Gestire la migrazione secondo lo stile italiano
Nel 2023, Italia e Albania hanno concluso un Protocollo che consente all’Italia sia di trattare le domande di asilo attraverso una procedura di frontiera accelerata della durata fino a 28 giorni, sia di effettuare rimpatri in Albania. L'Italia ha costruito a questo scopo due centri , aperti il 14 ottobre. Uno, a Shengjin, ha lo scopo di registrare le domande di asilo e identificare i richiedenti vulnerabili che non possono essere sottoposti alla procedura di frontiera e dovrebbero quindi essere rimpatriati in Italia. La seconda, a Gjader, è divisa in tre sezioni: una, con 880 posti, per i richiedenti asilo; un'altra, con 144 posti, per i migranti in attesa di rimpatrio; e un terzo, con 20 posti, per i migranti sottoposti a procedimento penale. Secondo il protocollo la capacità potrebbe aumentare fino a 3000 posti in totale (articolo 4).
L’accordo è stato elogiato dal Presidente della Commissione Europea come un “pensiero fuori dagli schemi”, e diversi Stati membri vedono l’accordo come un pilota per valutare la fattibilità di modelli “ innovativi ” simili. Sebbene l’accordo Italia-Albania sia diverso dai tradizionali strumenti di esternalizzazione dell’UE, le sfide legali potrebbero comprometterne il successo, come dimostra una recente sentenza delle autorità giudiziarie italiane che ne ha temporaneamente sospeso l’attuazione.
Gli strumenti di esternalizzazione dell'UE: cosa c'è di nuovo?
Mentre la sua esatta definizione è ancora dibattuta , l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) definisce l’esternalizzazione come azioni oltre confine che, direttamente o indirettamente, impediscono ai richiedenti asilo di raggiungere una destinazione specifica o di richiedere protezione. Diventano illegali quando mancano di adeguate garanzie, trasferendo la responsabilità ad altri Stati senza garantire un accesso effettivo alla protezione.
Le strategie di esternalizzazione possono essere raggruppate in tre diverse categorie.
La prima prevede il trasferimento dei richiedenti asilo verso paesi terzi dopo il loro arrivo nel territorio. Si basa sul concetto di paese sicuro per: a) dichiarare le domande di asilo inammissibili, utilizzando la regola del paese terzo sicuro (STC), come visto con i ritorni in Turchia ai sensi della Dichiarazione UE-Turchia , o il concetto di primo paese di asilo ; oppure b) accelerare il trattamento quando i richiedenti provengono da paesi generalmente considerati sicuri, utilizzando il concetto di paese di origine sicuro (SCoO). Queste procedure di solito si verificano alle frontiere o nelle zone di transito e utilizzano la finzione legale del non ingresso per giustificare restrizioni di movimento o privazione della libertà.
La seconda riguarda le misure adottate prima che i potenziali richiedenti raggiungano il territorio del paese. Si basa principalmente sull’esternalizzazione del controllo delle frontiere a paesi terzi, come la cooperazione finanziata dall’UE con la guardia costiera libica.
La terza strategia è il trattamento offshore, in base al quale i richiedenti asilo vengono inviati fuori dal paese per la determinazione dello status. Sebbene sia una novità nell’UE, se ne parla spesso durante i picchi di arrivi. Questo modello si basa sulla pratica statunitense degli anni '90 a Guantanamo Bay, dove venivano processati gli haitiani intercettati in mare. I rifugiati riconosciuti furono ricollocati negli Stati Uniti, mentre altri furono rimpatriati. Questa politica ha ispirato anche la controversa Soluzione del Pacifico australiano nel 2001.
