Blog costituzionale

La Direttiva Habitat come strumento per il contenzioso sistemico sulla biodiversità

Il 22 gennaio 2025, il tribunale distrettuale dell’Aja ha ritenuto che i Paesi Bassi avessero violato la direttiva Habitat e gli obiettivi olandesi sull’azoto non essendo riusciti a fermare il deterioramento degli habitat protetti e non dando priorità agli habitat più vulnerabili attraverso i suoi obiettivi sull’azoto.

Questo post sul blog fornisce una panoramica della sentenza e argomenta secondo cui il caso consente un collegamento tra l’approccio specifico della protezione della natura dell’UE in termini di localizzazione e una dimensione sistemica ed evidenzia la forza della Direttiva Habitat. Al contrario, mostra alcuni limiti riguardo al rimedio e un’occasione mancata per considerare gli impatti a lungo termine e intergenerazionali. Nel complesso, indica anche un problema strutturale più ampio dell’agricoltura intensiva nell’UE.

Panoramica della sentenza

Il caso è incentrato su quattro concetti chiave. In primo luogo, l'obbligo di non deterioramento ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 2, della direttiva Habitat , che impone agli Stati membri di adottare misure adeguate per prevenire il deterioramento degli habitat protetti (siti Natura 2000).

In secondo luogo, il valore critico di deposizione (CDV), che stabilisce un valore massimo di deposizione di azoto che un habitat può tollerare senza danni (significativi) o deterioramento (par. 3.7). I CDV sono stabiliti scientificamente per ciascun tipo di habitat protetto dal regime Natura 2000 nei Paesi Bassi e sono stati aggiornati l'ultima volta nel luglio 2023 (par. 3.7).

In terzo luogo, gli obiettivi statutari olandesi per l’azoto richiedono che una percentuale crescente di aree Natura 2000 sensibili all’azoto siano incluse nella CDV: almeno il 40% entro il 2025, almeno il 50% entro il 2030 e almeno il 74% entro il 2035 (cfr. par. 3.17).

Infine, a seguito di diversi studi ecologici, è stato redatto un elenco urgente degli habitat a moderata o scarsa recuperabilità, con conseguenti rischi di perdita irrecuperabile di habitat (par. 3.29ss). Si distingue tra una Lista Urgente rossa con gli habitat molto urgenti per i quali è necessaria una riduzione dell’azoto entro la fine del 2025, e una Lista Urgente arancione dove la riduzione è necessaria entro il 2030 (par. 3.34).

Mettendo insieme questi quattro elementi, Greenpeace ha sostenuto che, nonostante la sentenza del Consiglio di Stato olandese del 2019 , che ha fatto seguito alla sentenza pregiudiziale sull'azoto della Corte di giustizia dell'UE (CGUE) nel 2018 ( C‑293/17 e C‑294/17 ), non vi è i progressi compiuti nella riduzione dell’inquinamento da azoto sono stati insufficienti. Greenpeace ha quindi avviato un procedimento di diritto civile contro il governo olandese nel luglio 2023 , combinando le argomentazioni relative al dovere di diligenza con la Direttiva Habitat.

Nella sentenza del 22 gennaio , il tribunale distrettuale dell'Aia ha concluso che Greenpeace ha chiaramente dimostrato che le aree Natura 2000 si stanno deteriorando, che i depositi di azoto sono un'importante causa di deterioramento e che lo Stato non ha fornito prove in grado di eliminare ogni ragionevole dubbio che l'azoto deposizione, a partire dall’anno in cui i siti sono stati designati come siti Natura 2000 (1994, 2000 e 2004 in questo caso – par. 5.20), ha contribuito alla deterioramento (par. 5.25). Di conseguenza, le misure adottate dai Paesi Bassi per prevenire e contrastare il deterioramento sono insufficienti. La Corte ha sottolineato che, sebbene la sostanza delle misure sia una questione di competenza del governo, tale libertà politica non si estende ai tempi e alla portata delle misure in quanto devono essere adottate senza indugio e devono raggiungere il risultato di prevenire il deterioramento (par. 5.28). .

La Corte ha concordato con Greenpeace che gli obiettivi legali per l'azoto dovrebbero essere considerati come “l'obbligo minimo” e come un limite inferiore assoluto per il rispetto dell'articolo 6 della Direttiva Habitat (paragrafo 5.49). Di conseguenza, lo Stato agisce illegalmente non adottando misure adeguate per arrestare il deterioramento, non riuscendo a raggiungere l’obiettivo del 2025 e, molto probabilmente, non riuscendo a raggiungere l’obiettivo del 2050 (paragrafi 5.46 e 5.53).

