Implementazione vietata?
La riforma del CEAS contiene oltre 500 pagine di testo in un'edizione a caratteri piccoli . Dieci degli undici nuovi atti giuridici, in quanto regolamenti, non necessitano di attuazione, in quanto hanno effetto diretto ai sensi dell'articolo 288, paragrafo 2, del TFUE. Secondo il Piano nazionale di attuazione (PIN) del dicembre 2024, le norme precedentemente basate su direttive, alcune delle quali identiche nella formulazione, come le norme sulla concessione della protezione (articoli 3-4 della legge sull'asilo), devono essere eliminate dal diritto tedesco, in particolare dalla legge sull'asilo. Il PIN giustifica questo approccio affermando che esso deriva (obbligatoriamente) dal divieto di diritto dell'UE "di ripetere disposizioni di regolamenti nel diritto nazionale (divieto di ripetizione)" (PIN, pag. 5).
Ai fini dell'applicazione del diritto, ciò significherebbe che, oltre alle leggi nazionali, in ogni singola decisione si dovrebbe tener conto anche dei regolamenti direttamente applicabili. Ciò porterebbe a un'ingombrante confusione di norme e al caos e (almeno inizialmente) a un blocco per le autorità, poiché non sarebbe più chiaro dalla legge quali norme si applichino o quali debbano essere prese in considerazione. Pertanto, nel contesto dell'attuazione della riforma del CEAS, il seguente articolo esamina se sia effettivamente vietato ai sensi del diritto dell'UE ripetere le norme adottate dai regolamenti. In tal senso, si presterà particolare attenzione alla complessità del sistema e ai principi di diritto dell'UE di efficacia (" effetto utile ") e chiarezza delle norme, al fine di determinare come si possa conseguire un'efficace combinazione tra attuazione e legislazione attuativa.
Legislazione attuativa prevista per la riforma del CEAS
I regolamenti CEAS dovrebbero – almeno in teoria – essere direttamente applicabili come regolamenti e non richiedere l'attuazione a livello nazionale. Solo la direttiva Accoglienza (direttiva 2024/1346/UE, RRL) dovrebbe essere recepita nel diritto nazionale come direttiva. Anche la direttiva Rimpatri (direttiva 2008/115/CE, RRL ), fondamentale per le decisioni di rimpatrio, dovrebbe essere trasformata in regolamento nel prossimo futuro. Tuttavia, i regolamenti non sono sempre formulati in modo tale da consentirne l'applicazione diretta. In particolare, il regolamento sulle procedure di asilo (regolamento (UE) 2024/1348, AVO) contiene in vari punti opzioni che richiedono l'adozione di norme nazionali nella legislazione di attuazione per specificare l'applicazione dei regolamenti. Ad esempio, per quanto riguarda le procedure di frontiera (cfr. articoli 43 e 45 AVO) o l'applicazione di procedure accelerate (articolo 42), gli Stati membri hanno la possibilità parziale di determinare, attraverso regolamenti nazionali, in quali casi tali procedure si applichino. Anche le norme che disciplinano la designazione di paesi di origine sicuri e paesi terzi sicuri nell'AVO non sono esaustive. Ai sensi dell'articolo 64 dell'AVO, gli Stati membri mantengono la facoltà di designare ulteriori paesi come paesi di origine sicuri o paesi terzi sicuri tramite elenchi nazionali. È pertanto necessaria una legislazione combinata di attuazione e recepimento.