La novità del Modello Italia-Albania
In questo contesto, il modello Italia-Albania è unico. Funziona sulla premessa che la Direttiva sulla procedura di asilo (APD) impone agli Stati membri di valutare le domande di asilo nel loro territorio, o alla frontiera o nelle zone di transito geograficamente situate all'interno del territorio, solo quando sono presentate all'interno del loro territorio, alla frontiera , nelle zone di transito o nelle acque territoriali (articolo 3 DPA). In base a questo ragionamento, quando le domande vengono presentate in acque internazionali, l'Italia può valutarle in zone di frontiera che sono sotto la sua giurisdizione ma esterne al suo territorio (art. 4 Protocollo). A tal fine la legge n. 14/24 equipara i due centri dell'Albania alle “zone di confine” dell'Italia. Ciò significa che i migranti sono trattati “come se” fossero in Italia, con la legislazione nazionale che attua la normativa UE in materia che regola il trattamento e il potenziale rimpatrio. Le autorità amministrative e giudiziarie di Roma sono responsabili della gestione delle questioni relative all'asilo, alla detenzione e al rimpatrio (articolo 4).
In questo contesto, il modello Italia-Albania, deterritorializzando la procedura di asilo alle frontiere dell’UE, attinge alle caratteristiche di tutti e tre i tipi esistenti di metodi di esternalizzazione per creare qualcosa di nuovo. In primo luogo, attua una procedura di frontiera accelerata basata sul concetto SCoO (categoria 1). In secondo luogo, impedisce l’accesso fisico al territorio (categoria 2). Si tratta infine di un trattamento esterno, con l'Italia che resta responsabile della ricollocazione dei titolari di protezione internazionale e del rimpatrio di coloro che non hanno i requisiti per l'ingresso (categoria 3).
La sospensione temporanea del Protocollo Italia-Albania
Il 18 ottobre, il Tribunale civile di Roma ha rifiutato di convalidare la detenzione di 12 richiedenti asilo provenienti dal Bangladesh e dall’Egitto, ordinandone il ritorno in Italia, in quello che è stato definito un “ duro colpo ” all’accordo. I giudici però non hanno valutato la legalità dell’affare in sé; si sono invece concentrati sulla possibilità che i ricorrenti potessero essere detenuti nell’ambito della procedura. Basandosi su una recente decisione della Corte di Giustizia Europea (ECJ), hanno ritenuto che la procedura di frontiera accelerata non avrebbe dovuto essere applicata. Pertanto, non era necessario valutare la necessità e la proporzionalità della loro detenzione in Albania.
Il 4 ottobre la Corte di giustizia europea aveva stabilito che gli Stati membri non possono designare paesi terzi come SCO con limitazioni territoriali. La Corte è giunta a questa conclusione attraverso un’interpretazione letterale e contestuale della DPA. Ha stabilito che un paese terzo può essere classificato come SCoO solo se è generalmente sicuro ed esente da persecuzioni, torture o trattamenti inumani, compresi danni gravi derivanti dalla violenza basata sui conflitti, in tutto il suo territorio (parr. 35 e 66). A sostegno di tale interpretazione, la Corte ha osservato che una modifica all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2005/85 , in vigore prima della versione attuale, eliminava esplicitamente la possibilità di considerare sicuri i paesi terzi in presenza di eccezioni. Ciò indica che i legislatori non intendevano consentire tali eccezioni (par. 75).
L'elenco italiano degli SCoO è accompagnato da rapporti nazionali inediti ottenuti dall'Associazione italiana per gli studi giudiziari sull'immigrazione (ASGI) attraverso una richiesta del Freedom of Information Act. Indicano che alcuni paesi, tra cui Bangladesh ed Egitto, sono considerati sicuri con limitazioni territoriali ed eccezioni per specifici gruppi a rischio, come la comunità LGBTIQ+, le vittime di mutilazioni genitali femminili e i difensori dei diritti umani. Il Tribunale di Roma ha quindi ritenuto che tale designazione come SCoO fosse incompatibile con la sentenza della Corte di giustizia europea, portando ad un ordine di trasferimento dei ricorrenti in Italia.
In particolare, le richieste dei richiedenti asilo detenuti in Albania sono state esaminate in tempi record, con i respingimenti comunicati in 24 ore, anche prima della fine dell’udienza per convalidare la loro detenzione, avvenuta 48 ore dopo l’emissione dell’ordine. Tuttavia, poiché i giudici hanno stabilito che la procedura di frontiera non era applicabile, i loro ricorsi dovranno ora essere esaminati in Italia.