Inoltre, la Corte ha ritenuto che, anche se né la direttiva Habitat né gli obiettivi statutari fanno esplicito riferimento alla priorità degli habitat più urgenti, l'abbandono degli habitat più deteriorati non è in linea con gli obiettivi della direttiva o con l'importanza di garantire l'efficace attuazione delle sue disposizioni (par. 5.59). Invece, gli habitat in cui è necessaria più urgentemente la riduzione della deposizione di azoto devono avere la priorità nel raggiungimento degli obiettivi CDV (parr. 5.63-64). La Corte ha ritenuto che, sebbene sussista l’obbligo di ripristinare tutte le aree (molto) urgenti quanto prima possibile, non è in grado di specificare un momento preciso entro il quale tale obbligo deve essere rispettato (punto 5.87).

Pertanto, la Corte ha ordinato allo Stato di garantire il rispetto del suo obiettivo per il 2030 di mantenere il 50% delle aree naturali sensibili all'azoto al di sotto del CDV, dando priorità alla deposizione di azoto all'interno degli habitat presenti nell'Elenco urgente (par. 5.78). Non è necessario garantire alcuna priorità tra le aree della Lista Urgente (par. 5.77), consentendo così allo Stato di dare priorità agli habitat "a basso rischio" con superamenti CDV piuttosto bassi.

Infine, la Corte ha previsto una sanzione di 10 milioni di euro qualora lo Stato non rispetti l’obiettivo legale di azoto entro il 2030 a causa della sentenza del 2019, dell’abolizione delle misure di riduzione del governo precedente e della mancanza di una nuova politica di garantire che gli obiettivi del 2030 siano raggiunti (par. 5.96).

Combinare la specificità della posizione andando oltre l’approccio sito per sito

Il caso riunisce la specificità geografica degli habitat in deterioramento più urgente, combinandola con un approccio sistemico che esamina il deterioramento in tutti i siti Natura 2000 nei Paesi Bassi. L’elenco urgente degli habitat a rischio di diventare irrecuperabili appare fondamentale per colmare il divario tra l’approccio a livello di sito dell’articolo 6, paragrafo 2, e una valutazione più olistica degli impatti dell’azoto su tutti gli habitat protetti.

Dato che finora le controversie sulla biodiversità sono state spesso specifiche per il sito (o la specie) , questo caso sembra far parte di uno spostamento verso sfide più strutturali sulla biodiversità. Sebbene il caso sia ancora incentrato su una questione – l’azoto – piuttosto che sulla distruzione della biodiversità in quanto tale, il legame tra azoto e agricoltura intensiva suggerisce più in generale che le conseguenze probabilmente si estenderanno ben oltre l’azoto.

Sebbene i Paesi Bassi avessero obiettivi nazionali per ridurre la pressione dell’azoto sugli habitat protetti, potrebbe essere interessante applicare questo approccio laddove non esistono obiettivi vincolanti, data la recente sentenza della CGUE che richiede misure giuridicamente vincolanti per affrontare le cause del deterioramento ( C-47/ 23 , v. anche qui per un'analisi della sentenza). Ciò è stato sottolineato anche dalla Corte, la quale, apparentemente anticipando le richieste dell'attuale governo di destra, ha affermato che l'eliminazione degli obiettivi nazionali CDV esporrebbe i Paesi Bassi ancora di più a procedure di infrazione, in particolare alla luce della sentenza C-47/23 sottolineando la necessità di misure giuridicamente vincolanti e applicabili contro le cause del deterioramento (par. 5.72).

La causalità come punto di forza della Direttiva Habitat

Sebbene il nesso di causalità possa rappresentare una sfida nei contenziosi strategici che riguardano l'inquinamento diffuso, in particolare nei contenziosi sul clima , il caso dimostra che è possibile trovare soluzioni legali, dimostrando anche la forza dell'articolo 6, paragrafo 2, della direttiva Habitat come obbligo di risultato (cfr. paragrafo 5.10).

Come punto di partenza, la Corte ha fatto riferimento alla sentenza Doñana della CGUE ( C-559/19 ) e alla recente causa tedesca sulle praterie (C-47/23) per ribadire che se i dati scientifici dimostrano che un'azione o un'omissione porta al deterioramento, allora spetta allo Stato membro l'onere della prova nel rimuovere ogni ragionevole dubbio che l'atto o l'omissione porti al deterioramento degli habitat protetti (par. 5.22). Ha poi respinto ogni tentativo dello Stato di allontanare la responsabilità.

