La lotta del Camerun contro COVID-19: un quadro giuridico ordinario per una situazione straordinaria
La natura delle misure adottate
Il Camerun fa parte del lungo elenco di paesi alle prese con la pandemia COVID-19, che ha creato un'emergenza sanitaria nel paese. Una panoplia di misure che limitano le libertà è stata presa sulla scia di questo stato di emergenza, che ha nuovamente sollevato l'antico dibattito sulla protezione dei diritti umani e delle libertà pubbliche nel contesto dell'emergenza. Tutte le misure adottate dal governo camerunese per contrastare il COVID-19 escludono il ricorso al diritto di emergenza e fanno invece parte del diritto ordinario esistente.
In Camerun, la legge di emergenza è solo una prerogativa del Presidente della Repubblica. Solo lui può dichiarare uno stato di emergenza "quando le circostanze lo giustificano" o uno stato di assedio "in caso di grave minaccia all'integrità territoriale della nazione o alla sua esistenza, indipendenza o istituzioni" (articolo 9 della Costituzione ). Finora il governo del Camerun non ha dichiarato lo stato di emergenza.
A parte questi eccezionali poteri del Presidente della Repubblica previsti dalla Costituzione, non esiste un quadro giuridico di emergenza applicabile in caso di emergenza sanitaria (tranne, in misura minore, la legge n. 86/016 del 16 dicembre 1986 sul Generale Riorganizzazione della protezione civile che può governare situazioni di salute urgenti, poiché si applica a catastrofi e calamità, nonché alle loro conseguenze). Questo vuoto può essere giustificato dalla natura totalmente nuova della minaccia per la salute. Il Camerun potrebbe, come è stato fatto in molti paesi , colmare questo vuoto adottando un quadro giuridico adeguato alla situazione e che potrebbe eventualmente essere utilizzato per gestire le situazioni future. Tuttavia, non lo è ancora.
Invece, il Camerun ha scelto di basare la lotta contro COVID-19 sul suo quadro giuridico esistente. La lotta contro COVID-19 è una questione di salute pubblica che, secondo la legge camerunense, è una componente dell'ordine pubblico. La protezione dell'ordine pubblico è responsabilità delle autorità esecutive, che hanno il potere di adottare qualsiasi ordine esecutivo per la sua conservazione. A partire da ora, tutte le misure adottate nel contesto della lotta contro COVID-19 sono misure amministrative, ma come vedremo, hanno qualità e forza giuridiche diverse.
Dal punto di vista della loro forza giuridica, le misure adottate nella lotta contro COVID-19 possono essere classificate in due categorie, ovvero misure giuridicamente vincolanti e non giuridicamente vincolanti.
Misure giuridicamente vincolanti
Le misure giuridicamente vincolanti sono quelle contenute negli strumenti giuridici, in questo caso le decisioni amministrative, siano esse un decreto o un ordine e se sono adottate da autorità centrali o locali. Queste misure includono:
(a) l'obbligo di indossare maschere per il viso nella città di Bertoua emesso dal Sindaco ;
(b) il divieto, con ordinanza del 2 aprile 2020 "del consumo di bevande alcoliche, igieniche e tradizionali in loco", da parte del Governatore della regione del litorale ;
(c) il divieto da parte del Senior Divisional Officer (SDO) della Menoua Division , di qualsiasi entrata di cadaveri di persone decedute dalla sua giurisdizione, qualunque sia la causa della loro morte, e l'obbligo di seppellire nel loro luogo di morte persone che è morto all'interno della divisione; e
d) il divieto di qualsiasi donazione e distribuzione di attrezzature per combattere COVID-19 senza previa autorizzazione dell'autorità amministrativa nella divisione Lekie.
Tali misure si basano su disposizioni legislative che rendono tali autorità amministrative garanti dell'ordine pubblico nelle rispettive giurisdizioni (vedi articolo 218, paragrafo 1, lettera d), del codice generale degli enti locali e regionali , 2019 per il sindaco, articoli 4, paragrafo 1 ) e 36 (1) del decreto n. 2008/337 del 12 novembre 2008 che definisce le responsabilità dei capi unità amministrative e dell'organizzazione e il funzionamento dei loro servizi , rispettivamente per il Governatore e l'OSS).
