I limiti della limitazione della democrazia
Le architetture intellettuali e istituzionali costruite attorno alla democrazia sono sotto pressione e in continua evoluzione. In Germania, la costituzione fiscale è stata riformata a marzo di quest'anno e una commissione incaricata di indagare su ulteriori riforme dovrebbe iniziare i suoi lavori quest'estate . In Europa, il Patto di stabilità e crescita, recentemente riformato, è sottoposto a uno stress test in un contesto di guerra e di cambiamenti nelle politiche nazionali. Negli Stati Uniti, la Casa Bianca sta mettendo in discussione l'indipendenza della politica monetaria.
Storicamente, la democrazia ha una reputazione ambivalente: Platone la descrisse come il più libero e il più instabile dei governi (La Repubblica, Libro VIII ). E in effetti, le democrazie sono state minacciate non solo dagli eccessi oligarchici o dall'aggressione esterna, ma anche dall'instabilità e dagli eccessi democratici interni. Vi sono quindi motivi a prima vista per imporre limiti alla democrazia per promuoverla al meglio. Ma fino a che punto e in che modo la democrazia può essere limitata prima che perda la sua natura democratica?
Alla luce dell'importanza e dell'urgenza di questa questione, abbiamo co-organizzato un workshop internazionale e interdisciplinare presso l'Università di Mannheim. Tra i relatori figuravano Stefanie Egidy, Stefan Korioth, Philipp Kriele-Orphal, Philip Manow, Tobias Müller, Alec Walker, Ruth Weber, Jonathan White e Tim Wihl. Ne sono emerse lezioni apprese e molte questioni aperte da esplorare.
Mantenere le categorie nitide
Una prima lezione è l'importanza di categorie precise. Democrazia e liberalismo, per dirla con un esplicito riferimento, non sono la stessa cosa. La democrazia liberale mira a una combinazione delle due. Ciò giustifica alcuni limiti alla democrazia "pura", sebbene sia tutt'altro che chiaro cosa significhi "puro" in pratica. Questi limiti, tuttavia, possono essere diversi da quelli derivanti dal desiderio di proteggere la democrazia dalle sue stesse instabilità. Fare distinzioni chiare in questo contesto aiuta a identificare le ragioni che giustificano – o non giustificano – i limiti al processo decisionale democratico.
Una questione concettuale strettamente correlata è la distinzione tra limiti interni ed esterni: come, se mai, è possibile differenziare significativamente tali limiti? Il fattore chiave è l'intenzione, per cui i limiti interni sono quelli volti a preservare la democrazia nel tempo, mentre i limiti esterni sono imposti per proteggere i valori liberali o altri valori non democratici dalla possibilità di eccessi democratici o tirannia della maggioranza? Oppure la distinzione è meglio intesa in termini di processo, sia per quanto riguarda l'istituzione dei limiti che la loro rivedibilità? O esiste un altro modo per tracciare questa distinzione? Un'altra domanda sorge spontanea: in che misura i limiti esterni possono essere interiorizzati? Ovvero, i limiti che provengono dall'esterno del processo democratico – ad esempio dai mercati obbligazionari – possono essere incorporati in un sistema normativo di diritto?
Un ulteriore punto concettuale riguarda la definizione del demos come importante e controverso limite di fondo della democrazia. Oggi, processi causali di notevole portata agiscono oltre i confini giuridici nazionali, in modo più emblematico nelle aree del cambiamento climatico e della globalizzazione economica. Ciò depone a favore di un'interpretazione ampia del demos appropriato per le democrazie contemporanee. Tuttavia, l'importanza di linguaggi e norme condivisi per la deliberazione pubblica depone a favore di interpretazioni più restrittive del demos appropriato. Bilanciare queste considerazioni emerge come un aspetto vitale per stabilire come e dove tracciare i confini della democrazia.
Impegni credibili nel tempo
Una seconda lezione riguarda la centralità del tempo e la questione di un impegno credibile. Le dipendenze di percorso emergono come una categoria essenziale, intrinsecamente storica e ambivalente: se da un lato offrono alle democrazie la possibilità di prendere decisioni durature – di fare la propria storia scegliendo un percorso da intraprendere –, dall'altro implicano anche che alcune decisioni non siano mai reversibili, ma solo rivedibili. Ciò crea il rischio che le generazioni attuali restringano l'insieme di opzioni a disposizione delle generazioni future (si veda la sentenza del BVerfG sul clima e la sua ricezione ).