Il margine di manovra problematico per quanto riguarda l'applicazione dei regolamenti è evidente anche nella legislazione prevista per l'attuazione e l'applicazione del CEAS in Germania. Secondo i progetti di legge del novembre 2024 , molte delle disposizioni della legge sull'asilo, della legge sul soggiorno e della legge sulle prestazioni per i richiedenti asilo devono essere mantenute, mentre i requisiti per il riconoscimento della protezione internazionale (articoli 3 e seguenti della legge sull'asilo) devono essere eliminati. Questa riduzione sostanziale è giustificata dal fatto che tali requisiti sono contenuti nel regolamento sulla qualificazione. Nonostante questa presunta esclusività reciproca, dal testo della legge non risulta chiaro se la disposizione specifica abbia o meno un equivalente nel diritto dell'UE. In alcuni punti i progetti di legge fanno riferimento ai nuovi regolamenti, ma in altri no. Inoltre, l'attuazione prevista non segue un sistema chiaramente identificabile. Ciò comporta che i progetti di legge recepiscano disposizioni dei regolamenti solo in alcuni punti, e in alcuni casi solo parzialmente. Secondo l'intenzione del Governo Federale, espressa nell'accordo di coalizione, l'attuazione della riforma del CEAS deve essere approvata entro il 2025 ( riga 3003 e segg. ). Ciò sarà possibile solo se ampie parti dei progetti di legge esistenti e il quadro normativo descritto, ovvero la coesistenza di regolamenti e standard nazionali, saranno recepiti senza modifiche nella legislazione sulla riforma del CEAS.
Nessun divieto assoluto di ripetizione delle norme
Tutto ciò è giustificato dal divieto di ripetizione di norme, che è tuttavia (erroneamente) inteso come un limite assoluto per la legislazione nazionale. Il NIP ha già postulato che "a causa del divieto di ripetizione di disposizioni regolamentari nel diritto nazionale (divieto di ripetizione) […] le corrispondenti disposizioni nelle leggi nazionali vigenti devono essere abrogate" (p. 5). Il cosiddetto divieto di ripetizione di norme, stabilito in linea di principio dalla Corte di giustizia europea nella sentenza Variola del 1973, osta pertanto presumibilmente al recepimento delle disposizioni direttamente applicabili del CEAS nel diritto nazionale.
Nella sentenza Variola , tuttavia, la CGUE non ha affrontato nel merito il divieto di ripetere disposizioni di diritto dell'UE. Ha piuttosto affrontato la questione se l'efficacia diretta di un atto legislativo nazionale che riproduce il testo del regolamento sia vanificata dall'assenza di chiarezza ed evidenza che la disposizione pertinente derivi dal diritto dell'UE. Secondo la corretta analisi della Corte Costituzionale Federale, si trattava di una legislazione nazionale parallela, che avrebbe portato a "ingannare i destinatari circa la natura di diritto dell'UE della disposizione pertinente e a compromettere il monopolio interpretativo della Corte di giustizia dell'Unione europea". Il divieto di ripetere disposizioni non si applica sempre quando "le disposizioni nazionali ripetono singoli aspetti dei regolamenti dell'UE nell'interesse della loro coerenza interna e della loro comprensibilità per il destinatario". Ciò vale in particolare quando "una situazione giuridica frammentata deve essere risolta mediante l'adozione di un corpus legislativo coerente" (secondo la sintesi della Corte Costituzionale Federale tratta da una sentenza del 2022 , par. 61). La Corte di Giustizia Europea ha già chiarito, in una sentenza del 1985 , che non sussiste violazione del diritto dell'Unione europea se le leggi nazionali "riprendono determinati elementi dei regolamenti comunitari nell'interesse della loro coerenza interna e della loro chiarezza per i destinatari" (paragrafo 27). Ha ulteriormente giustificato tale circostanza affermando che un sistema complessivo costituito dall'interazione tra norme dell'Unione e norme nazionali "non può essere attuato unicamente mediante regolamenti comunitari".