Le misure vincolanti includono anche la commutazione e la remissione delle pene detentive con un decreto presidenziale del 15 aprile 2020 basato sull'articolo 8 (7) della Costituzione. Tuttavia, vale la pena notare che questo decreto presidenziale soffre di un difetto formale. Ai sensi dell'articolo 8, paragrafo 7, il presidente della Repubblica esercita il diritto di clemenza "previa consultazione del Consiglio giudiziario superiore" (HJC). La costituzione rende pertanto obbligatoria la consultazione dell'HJC e non facoltativa. L'opinione dell'HJC prima dell'esercizio del diritto di perdono – sebbene non vincolante – è una formalità importante per preservare simbolicamente la separazione dei poteri.
In questo caso, tuttavia, il decreto presidenziale che attua il diritto di grazia è stato adottato senza il parere dell'HJC poiché non si è tenuta alcuna sessione di quest'ultimo prima della sua adozione. Se questo decreto è, insindacabile nella sostanza (poiché rientra nella categoria degli atti di Stato, vale a dire atti che non sono soggetti ad alcuna azione legale), è comunque attaccabile nella forma in quanto viola una disposizione pertinente della costituzione.
Misure non legalmente vincolanti
Le misure non legalmente vincolanti sono quelle contenute in documenti diversi dagli strumenti giuridici. Tale è il caso di quanto segue:
(a) Misure impartite dal Presidente della Repubblica e rese pubbliche dal Primo Ministro nella Strategia di risposta del governo alla pandemia di Coronavirus .
Tra queste misure c'erano la chiusura delle frontiere; la chiusura di scuole e università; il divieto di raduni di oltre 50 persone; la chiusura di punti di ristoro, ristoranti e altri luoghi di svago a partire dalle 18:00 (questa limitazione è stata revocata il 30 aprile 2020); la limitazione dei movimenti urbani e interurbani; la richiesta di strutture sanitarie private, hotel e veicoli necessari per l'attuazione del piano di risposta dello Stato e l'uso obbligatorio e sistematico di una maschera in tutti i luoghi pubblici. La base giuridica di queste misure normalmente non pone alcun problema poiché rientrano nel quadro del potere regolamentare (o autorità statutaria, definito come il potere conferito ad alcune autorità esecutive di emanare regolamenti, ovvero atti esecutivi, di carattere generale) che il La Costituzione conferisce al Presidente della Repubblica e al Primo Ministro (articoli 8, paragrafo 8 e 12, paragrafo 3). Tuttavia, data la loro gravità e il loro impatto sulle libertà individuali, alcune di queste misure (come la chiusura di tutte le scuole e università, il divieto di radunare più di 50 persone, la limitazione dei movimenti urbani e interurbani) sembrano eccessive sul diritto comune di mantenimento dell'ordine pubblico che contiene disposizioni che disciplinano la vita ordinaria dei cittadini. A causa della loro natura eccezionale, avrebbero dovuto basarsi su misure eccezionali. Lo stesso si può dire della sospensione di tribunali per un periodo di un mese previsto dal Ministro della Giustizia prima di essere abbandonato dal Primo Ministro, tenendo conto delle sue conseguenze.
(b) La misura adottata dal Ministro dei trasporti consistente nell'indossare obbligatoriamente e sistematicamente una maschera in tutti i mezzi di trasporto pubblico .
La base giuridica di questo potere è difficile da trovare in quanto, a differenza del PR e del PM, che godono di un potere normativo generale loro attribuito dalla Costituzione, i ministri possono esercitare il potere di polizia solo se un testo specifico dà loro il potere di farlo . Ad oggi, nessun testo conferisce tale potere al Ministro dei trasporti. Questa misura avrebbe potuto essere adottata dal Ministro della Sanità nell'ambito del suo potere di "assicurare lo sviluppo di azioni per prevenire e combattere epidemie e pandemie" (si veda l'articolo 8 (32) del decreto n. 2011/408 del 9 dicembre 2011 a organizzare il governo ). Questa misura adottata dal Ministro dei trasporti soffre quindi di un difetto giuridico che la rende nulla.
(c) La misura adottata dal Ministro dell'amministrazione territoriale (MINAT) consistente nella dichiarazione di illegalità dell'iniziativa del Fondo di sopravvivenza del Camerun
Questa raccolta fondi è stata lanciata dal partito politico dell'opposizione Cameroon Renaissance Party (CRM) e MINAT ha ordinato di chiudere i conti aperti per l'occasione, tutti contenuti in un comunicato stampa dedicato alla questione il 7 aprile 2020 . Questo approccio è stato adottato nel quadro del "monitoraggio delle attività delle associazioni e dei movimenti politici" attuato dal MINAT (cfr. Articolo 8, paragrafo 5, lettera a), del suddetto decreto n. 2011/408 ).