Questi pongono in primo piano la ricerca di concetti di diritto costituzionale a prova di futuro: come si può proteggere l'azione delle generazioni future senza limitare eccessivamente il presente e senza imporre la mano morta del passato sull'azione del futuro? (Come) possono le costituzioni offrire una guida concreta senza il rischio di irrigidimento?
Il fulcro di questa sfida risiede nella tensione tra stabilità e adattabilità. Se la protezione del futuro richiede limiti al presente, allora questi limiti devono essere efficaci e resistenti alla violazione da parte di maggioranze semplici. Ma se sono resistenti alla revisione, i futuri decisori potrebbero trovarsi intrappolati da vecchi limiti che non sono più appropriati. Si consideri il caso in cui restrizioni contromaggioritarie – come l'indipendenza della banca centrale o le norme fiscali costituzionali – siano state introdotte in risposta a specifiche circostanze storiche – come un'inflazione eccessiva o deficit fiscali insostenibili. Ora si consideri una situazione in cui, una generazione dopo, il mutare delle circostanze richiede politiche in conflitto con questi limiti, come deficit pubblici più elevati per affrontare squilibri macroeconomici cronici, o finanziamenti più economici da parte della banca centrale per investimenti verdi. Laddove una minoranza considerevole trae vantaggio dal mantenimento dei vecchi limiti e riesce a bloccarne la revisione, le maggioranze della generazione successiva potrebbero vivere quei limiti passati come una privazione di potere frustrante e non più legittima.
In questo contesto, la durata dei limiti imposti alle maggioranze diventa cruciale. Strumenti come le clausole di caducità (come quelle integrate nella decisione sulle risorse proprie dell'UE ) offrono un esempio concreto di come vincoli temporali possano bilanciare stabilità e adattabilità.
Le stesse considerazioni sollevano una domanda più profonda: le democrazie possono impegnarsi in modo credibile, in primo luogo? Da un lato, l'essenza stessa della democrazia è mantenere il futuro aperto alla revisione. Ciò rende antidemocratico qualsiasi impegno credibile – che non derivi da preferenze prevedibilmente stabili tra gli elettori. D'altro canto, nella pratica, quando le norme costituzionali si scontrano con obiettivi politici maggioritari, le norme si rivelano spesso più flessibili di quanto i loro autori intendessero. La politica trova sempre una via d'uscita. Questo era probabilmente il caso di numerose norme fiscali costituzionali della Germania (occidentale), anche prima dell'ultima riforma del freno al debito nel marzo 2025.
E le democrazie hanno davvero bisogno di un impegno credibile? Il fatto che le decisioni possano essere modificate in futuro – rivedute, non necessariamente revocate – non significa che le decisioni attuali siano prive di significato. Se la pratica politica suggerisce che le clausole costituzionali possono rivelarsi barriere di pergamena solo quando seriamente contestate, ciò dimostra anche che le decisioni prese a maggioranza semplice possono durare. I tentativi di consolidamento fiscale, ad esempio, spesso sopravvivono a un cambio di governo.
Giustizia, storia e federalismo
Tre prospettive specifiche offrono ulteriori spunti di riflessione. Nell'ambito della politica fiscale, la giustizia distributiva, in quanto lente chiave, rivela compromessi tra tassazione e stato sociale, con la prima guidata da una logica di "capacità contributiva", il secondo dal principio di necessità. Debito e orientamento macroeconomico sollevano ulteriori questioni distributive: sia la spesa improduttiva finanziata dal debito che il sottoinvestimento indotto dall'austerità possono gravare sulle generazioni future. Oppure, laddove la politica fiscale viene utilizzata per alimentare l'economia, mercati del lavoro più rigidi possono rendere la distribuzione del reddito più egualitaria. Impedire questo fenomeno attraverso una regola costituzionale di pareggio di bilancio, al contrario, può avere l'effetto opposto, a seconda della volontà dei mercati internazionali, e in particolare degli Stati Uniti, di assorbire la produzione in eccesso che non può essere venduta internamente. Se bilanciare queste considerazioni distributive contrastanti attraverso un quadro costituzionale fisso sia possibile – e/o auspicabile – rimane una questione aperta.