Il GEAS come sistema complessivo complesso
La riforma del CEAS, adottata sulla base delle direttive esistenti e trasformandole in regolamenti con ulteriori modifiche, non consiste quindi in un unico regolamento, bensì in diversi regolamenti con ambiti normativi diversi. Si tratta, per sua stessa natura, di un sistema complessivo altamente complesso. La registrazione e lo screening sono disciplinati dal Regolamento sullo Screening e dal Regolamento Eurodac, con il Regolamento sullo Screening che contiene già un riferimento alle disposizioni dell'AVO e della Direttiva Accoglienza. La procedura di determinazione della competenza ("procedura Dublino") è disciplinata dal Regolamento sulla Gestione dell'Asilo e della Migrazione (AMMR), mentre la procedura sostanziale di asilo è disciplinata dall'AVO; entrambe, a loro volta, sono integrate da disposizioni per le situazioni di crisi nel Regolamento sulle Crisi (KVO). La concessione della protezione e lo status successivo alla concessione della protezione sono disciplinati dal Regolamento sulle Qualifiche, mentre le condizioni di accoglienza durante la procedura di asilo sono disciplinate dalla Direttiva Accoglienza (RFD). In caso di rigetto della domanda di protezione, si applica la Direttiva Rimpatri (RRD). Inoltre, l'attuazione del sistema nel suo complesso richiede in molti casi l'adozione di normative nazionali, mediante rinvii al diritto nazionale e alle relative istruzioni attuative. Ciò si riflette anche nelle proposte legislative di modifica della Legge sull'asilo e della Legge sul soggiorno. In molti casi, le disposizioni del diritto dell'UE sono meno visibili di queste norme proposte, poiché sono "nascoste" nei regolamenti. Ciò comporta il rischio che non vengano sufficientemente rispettate.
Un esempio chiarisce quanto detto: se una persona presenta domanda di asilo in Germania, la procedura deve essere innanzitutto definita in conformità all'AVO – eventualmente dopo un'analisi preliminare – e la procedura deve essere definita. La responsabilità per lo svolgimento della procedura di asilo sostanziale è poi determinata dall'AMMVO. L'autorità competente, il luogo di residenza e altri standard procedurali derivano dalla legge sull'asilo, nella misura in cui l'AVO lo prevede (come avviene in molti casi). Se la Germania è o diventa competente, l'AVO, integrata dalla legge sull'asilo, si applica alla procedura. La concessione della protezione deve quindi essere valutata sulla base del regolamento sulle qualifiche. Se la protezione non viene concessa, si devono tenere in considerazione i divieti di espulsione previsti dalla legge sul soggiorno. Gli ostacoli al rimpatrio ai sensi della Direttiva Rimpatri devono quindi essere esaminati alla luce della Direttiva stessa e della sua parziale attuazione nazionale nella Legge sull'Asilo, ma anche, ad esempio, alla luce degli standard sui diritti dei minori derivanti dalla Carta dei diritti fondamentali, dalla Convenzione ONU sui diritti dell'infanzia e dalla normativa nazionale sulla protezione dei minori, prima che possa essere emesso un avviso di espulsione. Questa breve descrizione si applica esclusivamente alla procedura nazionale. Alle frontiere esterne (in particolare negli aeroporti internazionali), la situazione è ben diversa. Anche dopo gli sforzi di standardizzazione della riforma del CEAS, questo sistema giuridico è difficilmente superabile in termini di complessità.
Come spiegato in precedenza, il diritto dell'UE non vieta la ripetizione di norme in sistemi così complessi. Al contrario, la ripetizione è addirittura necessaria se è necessario conferire al diritto dell'UE una posizione di visibilità corrispondente all'interno del sistema complessivo.
