Giustamente indifesi?
La natura di compromesso della riforma del Sistema europeo comune di asilo (CEAS) è particolarmente evidente nella questione della tutela giuridica. Gli undici atti giuridici della riforma ( qui e qui ) contengono una serie di nuove disposizioni in materia di rimedi giurisdizionali, in cui il legislatore dell'UE ha concesso agli Stati membri un ampio margine di manovra. In Germania, tali disposizioni sono state interpretate in modo estremamente restrittivo nei due progetti di legge dell'ex coalizione "semaforo" per l'attuazione della riforma del CEAS. Sebbene i progetti di legge siano attualmente sospesi a causa delle elezioni anticipate, la retorica sempre più dura sulla politica di asilo del nuovo governo di coalizione fa sì che non si preveda che le lacune nella tutela giuridica vengano colmate. Un'efficace tutela giuridica non è negoziabile alla luce dell'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE (CFR).
Nuovo screening senza tutela legale
Un'innovazione fondamentale della riforma è l'attuazione di una procedura di screening in cui le persone che rientrano nell'ambito di applicazione del Regolamento sullo screening (Regolamento (UE) 2024/1356 , SVO) vengono identificate entro un massimo di sette giorni e sottoposte a un controllo sanitario preliminare, a una valutazione della vulnerabilità e a un controllo di sicurezza (cfr. Priebe in questo simposio). L'ambito di applicazione personale non comprende solo le persone che hanno presentato domanda di protezione internazionale, ma anche un'intera gamma di altri cittadini di paesi terzi che non soddisfano i requisiti di ingresso previsti dall'articolo 6 del Codice frontiere Schengen (articolo 5 SVO). Dopo lo screening, le persone vengono assegnate alle procedure pertinenti (articolo 18 SVO). È in tale sede che si decide se una persona debba essere sottoposta a una procedura di frontiera in base alla finzione del non ingresso e in condizioni simili alla detenzione (cfr. Priebe in questo simposio sulla finzione del non ingresso nella procedura di screening e Nestler sulla detenzione).
Il legislatore dell'UE ha riconosciuto il rischio di violazioni dei diritti fondamentali durante lo screening e ha introdotto un meccanismo di monitoraggio indipendente per verificare il rispetto del diritto dell'UE e internazionale (articolo 10 dell'SVO, si veda Fischer-Übler e Rollet in questo simposio). Tuttavia, l'SVO non prevede rimedi giuridici per eventuali decisioni (errate). Pertanto, decisioni errate riguardanti l'inclusione nel processo di screening o l'assegnazione di procedure illegittime non sono esplicitamente contestabili. Né esiste alcun rimedio giuridico per far valere reclami relativi al mancato rispetto dei termini o a preoccupazioni relative alla protezione dei dati.
Si pone pertanto la questione se il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva imponga l'ammissibilità di azioni amministrative quali ricorsi di annullamento o provvedimenti cautelari, ricorsi per carenza o domande di provvedimenti cautelari. In linea di principio, è coerente con l'articolo 44a del Codice di procedura amministrativa (VwGO) e con il principio di autonomia procedurale che le azioni procedurali non possano essere sottoposte a controllo giuridico isolatamente, ma solo dopo la pronuncia della decisione nel merito. Tuttavia, ciò presuppone che la persona interessata non subisca uno svantaggio giuridico irreparabile (cfr. Corte costituzionale federale NJW 1991, 415 (416) ). Tuttavia, nel caso dello screening, tale svantaggio irreparabile può ben verificarsi, ad esempio, se lo screening riguarda una persona che non ha presentato domanda di asilo e pertanto non ha accesso a una procedura di richiesta di asilo. In tali casi, la procedura di screening viene condotta indipendentemente dalla procedura di asilo, il che significa che il ricorso legale previsto nella procedura di asilo non può essere sufficiente per esaminare le decisioni (errate) prese durante il processo di screening. Nella misura in cui e fintantoché non siano applicabili norme specifiche, si deve fare ricorso alle disposizioni generali del diritto amministrativo. La loro ammissibilità dipende in larga misura dalla qualificazione come atti amministrativi delle varie misure adottate durante la procedura di selezione.