La risposta del governo
Il governo ha risposto rapidamente appellandosi alla sentenza ed emanando un decreto legge pubblicato il 24 ottobre. Il decreto aggiorna l'elenco degli SCoO, rimuovendo quelli che prima erano elencati come sicuri con eccezioni territoriali. Tuttavia, i paesi con eccezioni basate sul rischio, tra cui Egitto e Bangladesh, rimangono nell’elenco. Il nuovo decreto consente inoltre di impugnare nel merito la decisione dei tribunali di primo grado davanti alle corti d'appello, invece di rivolgersi direttamente alla Corte di Cassazione, che può pronunciarsi solo in questioni di diritto. Lo scopo sembra essere quello di aumentare le possibilità di ribaltare le sentenze sfavorevoli dei tribunali di grado inferiore.
La strategia del governo sembra essere quella di affermare che la sentenza della Corte di giustizia europea si applica solo alle eccezioni territoriali. Tuttavia, questo argomento non è convincente. L'eliminazione della possibilità di designare paesi terzi come SCoO nella modifica della versione del 2005 della DPA non riguardava solo le eccezioni territoriali, ma anche quelle basate su gruppi specifici di persone (cfr. articolo 30, paragrafo 3). Pertanto, il requisito della Corte di giustizia secondo cui un Paese deve essere generalmente al sicuro da persecuzioni e danni gravi appare valido anche per le eccezioni basate su categorie a rischio, come affermato dalla Corte di Roma.
Il futuro dell’accordo Italia-Albania
Se le autorità italiane continuassero a trasferire i richiedenti asilo dalle SCoO con eccezioni per alcuni gruppi, i giudici potrebbero rispondere in due modi. Potrebbero (a) continuare a respingere gli ordini di detenzione, sostenendo che la designazione di un SCoO da parte dell'Italia non è ancora conforme alla sentenza della Corte di giustizia, oppure (b) sospendere il caso e sottoporre una questione alla Corte di giustizia. Si segnala che sulla questione, attualmente pendente, è già stata proposta una questione da parte del Tribunale di Firenze. Anche se il Tribunale di Roma ha ritenuto che la sentenza della Corte di giustizia del 4 ottobre fosse sufficiente per chiarire la questione, in futuro i giudici potrebbero preferire che sia la Corte di giustizia a prendere la decisione finale, soprattutto viste le pressioni del governo.
Anche così, se l’unico problema riguarda il modo in cui l’Italia applica il concetto di SCoO nelle procedure di frontiera, l’accordo con l’Albania potrebbe non essere così morto come sembra. Il ragionamento del Tribunale di Roma suggerisce che i giudici avrebbero rifiutato la convalida dei provvedimenti di trattenimento anche se i ricorrenti fossero stati detenuti fisicamente in zone di frontiera all’interno dell’Italia. In altre parole, i giudici non si sono concentrati sul fatto che i ricorrenti si trovassero in Albania, ma semplicemente sul fatto che avrebbero dovuto essere reindirizzati alla regolare procedura di asilo nel territorio, indipendentemente dalla designazione dell'Albania come zona di frontiera.
Ciò significa che i richiedenti provenienti da SCoO precedentemente elencati senza eccezioni – la stessa Albania, Bosnia, Kosovo, Macedonia del Nord, Montenegro, Serbia e Capo Verde – potrebbero ancora essere trasferiti. L'Italia potrebbe anche provare a sostenere che i paesi designati sono completamente sicuri, poiché il nuovo decreto prevede che le informazioni sui motivi dell'inserimento nell'elenco verranno fornite solo a gennaio. Inoltre, la sentenza potrebbe essere aggirata in futuro perché il nuovo regolamento sulla procedura di asilo prevede esplicitamente che: 1) uno SCoO può essere elencato con eccezioni per parti specifiche del suo territorio o categorie di persone chiaramente identificabili (articolo 61, paragrafo 2, APR) , e 2) una procedura di frontiera accelerata è applicabile non solo ai richiedenti asilo provenienti da SCoO, ma più in generale ai richiedenti provenienti da paesi con un tasso di riconoscimento inferiore al 20% (articolo 42 (j)).