Analisi storiche rivelano ulteriori aspetti. Concentrandosi nuovamente sulle questioni fiscali, la storia costituzionale tedesca del XIX secolo mostra che, sebbene le norme fiscali siano sempre state parte integrante della tradizione costituzionale tedesca, originariamente erano intese come uno strumento per conferire potere al parlamento, imponendo limiti agli esecutivi monarchici. Questo non è più il loro effetto: oggi, nella pratica politica, le norme fiscali conferiscono potere all'esecutivo (e in particolare al Ministero delle Finanze) nei confronti del parlamento, grazie alla superiore conoscenza tecnica dell'esecutivo, che gli consente di decidere quanto vincolanti siano le norme e per quali fini si applichino le eccezioni. La riforma della Legge fondamentale della Germania Ovest del 1969 ha portato in primo piano il ruolo del federalismo, sia come giustificazione delle norme fiscali, sia come complicazione del loro funzionamento.
Ciò è evidenziato da una terza prospettiva: il federalismo e la politica multilivello si dimostrano essenziali per comprendere come e perché le democrazie si impongono e accettano limiti. Le disfunzioni del federalismo della Germania Ovest furono una delle ragioni principali della riforma del 1969; e le preoccupazioni relative a una redistribuzione indesiderata tra gli Stati membri dell'UE e in particolare dell'Eurozona sono un noto fattore che determina i vincoli europei alla politica fiscale nazionale. In pratica, le norme costituzionali tedesche plasmano le discussioni europee, con esiti potenzialmente problematici: norme adatte alla Germania potrebbero non esserlo per l'Europa nel suo complesso, sebbene sia le norme fiscali nazionali che quelle europee abbiano importanti esiti distributivi.
Ridemocratizzare (il discorso sulla) finanza pubblica
Parlare di "limiti alla limitazione" della democrazia sposta l'attenzione sul margine di manovra auspicato per il processo decisionale democratico, ovvero sulla sua portata. Sebbene la democrazia, sempre per usare le parole di Platone, sia la forma di governo più instabile, è anche la più libera.
Nell'ambito della finanza pubblica, interpretare sia l'idea che il principio costituzionale di democrazia come linea guida potrebbe portare a quanto segue: le regole fiscali non dovrebbero essere troppo rigide ("sovra-costituzionalizzate"). I limiti interni al discorso e al processo decisionale democratici richiedono solide giustificazioni. Allo stesso tempo, le regole fiscali possono legittimamente mirare a garantire che in futuro rimangano sufficienti libertà e margine di manovra per il processo decisionale democratico. La Corte Costituzionale Federale ha fatto riferimento al principio di democrazia nel contesto delle passività dell'Eurozona, quando ha affermato che la sovranità di bilancio del parlamento nazionale pone limiti alle istituzioni, agli organi, agli uffici e alle agenzie dell'Unione Europea. Conciliare queste considerazioni contrastanti si rivela difficile nella pratica: sia le spese eccessive (o le entrate insufficienti) sia gli investimenti non realizzati possono compromettere la futura autonomia di bilancio e limitare i futuri processi democratici.
Più in generale, la fiducia nel processo democratico richiede un dibattito aperto e trasparente su quali limiti al discorso democratico possano essere giustificati e perché. Dovrebbero essere fondati su concetti di giustizia distributiva, retributiva o procedurale? Sui principi del federalismo? In risposta a incoerenze temporali, concezioni di sostenibilità o vincoli economici? In tal caso, devono essere resi trasparenti nel processo e discussi sulla base di conoscenze interdisciplinari. Oppure dovrebbero essere fondati sulle idee sopra menzionate di salvaguardia del processo democratico stesso? Sono domande come queste che devono essere affrontate quando si tratta di ripensare i quadri di bilancio a livello nazionale, europeo e internazionale.
Il post I limiti della limitazione della democrazia è apparso per la prima volta su Constitution Blog .
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/democracy-fiscal-policy/ in data Fri, 04 Jul 2025 07:58:36 +0000.