È altresì rilevante che la giurisprudenza della Corte di giustizia europea (CGUE) stabilisca l'effetto diretto di un ricorso effettivo ai sensi dell'articolo 47 della Carta. I giudici nazionali sono pertanto tenuti, nell'ambito delle loro competenze, a garantire la piena efficacia della tutela giurisdizionale prevista dall'articolo 47 della Carta (cfr. CGUE FMS et al., punto 140; A. K. et al. , punto 162; Egenberger , punto 78; e Torubarov , punto 56). Ciò include l'obbligo di dichiarare la competenza giurisdizionale su un'azione, anche se tale ricorso non è previsto dal diritto nazionale (CGUE FMS et al., punto 144).
Quando si tratta di tutela legale, il diavolo si nasconde nei dettagli
La riforma del CEAS disciplina i ricorsi giurisdizionali nell'ambito della procedura di asilo giurisdizionale e ordinaria in regolamenti distinti. Mentre l'ambito del controllo giurisdizionale nell'ambito della procedura di asilo rimane sostanzialmente intatto (articolo 67, paragrafo 3, del regolamento sulla procedura di asilo, regolamento (UE) 2024/1348 , AVO)), la possibilità di proporre un ricorso nell'ambito della procedura di giurisdizione è fortemente limitata (articolo 43 del regolamento sulla gestione dell'asilo e della migrazione, regolamento (UE) 2024/1351 , AMMVO).
L'articolo 43(1) dell'AMMR garantisce un "diritto a un ricorso effettivo" contro le decisioni di trasferimento nell'ambito della procedura di giurisdizione, ma tale diritto è limitato a tre situazioni: in primo luogo, violazioni del principio di non respingimento (punto a); in secondo luogo, l'esistenza di circostanze successive alla decisione di trasferimento che siano determinanti per la corretta applicazione del Regolamento (punto b); e in terzo luogo, l'errata applicazione dei criteri di giurisdizione relativi all'interesse superiore del minore o al diritto all'unità familiare nell'ambito della procedura di accoglienza (punto c). Tale restrizione rischia di compromettere non solo l'effettiva tutela giuridica individuale, ma anche l'efficacia del sistema giuridico .
A prima vista, la limitazione di cui all'articolo 43(1) dell'AMMR sembra eliminare la tutela giuridica contro altri errori procedurali nella procedura di competenza, come l'applicazione di tutti gli altri criteri di competenza o il mancato rispetto dei termini da parte delle autorità. Tuttavia, sorge la questione se tali aspetti costituiscano circostanze successive alla decisione di trasferimento determinanti per la corretta applicazione del regolamento. Il diavolo sta nei dettagli nella valutazione di tale questione: per quanto riguarda la dimensione temporale, la Corte di Giustizia Europea ha già stabilito che i termini di trasferimento e le richieste di ripresa in carico sono circostanze che si verificano dopo l'emissione della decisione di trasferimento (CGUE Shiri, par. 42; Hasan , par. 32). Al contrario, tuttavia, il termine per la presentazione di una richiesta di ripresa in carico si riferisce all'emissione della decisione di trasferimento e quindi la precede (cfr. CGUE Shiri, par. 41; Mengesteab , par. 51). L'errata applicazione dei criteri di competenza potrebbe essere una circostanza successiva alla decisione di trasferimento qualora prove cruciali possano essere presentate solo dopo la decisione di trasferimento (cfr. CGUE Gezelbash ). In ogni caso, per la valutazione saranno determinanti le circostanze del singolo caso.