In primo luogo, la Corte ha respinto qualsiasi argomentazione secondo cui lo Stato dovrebbe assumersi solo una responsabilità parziale a causa del 34% dei depositi di azoto (secondo all’agricoltura) provenienti dai paesi circostanti (par. 5.38). Ne ha parlato molto brevemente, affermando semplicemente che i Paesi Bassi esportano molti più depositi di azoto di quanto ne importino (quattro volte di più, secondo una nota del Ministero dell’Agricoltura citato dalla Corte), il che ridurrà la volontà degli Stati vicini di ridurre i depositi di azoto per vantaggio dei Paesi Bassi (par. 5.38). Di conseguenza anche la «deposizione straniera» è stata ritenuta attribuibile ai Paesi Bassi.

In secondo luogo, anche se non è stato contestato che altri fattori contribuiscono al deterioramento degli habitat, la Corte ha concluso che ciò era irrilevante in quanto la riduzione dell’azoto era una “condizione necessaria” per prevenire un ulteriore deterioramento e invertire il deterioramento già verificatosi (punto 5.44). . Lo Stato non può quindi sottrarsi alla responsabilità per l'esistenza di altri fattori (cfr. par. 5.45).

In terzo luogo, la Corte ha anche chiarito che è irrilevante se parte del deterioramento sia stato causato da una deposizione anteriore alla data di riferimento (punto 5.26). L’art. 6, comma 2, prevede un obbligo di risultato, e anche se la causa principale del deterioramento fosse stata la deposizione di azoto prima della data di riferimento (che lo Stato in ogni caso non è riuscito a stabilire), vi sarebbe un obbligo per lo Stato di farlo. evitare che questa deposizione “storica” causi un deterioramento attuale o futuro – ad esempio attraverso la rimozione di azoto nel suolo tramite piante o altre misure di recupero (par. 5.26).

Punto di non ritorno vs ordinare l’impossibile

Un punto debole della Direttiva Habitat potrebbe, tuttavia, essere che, poiché non prevede il completo mancato rispetto dell’obbligo di non deterioramento, non fornisce indicazioni sui tempi o sulle priorità per invertire il deterioramento quando gli Stati membri violano tale obbligo (par. 5.38).

Greenpeace aveva richiesto diversi ordini alternativi con l'obiettivo di portare tutti gli habitat della Lista Urgente (in alternativa, nella massima proporzione possibile) al di sotto del CDV il prima possibile, idealmente entro il 2025. Ha richiesto una serie di ordini specifici con scadenze e percentuali variabili (par. 4.1).

Tuttavia, la Corte ha evitato di emanare qualsiasi ordinanza per il 2025 o di aumentare l’obiettivo percentuale della CDV per il 2030, facendo riferimento alla necessità di garantire la separazione dei poteri (par. 5.73) e all’impossibilità di raggiungere l’obiettivo del 2025 (par. 5.74). Ha invece accolto la richiesta più sussidiaria di Greenpeace (raggiungere gli obiettivi statutari per il 2030 – paragrafo 4.1.II), con l’aggiunta della priorità degli habitat nell’elenco urgente, respingendo tutte le richieste per un approccio più ambizioso agli obiettivi sull’azoto.

In primo luogo, la Corte ha ritenuto che Greenpeace non avesse sufficientemente dimostrato che il “punto di non ritorno”, in cui gli habitat sarebbero andati perduti per sempre, si stava avvicinando per le aree più urgenti (5.81). Tuttavia, lasciando la porta aperta a casi futuri, la Corte ha continuato: “se così fosse stato diversamente, si dovrebbe fare un'eccezione, sulla base del divieto di deterioramento, alla riluttanza del giudice a determinare percentuali extra-legali” (cioè percentuali non stabilito dalla legge) (par. 5.81).

In secondo luogo, la Corte ha concluso che sarebbe impossibile imporre che il 100% degli habitat della Lista Urgente (rossa) raggiungano livelli di azoto inferiori al CDV entro il 2025 (paragrafo 5.84), cosa che Greenpeace sembra non aver contestato.

In terzo luogo, anche se la Corte ha riconosciuto che una riduzione del 75% sarebbe stata possibile in base ai dati invocati da Greenpeace (punti 5.83 e 5.85), ha ritenuto che la separazione dei poteri le impediva di stabilire una percentuale più elevata rispetto alla legislazione.

