmente lontane ai seggi elettorali, i funzionari sanitari hanno riferito di 275 morti per Covid-19 nelle 24 ore precedenti, il più alto numero giornaliero di vittime dall'inizio della pandemia.
6. Prospettive per il 2021
Le sfide più significative per lo Stato di diritto rimangono all'interno di tre costellazioni: separazione dei poteri, certezza del diritto e aumento dei rischi di corruzione. L'elusione governativa del Parlamento sulla restrizione dei diritti fondamentali durante lo stato di emergenza amministrativo aumenta la costituzionalità dell'azione esecutiva. Le e-mail trapelate mostrano disagio con questo argomento, anche all'interno della maggioranza politica che sostiene il governo.
Un corpo caotico di leggi e regolamenti amministrativi che comprende la "Legge Covid-19" si aggiunge alle preoccupazioni sulla sicurezza legale. Il contenzioso Covid-19 è ancora agli inizi, ma inevitabilmente invaderà il sistema giudiziario per gli anni a venire, proprio come la precedente crisi economica e finanziaria . L'emanazione di una Legge Sanitaria di Emergenza può fornire un quadro adeguato all'azione esecutiva senza pregiudicare le rivendicazioni costituzionali, ovvero l'autorizzazione parlamentare per l'affetto dei diritti fondamentali, e ridurre i vincoli legati all'accessibilità e intelligibilità delle misure.
La flessibilità delle norme sugli appalti pubblici ha ridotto il controllo sulla spesa pubblica, aumentando i rischi di corruzione e inefficienza in un paese che già soffre di deficit strutturali nella responsabilità del settore pubblico. Recentemente, il Presidente della Repubblica ha posto il veto a un disegno di legge parlamentare che ha introdotto procedure di modifica nella legislazione sugli appalti pubblici relativa ai fondi dell'UE sostenendo che la flessibilizzazione auspicata dall'emergenza pandemica non può mettere a repentaglio il controllo sulla legalità e regolarità della spesa pubblica. Un maggiore controllo della spesa pubblica dovrebbe essere una priorità attraverso, ad esempio, strumenti di monitoraggio accessibili al pubblico.
Ancora più importante, l'espansione del controllo parlamentare sull'azione esecutiva del Covid-19 dovrebbe essere una priorità strategica. L'attuazione di una commissione parlamentare appositamente convocata potrebbe fornire una piattaforma efficiente per migliorare il controllo esecutivo e la responsabilità.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/the-response-to-the-covid-19-pandemic-in-portugal-a-success-story-gone-wrong/ in data Thu, 04 Mar 2021 08:00:24 +0000.