Un ulteriore prerequisito è che le circostanze siano "necessarie per la corretta applicazione del Regolamento" (articolo 43(1)(b) del Regolamento). La giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea sul Regolamento Dublino III fornisce indicazioni interpretative in merito: secondo il Considerando 19 del Regolamento Dublino III, un ricorso effettivo avverso le decisioni di trasferimento dovrebbe includere anche "l'esame dell'applicazione del presente Regolamento " . La Corte di Giustizia Europea definisce ciò come il requisito che il ricorso possa mirare al rispetto delle garanzie procedurali del Regolamento (CGUE Shiri, par. 38; Mengesteab, parr. 44-48).
Il paradosso della tutela giuridica limitata ed effettiva
Dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea si evince che l'articolo 43, paragrafo 1, lettera b), del Regolamento (UE) n. 149/2013 modificativo deve essere interpretato estensivamente, in conformità con l'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea – il diritto a un ricorso effettivo. In diverse decisioni, la Corte di Giustizia Europea ha affermato l'applicabilità del ricorso di cui all'articolo 27, paragrafo 1, del Regolamento Dublino III alle questioni procedurali, in alcuni casi facendo riferimento diretto all'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali e, quindi, al diritto primario, che deve essere rispettato indipendentemente dal diritto derivato (ad esempio, Corte di Giustizia Europea Ghezelbash sull'errata applicazione dei criteri di competenza; Mengesteab sul mancato rispetto del termine per la richiesta di presa in carico; Hasan sul mancato rispetto del termine per la richiesta di ripresa in carico; Shiri sul mancato rispetto del termine per il trasferimento; IS contro il rigetto di una richiesta di presa in carico per l'esecuzione del ricongiungimento familiare). Così facendo, la Corte si è anche basata, per la sua interpretazione, sul considerando 19 del regolamento Dublino III, secondo cui l'obiettivo del regolamento è quello di garantire una protezione effettiva agli interessati, conformemente all'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali (cfr. anche qui , pag. 324 e segg.).
L'equivalente Considerando 62 dell'AMMR è definito in modo più restrittivo e limita il ricorso effettivo ai tre casi sopra menzionati. Tuttavia, questo ricorso "effettivo" ma "limitato" intende anche essere coerente con l'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali e con la pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia europea. Inoltre, il Considerando 87 dell'AMMR conferma che il Regolamento è "conforme ai diritti e ai principi fondamentali" del diritto dell'Unione e del diritto internazionale, inclusa la Carta. Il pieno rispetto di tali diritti, incluso esplicitamente l'articolo 47 della Carta, è l'obiettivo del Regolamento. Tuttavia, un ricorso limitato non può in alcun modo garantire il pieno rispetto dei diritti fondamentali. Ciò diventa particolarmente paradossale quando viene leso il diritto a un ricorso effettivo.
Poiché la Corte di giustizia ha riconosciuto l'effetto diretto dell'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali (vedere sopra), in situazioni al di fuori dell'ambito di applicazione dell'articolo 43(1)(b) del regolamento – ad esempio, nel caso di decisioni relative al ricongiungimento familiare al di fuori della procedura di ammissione – un ricorso giuridico illimitato può essere ricavato direttamente dall'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali.
Implementazione al limite più basso
Per quanto riguarda la definizione dei termini per i ricorsi, il legislatore europeo ha concesso agli Stati membri un margine di manovra particolarmente ampio. Un confronto tra la normativa europea e le proposte di legge nazionali mostra che il precedente governo federale ha optato per un'attuazione il più restrittiva possibile del margine di manovra disponibile – un allentamento di questa politica è difficilmente prevedibile dopo il passaggio di governo alla coalizione Unione Cristiano-Democratica (CDU/CSU)-Rosso. Ad esempio, il regolamento sulla procedura di asilo prevede un termine per la presentazione di ricorso nelle procedure di asilo ordinarie da due settimane a un mese (articolo 67 (7) (b) AVO). Il termine per una domanda urgente deve essere di almeno cinque giorni ai sensi del diritto dell'UE (articolo 68 (5) (a) AVO). Il progetto di legge per l'attuazione della riforma del CEAS ha proposto il limite più basso: ai sensi dell'articolo 74 (1) del progetto di legge sull'asilo, il termine per la presentazione di ricorso dovrebbe essere di due settimane dalla notifica della decisione, con un mese di termine per la motivazione (articolo 74 (2) frase 1 del progetto di legge sull'asilo). La domanda d'urgenza deve essere presentata entro una settimana (articolo 36 (2) frase 1 della legge sull'asilo-E).