Adeguatezza e proporzionalità delle misure adottate
Queste misure sono proporzionali alla minaccia? Questa domanda è tanto più importante in quanto le restrizioni riguardano le libertà di commercio, movimento, stabilimento, associazione, religione, diritto all'istruzione, al lavoro, ecc., Tutte protette dalla Costituzione. L'opinione pubblica nazionale è stata divisa tra i fautori di una più forte restrizione delle libertà e quelli della loro riduzione , in particolare per motivi economici (interruzione delle attività economiche, costo elevato delle maschere, ecc.).
Tuttavia, l'adeguatezza e la proporzionalità di alcune misure sono state fortemente criticate. Questo è il caso del divieto dell'introduzione di cadaveri o del loro spostamento all'interno della divisione Menoua, indipendentemente dalle cause della morte. Se questa misura è stata adottata per impedire l'introduzione di cadaveri di persone decedute a causa di COVID-19, il suo carattere generale e astratto non era giustificato poiché colpiva anche i cadaveri di persone decedute per cause diverse da COVID-19. Stava seguendo dure critiche che l'OSD lo modificò limitando la sua portata ai cadaveri di persone morte per COVID-19 e condizionando il trasferimento dei cadaveri all'interno della divisione alla produzione di un certificato medico che indicava la natura della morte (Ordine n. 388 del 4 maggio 2020).
L'adeguatezza dell'adozione di tali misure deve essere valutata caso per caso. Se l'ordine pubblico è stato spesso il pretesto per restrizioni ingiustificate delle libertà in Camerun, in questo caso il pericolo che la pandemia pone giustifica ampiamente la severità delle misure decretate. Facendo uno studio comparativo nel valutare la proporzionalità delle misure adottate nel contesto della lotta contro COVID-19 in Camerun, si potrebbe concludere che sono invece insufficienti, data l'entità della minaccia. In effetti, ad oggi, nessun blocco totale è stato prescritto in contrasto con quanto osservato in molti paesi europei e persino africani. Invece, molti paesi sono la seguente decisione del Camerun di rendere obbligatorio e sistematico l'uso della maschera facciale.
Applicazione delle misure adottate
La questione dell'esecutività si pone in particolare in relazione a misure non giuridicamente vincolanti poiché mette in discussione le basi della loro imposizione ai cittadini. Di norma, poiché tali misure non sono contenute in strumenti giuridici vincolanti, non hanno alcun effetto giuridico e pertanto non possono essere vincolanti. Sono semplici annunci e non possono quindi essere fatti valere per imporre doveri ai cittadini. Ci si sarebbe aspettati che, come in altri paesi, l'annuncio fatto da queste autorità fosse seguito da adeguati strumenti giuridici. Ciò non è avvenuto ed è difficile trovare una ragione per questa scelta poiché nulla ha impedito alle autorità di farlo.
Tuttavia, è interessante notare che in pratica, queste misure hanno ricevuto l'applicazione più rigorosa, con il coinvolgimento delle autorità amministrative e delle forze dell'ordine. Ciò vale in particolare per le misure del primo ministro, la cui violazione è sanzionata dal sigillo dei negozi recalcitranti, dal sequestro delle auto che non rispettano il limite dei passeggeri, dal pagamento delle multe, dalla custodia della polizia (in particolare per l'uso obbligatorio delle maschere ) e l' uso della forza per disperdere le persone che non rispettano il divieto di raccolta di oltre 50 persone . L'assenza di basi giuridiche per queste misure viola i principi di “nullum crimen sine lege” (nessun crimine senza legge), e “nulla poena sine lege” (nessuna pena senza legge). Per quanto riguarda le misure del Ministero dell'amministrazione territoriale, hanno portato alla sospensione dei conti aperti con gli operatori mobili (MTN e Orange). Tutto questo senza alcuna base legale.
D'altro canto, l'introduzione di misure sia a livello nazionale che locale potrebbe creare un problema nel determinare la legge applicabile in ultima analisi, in particolare nelle aree in cui le misure nazionali e locali differiscono. Questo è, ad esempio, il dilemma affrontato nella regione del Litorale; è giustificato il Governatore nel decidere una misura più restrittiva di quella decretata da un'autorità superiore nella persona del Primo Ministro?
In uno stato unitario come il Camerun, la regola del lex superior dà la precedenza alle misure del Primo Ministro su qualsiasi altra legge, e in particolare un ordine del Governatore. Tuttavia, questa regola non preclude l'adozione di testi adeguati che sono più specifici del contesto, vale a dire testi contenenti misure più leggere o più rigorose dove le condizioni locali lo richiedono.