Tuttavia, nel considerare questi ordini alternativi, sembra che la Corte non abbia bilanciato il rischio di mancato ritorno con il rischio (futuro) di impossibilità. Sebbene la Corte abbia lasciato intendere che sarebbero probabilmente necessarie misure drastiche per raggiungere alcuni degli obiettivi proposti da Greenpeace (par. 5.83), non ha considerato l’impatto dell’attuale traiettoria target né sul rischio futuro di mancato rendimento, né sulla futura difficoltà di raggiungere gli obiettivi, o l’impossibilità di raggiungere livelli di azoto inferiori al CDV in tutti gli habitat protetti – che la Direttiva Habitat probabilmente richiede – in futuro. Pertanto, non sono stati considerati gli impatti sull’equità intergenerazionale, insieme al rischio che l’attuale traiettoria target avvicini il punto di non ritorno e richieda quindi misure future più drastiche.

Non considerare l’argomento dell’equità intergenerazionale, notoriamente sostenuto dalla Corte costituzionale federale tedesca nel caso climatico Neubauer , sembra essere un’occasione persa, soprattutto perché è già stato applicato al contesto dell’azoto. In una sentenza del 2020, il Tribunale amministrativo superiore dello Schleswig-Holstein ha sottolineato che il continuo inquinamento da azoto impoverisce le risorse naturali di denitrificazione e quindi ha un impatto anche sulle generazioni future ( 5 KN 10/20 , Rn. 103). Questa argomentazione sull’impatto intertemporale dell’inquinamento da azoto è stata avanzata anche in un caso pendente di eutrofizzazione da azoto presentato dalla Deutsche Umwelthilfe nel 2023, data la maggiore difficoltà e i costi per garantire acqua potabile con livelli di nitrati sicuri (vedi qui , p.86).

Un problema più ampio

Questo caso si aggiunge a un numero crescente di altri casi relativi all’azoto nell’UE , evidenziando un problema più ampio di inquinamento da azoto alimentato dall’agricoltura intensiva.

Nel 2018, la CGUE ha stabilito che la Germania non ha rispettato gli obblighi previsti dalla direttiva sui nitrati in un caso di infrazione ( C-543/16 ). Nel 2023 il Tribunale amministrativo superiore di Lüneburg ha ritenuto che la Bassa Sassonia e la Renania Settentrionale-Vestfalia violassero la direttiva quadro sulle acque a causa dell'azoto e ha ordinato loro di garantire il prima possibile il rispetto dei valori limite, rimediando al danno arrecato ( 7 KS 8/21 ). In Italia, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la regione Lazio avesse violato le direttive sull'acqua potabile, sui nitrati e sugli Habitat a causa dell'uso eccessivo di fertilizzanti intorno al Lago di Vico nel 2023 e nel 2024. Anche in Belgio, il governo fiammingo è stato ritenuto in violazione della direttiva sui nitrati in 2023 ( 2022/2570/A ), con la Commissione che ha deferito il Belgio alla CGUE nel 20204.

Questi esempi dimostrano che l’inquinamento da azoto è ben lungi dall’essere un “problema olandese” o una questione locale. Invece, illustrano un problema a livello europeo che richiede soluzioni a livello europeo. In teoria, la Politica Agricola Comune (PAC) dell’UE – sussidi agricoli che rappresentano un terzo del bilancio dell’UE – ha l’obiettivo specifico di contribuire a “arrestare e invertire la perdita di biodiversità” (Articolo 6(1)(f) Regolamento 2021/ 2115 ). Gli Stati membri sono specificamente tenuti a dimostrare che il loro piano nazionale della PAC contribuisce al raggiungimento degli obiettivi della legislazione ambientale, comprese le direttive Habitat, Nitrati, Acqua e Quadro sulle acque (Articolo 109(2)(a)(v) Regolamento 2021/ 2115).

Tuttavia, questa serie di casi che vedono i governi in violazione di questi stessi obblighi a causa dell’agricoltura intensiva suggerisce che, invece di garantire il rispetto della legislazione ambientale dell’UE, la PAC continua a promuovere pratiche agricole intensive che portano i governi a non rispettare i loro obblighi legali. Sebbene siano necessarie misure nazionali per garantire il rispetto delle sentenze di cui sopra, è necessario un cambiamento più ampio e sistemico nella PAC dell’UE per consentire la necessaria transizione verso un’agricoltura più sostenibile.


Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/the-habitats-directive-as-a-tool-for-systemic-biodiversity-litigation/ in data Tue, 04 Feb 2025 14:13:34 +0000.