Necessità di implementazione come sistema completo
Soprattutto a livello amministrativo, la legislazione attualmente prevista rappresenterebbe un sovraccarico deliberato. L'applicazione del diritto dell'UE verrebbe probabilmente bloccata, almeno inizialmente, poiché tutti i processi dovrebbero essere riavviati. I funzionari incaricati dell'attuazione della legge non sono perfettamente formati in diritto europeo, ammesso che abbiano una formazione giuridica. Aspettarsi da loro tale competenza porterebbe inevitabilmente a errori applicativi. Per ridurre al minimo il rischio di errori, è necessario, all'interno di questa complessa struttura complessiva, concepire le leggi per l'attuazione e l'applicazione del CEAS in modo tale da rimodellare il diritto nazionale, in modo che possa essere compreso esclusivamente alla luce dei testi normativi nazionali modificati. Ciò significa che le norme direttamente applicabili dovrebbero (idealmente) essere recepite nel minor numero possibile di leggi federali. L'attuale struttura di suddivisione in una legge sull'asilo (per la concessione di protezione e le procedure di asilo) e una legge sul soggiorno (per ulteriori aspetti procedurali, questioni relative allo status e all'eventuale rimpatrio) è adatta a questo scopo, anche in virtù delle già note demarcazioni tra i vari livelli. Un'attuazione separata delle questioni di diritto sociale continua ad essere sensata a causa delle diverse responsabilità amministrative ed è necessaria anche a causa della direttiva sull'accoglienza, che (in quanto direttiva) deve essere recepita nel diritto nazionale.
A causa dei numerosi riferimenti al diritto nazionale nei singoli regolamenti (in particolare nell'AVO), è necessaria una legislazione attuativa in tutti gli Stati membri. L'abrogazione degli atti giuridici nazionali non è un'opzione, poiché, ad esempio, in Germania né la legge sull'asilo, né la legge sul soggiorno, né la legge sulle prestazioni per i richiedenti asilo diventeranno completamente obsolete.
Nel quadro della riorganizzazione del diritto nazionale, non si dovrebbe sottovalutare l'effetto dirompente che si avrebbe, ad esempio, eliminando i requisiti per la concessione della protezione internazionale dalla Legge sull'asilo. Se i tagli ai requisiti sostanziali per la concessione della protezione incidono sul nucleo e sullo scopo della protezione dei rifugiati, si creerà uno squilibrio restrittivo che non soddisfa i requisiti del CEAS. L'attuazione nazionale della riforma del CEAS non può pertanto avvenire senza un sostanziale ancoraggio delle sue norme centrali nel rispettivo diritto nazionale.
Fianco a fianco insufficiente
La legislazione attualmente in fase di progettazione può essere descritta come una giustapposizione di diritto dell'UE e degli Stati membri con tecniche di rinvio inadeguate. È prevedibile che una tale struttura rallenti significativamente le procedure di asilo e le renda soggette a errori. La stessa mancanza di riferimenti sistematici alle garanzie globali previste per la protezione dei minori e in materia di obblighi di informazione e diritti procedurali comporta il rischio che tali garanzie vengano trascurate nella pratica. Ad esempio, le garanzie generali per i minori nel sistema "Dublino" sono contenute nell'articolo 23 dell'AMMR, mentre il criterio di responsabilità per i minori non accompagnati si trova nell'articolo 25 dell'AMMR. Questa tecnica normativa nel regolamento stesso può contribuire a trascurare le garanzie e ad aprire la strada ad azioni amministrative arbitrarie. Tali riferimenti mancano ora anche nella legislazione di attuazione e recepimento proposta, il che, insieme alle restrizioni previste all'ambito dei ricorsi giurisdizionali nell'ambito della riforma del CEAS, risulta particolarmente problematico (cfr. Stübinger in questo simposio). In molti casi, sarà necessario anche un chiarimento giurisprudenziale della portata precisa delle garanzie.
Attualmente, la bozza di legge prevede esplicitamente possibili restrizioni alla libertà di movimento e alla detenzione. Ciò è comprensibile, data la necessità di una base giuridica per l'interferenza con le libertà civili. Al contrario, tuttavia, l'omissione di disposizioni che migliorerebbero la situazione per i minori, ad esempio, o i diritti all'informazione e alla partecipazione tende a renderle invisibili. Il divieto di ripetere disposizioni non può servire da pretesto per limitare selettivamente i diritti dei richiedenti asilo in particolare.