Degna di nota è anche la formulazione proposta nel disegno di legge in merito all'effetto sospensivo dei ricorsi giurisdizionali. Il diritto d'asilo prevede già numerose eccezioni al principio di diritto amministrativo secondo cui i ricorsi giurisdizionali hanno effetto sospensivo. L'art. 75 della legge sull'asilo (AsylG-E) abolisce ora completamente questo principio, poiché il disegno di legge stabilisce che i ricorsi nella procedura d'asilo non avranno più, in linea generale, effetto sospensivo. Sebbene sia ancora possibile presentare una domanda di provvedimento di concessione dell'effetto sospensivo (cfr. art. 43 par. 3 comma 1 frase 1 AMMVO, art. 68 par. 4 AVO), questa inversione del rapporto regola-eccezione contraddice tuttavia l'art. 68 par. 1 AVO , che prevede in linea generale l'effetto sospensivo dei ricorsi. La Corte di giustizia europea ha inoltre ripetutamente stabilito che un effetto sospensivo automatico è richiesto dalla normativa sui diritti umani, almeno quando vi è il rischio di trattamento inumano o degradante (CGUE Abdida par. 52; CEDU Gebremedhin par. 67; Hirsi Jamaa par. 200).
Una novità della riforma sono i termini obbligatori per la decisione dei tribunali, sebbene varino a seconda del tipo di procedura. Nelle procedure di asilo ordinarie, ad esempio, vanno da un minimo di una settimana (con possibilità di proroga) per le domande urgenti (articolo 26 (2) frase 5 del disegno di legge sull'asilo) a un massimo di sei mesi nel procedimento principale (articolo 77 (5) del disegno di legge sull'asilo, articolo 69 dell'AVO). Le conseguenze del mancato rispetto di un termine per la decisione non sono disciplinate dalla legge. La Corte di Giustizia Europea ha stabilito in passato che l'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea non osta in linea di principio a un termine per la decisione (di 60 giorni), ma che il tribunale deve essere in grado di garantire le garanzie procedurali. In caso contrario, il tribunale deve disapplicare il termine per la decisione e pronunciare invece la propria sentenza "il più rapidamente possibile" (CGUE PG ). I ricorrenti potrebbero quindi avere diritto al risarcimento nell'ambito di un reclamo per ritardo ai sensi dell'articolo 198 della legge sulla Corte costituzionale.
Efficienza procedurale a scapito della tutela giuridica
La procedura di ricorso, con il suo ampio margine di manovra, dimostra chiaramente la natura di compromesso della riforma del CEAS (si veda Endres de Oliveira sulla natura di compromesso dell'articolo a partire da pagina 45 dell'Annuario sul diritto dell'immigrazione 2023/24 , nonché Hruschka, Nestler e Stübinger in questo simposio). La bozza di governo della coalizione "semaforo" propone di utilizzare il margine di manovra concesso per attuare un sistema di limiti temporali estremamente complesso e restrittivo, che comporta il rischio di confusione giuridica. Nel complesso, il diritto a una tutela giuridica effettiva passa in secondo piano rispetto all'obiettivo dell'efficienza procedurale. Particolarmente problematiche sono le limitazioni all'ambito di revisione nella procedura di competenza giurisdizionale e la mancanza di rimedi giurisdizionali nella procedura di screening. Tuttavia, il diritto a un ricorso effettivo non può essere semplicemente aggirato escludendo parzialmente le opzioni di revisione. Qualsiasi lacuna nella tutela giuridica dovrebbe essere colmata senza fallo, alla luce dell'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali.
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Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/recht-schutzlos-geas-screening-rechtsschutz/ in data Tue, 10 Jun 2025 11:30:57 +0000.