Revisione giudiziaria
Il Camerun ha un sistema giudiziario con quattro ordini giudiziari separati, vale a dire ordini giudiziari (ordinari), amministrativi, costituzionali e di revisione contabile. Il contenzioso relativo all'azione amministrativa è gestito congiuntamente da giudici amministrativi e giudiziari. Tutte le decisioni prese nell'ambito della lotta contro COVID-19 rientrano nella giurisdizione dei tribunali amministrativi e sono competenti per annullare le misure contestate o per decidere in merito al risarcimento dei danni causati. Tuttavia, la non esistenza legale di alcune misure emanate, come menzionato sopra, rende la loro sfida legale difficile, se non impossibile. Infatti, nel contenzioso amministrativo del Camerun, il controllo giurisdizionale è condizionato dall'attaccamento della decisione impugnata, pena l'inammissibilità della petizione. La domanda qui è: come presentare una petizione per la revisione di un documento che non esiste? Questa situazione porterà invariabilmente a una situazione più che scomoda per potenziali parti in causa che non sono in grado di consegnare alla giustizia atti inesistenti che vengono comunque applicati. Il giudice dovrebbe attenuare la sua posizione su tale questione e tenere conto di qualsiasi documentazione relativa alla misura concreta, ad esempio una prova del pagamento di un'ammenda.
I tribunali giudiziari , da parte loro, che riesaminano le azioni amministrative solo in via eccezionale, possono essere condotti, a seconda dei casi, a esaminare l'applicazione delle misure. Possono quindi essere sequestrati per tutti i casi di errata applicazione o abuso delle forze di polizia coinvolte nell'applicazione di misure governative, con l'obiettivo principale di risarcire le vittime.
Tuttavia, va notato che diversi fattori contribuiscono a rendere inefficace il controllo dell'azione amministrativa che consistono, tra l'altro, in : a) la natura riluttante delle parti in causa di assicurare lo stato alla giustizia, principalmente a causa della percezione comune dello stato considerato come un mostro invincibile con tutti i diritti sugli individui; (b) la lentezza della giustizia amministrativa che può scoraggiare potenziali parti in causa, poiché le decisioni vengono generalmente prese dopo diversi anni di processo; e (c) l'atteggiamento del giudice camerunese che, attraverso la giurisprudenza, ha dimostrato di essere più un "protettore della prerogativa dell'Amministrazione" che un garante delle libertà. Il giudice amministrativo, ad esempio, ha costantemente rifiutato di controllare l'adeguatezza e la proporzionalità delle decisioni amministrative, limitando il suo dominio e la sfera di revisione.
Conclusione
Da questo post meritano di essere mantenute quattro cose essenziali: in primo luogo, nella sua lotta contro COVID-19, il Camerun non ha fatto ricorso alle misure eccezionali previste dalla sua costituzione né adottato una nuova legge per l'occasione, come hanno fatto molti altri paesi . Lo stato ha invece fatto affidamento su disposizioni già esistenti, applicabili in tempi ordinari per combattere la pandemia. Questi parlano dei poteri "ordinari" delle autorità amministrative. In secondo luogo, si riscontrano difetti formali e sostanziali in alcune delle misure adottate, che li privano di qualsiasi legalità e avrebbero quindi dovuto prevenirne l'applicazione. In terzo luogo, l'impatto che le misure adottate hanno avuto sullo stato di diritto e le libertà si trovano a metà strada tra il lassismo criticato da alcuni e lo stato di polizia annunciato da altri. In quarto luogo, l'organizzazione e il funzionamento del contenzioso amministrativo in Camerun promuove bene il controllo giudiziario incompleto e inefficace dell'azione statale nel contesto della lotta contro questa pandemia.
Alla luce di quanto precede, si può concludere che se il contenuto delle misure è giustificato dalla gravità della minaccia, gli eccessi e le carenze rilevati devono essere deplorati. Tuttavia, va ricordato che non sono specifici per questo periodo di lotta contro COVID-19. Va notato che COVID-19 non minaccia lo stato di diritto in Camerun poiché è quasi permanentemente minacciato. È solo un pretesto per la perpetuazione delle pratiche comuni in Camerun.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/cameroons-fight-against-covid-19-an-ordinary-legal-framework-for-an-extraordinary-situation/ in data Thu, 21 May 2020 11:01:02 +0000.