Efficacia utile e chiarezza degli standard
Una ripetizione del diritto dell'UE è ammissibile se, come in questo caso, è necessaria per garantire la chiarezza del diritto in un sistema complessivo complesso. Come spiegato in precedenza, un caso del genere si verifica in particolare quando un'intera serie di disposizioni dell'UE, nazionali e regionali convergono e l'ordinamento giuridico dell'UE non è determinato esclusivamente dai regolamenti. Per l'attuazione della riforma del CEAS, una ripetizione del testo giuridico è quindi non solo legittima, ma necessaria.
In linea di principio, in questo contesto, i riferimenti sarebbero preferibili alle vere e proprie ripetizioni di norme. In questo modo si evita il rischio di creare un effetto di offuscamento, come emerso, ad esempio, durante l'audizione della Commissione per le libertà civili e l'attuazione del Regolamento generale sulla protezione dei dati . Tuttavia, devono essere rispettati anche i principi giuridici europei di chiarezza delle norme e di efficacia pratica (" effet utile "). Il principio di chiarezza delle norme, quale conseguenza del principio di certezza del diritto, richiede che le disposizioni da applicare derivino chiaramente dalle norme emanate. Il principio di efficacia pratica garantisce la massima efficienza possibile nell'interpretazione e nell'applicazione delle norme giuridiche europee. A tal fine, le misure adottate devono essere orientate al raggiungimento dell'obiettivo del trattato nel modo più semplice ed efficiente possibile. Alla luce di questi principi, la tecnica normativa scelta per la legislazione prevista per l'attuazione della riforma del CEAS appare contraria al diritto europeo, poiché gli interessati non possono formarsi un quadro completo della propria posizione giuridica dalla lettura delle rispettive norme tedesche e permangono numerose ambiguità per le autorità competenti. Allo stesso tempo, dato l'elevato numero di atti giuridici applicabili alle procedure di asilo, le possibilità di interpretazione e applicazione conformi al diritto dell'Unione possono essere notevolmente migliorate consolidando e rendendo più visibili le disposizioni in alcune leggi nazionali specialistiche (nel senso sopra delineato).
La legislazione come opportunità
Per garantire l'efficace applicazione delle disposizioni della riforma del CEAS, è necessario adottare un approccio normativo che tenga sistematicamente conto dell'esigenza di efficacia pratica delle nuove disposizioni ai sensi del diritto dell'Unione e la renda visibile recependo le norme nel diritto tedesco. In particolare, le norme relative alla concessione di protezione e alle procedure devono continuare a essere facilmente accessibili e chiare nel diritto tedesco. Ad esempio, le norme devono stabilire chiaramente i diritti e i doveri dei richiedenti asilo, le modalità di svolgimento delle procedure e le relative garanzie, le sanzioni previste in caso di inosservanza delle norme procedurali e i poteri delle persone e delle autorità coinvolte. Per quanto riguarda l'efficace applicazione delle disposizioni, sono pertanto ammissibili e appropriate le ripetizioni di norme, che devono essere identificate come tali per motivi di certezza del diritto. Tali ripetizioni possono aumentare significativamente la probabilità di conformità al diritto europeo, come dimostrato dall'esperienza con i diritti dei cittadini turchi ai sensi del diritto di associazione (ARB 1/80).
Se tali requisiti saranno rispettati, il processo legislativo offrirà anche l'opportunità di apportare nuova chiarezza al sistema complessivo di diritto di asilo e soggiorno, che è stato confuso dall'iperattività del legislatore . Ciò chiarirebbe, da un lato, le opzioni e gli obblighi delle persone interessate e delle autorità esecutive e, dall'altro, renderebbe chiara l'impronta giuridica europea dell'intero corpus normativo. Un'attuazione coerente del sistema complessivo può avere successo solo attraverso un'ampia ripetizione delle norme nel diritto nazionale. L'obiettivo generale deve essere quello di soddisfare entrambi i requisiti richiesti dalla Corte di giustizia europea nella sentenza Variola : chiarezza delle norme e visibilità del diritto europeo.
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