Risposte giuridiche alternative
Tuttavia potrebbero sorgere altri problemi legali. Le autorità italiane si sono impegnate ad applicare gli stessi standard come se i richiedenti fossero in Italia, ma è discutibile se ciò possa essere garantito nella pratica. Ad esempio, le valutazioni delle vulnerabilità , fondamentali per identificare coloro che non possono essere processati nell’ambito delle procedure di frontiera, vengono condotte sia in mare che dopo lo sbarco in Albania. Le difficili condizioni durante i lunghi viaggi possono ostacolare l’identificazione precoce di vulnerabilità meno evidenti, come l’essere vittime di tortura. Inoltre, le autorità potrebbero essere riluttanti a condurre valutazioni approfondite se ciò potesse comportare il trasferimento dei richiedenti in Italia, dati gli elevati costi coinvolti. Inoltre, la legge limita gli incontri di persona tra ricorrenti e avvocati alle situazioni in cui la consulenza a distanza è impossibile (articolo 4, comma 5, della legge n. 14/24). Ciò solleva preoccupazioni circa la capacità di garantire il diritto di difesa in modo efficace. Ciò, insieme alle sfide del monitoraggio indipendente in un paese terzo, solleva dubbi sull’equità del processo. Il mancato rispetto degli standard di accoglienza negli hotspot da parte dell’Italia in passato, sanzionato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, suggerisce che simili sfide legali riguardanti condizioni di accoglienza inadeguate in Albania potrebbero sorgere in futuro.
Inoltre, dal momento che l’Italia ha esteso l’applicabilità di una procedura regolamentata dall’UE a una situazione non esplicitamente coperta dalla stessa, la Corte di Giustizia potrebbe essere chiamata a chiarire se concetti derivati dal diritto dell’UE siano correttamente applicati nel contesto della procedura in Albania . Ciò è importante per garantire un’interpretazione coerente del diritto dell’UE ed evitare di compromettere obiettivi comuni, come la creazione di una procedura di asilo uniforme in tutti gli Stati membri dell’UE. Una situazione simile si è verificata quando i Paesi Bassi hanno esteso il diritto al ricongiungimento familiare ai sensi della direttiva sul ricongiungimento familiare ai cittadini dell’UE che non avevano esercitato il loro diritto alla libertà di movimento, e la Corte di giustizia è stata chiamata a interpretare i concetti basati sull’UE. Nel caso dell’accordo Italia-Albania, si potrebbe chiedere alla Corte, ad esempio, se la “finzione di non ingresso” possa essere interpretata in modo sufficientemente ampio da designare un’area situata in uno Stato terzo come zona di frontiera per lo svolgimento di procedure di frontiera accelerate . Ciò è particolarmente rilevante date le sfide nel garantire gli stessi standard nella pratica, come discusso in precedenza.
Conclusione
Anche se il Tribunale di Roma ha temporaneamente sospeso l’attuazione dell’accordo, questa potrebbe non essere la fine, soprattutto con l’ampliamento della portata delle procedure di frontiera nel prossimo APR. Con la Commissione europea e il Consiglio europeo che monitorano da vicino gli sviluppi dell’accordo e esaminano altri modi innovativi per cooperare con i paesi terzi, anche attraverso l’ eliminazione del requisito di connessione per applicare il concetto di STC , à la Regno Unito-Ruanda , e il Revisione della Direttiva Rimpatri per creare “ hub di rimpatrio ” per i richiedenti asilo respinti: è probabile che il governo Meloni utilizzi tutti gli strumenti possibili per far funzionare il piano. Tuttavia, ulteriori sfide legali legate all’attuazione di politiche di cooperazione con paesi terzi, che non prestano adeguatamente attenzione ai rischi legati ai diritti fondamentali , potrebbero rallentare o ostacolare questa e altre iniziative lungimiranti simili.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/managing-migration-the-italian-way/ in data Tue, 29 Oct 2024 12:00:50 +0000.