Finalmente più capacità strategica in politica estera e di sicurezza

Così adesso: dopo che per quasi 70 anni si è discusso della creazione di un Consiglio di sicurezza nazionale, ora la Germania dovrebbe riceverne uno secondo l’ accordo di coalizione del 2025 tra CDU/CSU e SPD . La discussione può essere fatta risalire al dibattito sul riarmo degli anni ’50. ¹⁾ Il problema qui è che critici e sostenitori nel discorso hanno finora basato idee molto diverse su cosa esattamente dovrebbe essere inteso per Consiglio di Sicurezza Nazionale. ²⁾ Anche il ruolo e la funzione del nuovo istituto sono definiti solo vagamente nell’accordo di coalizione, per questo motivo rimangono aperte molte questioni relative al diritto organizzativo statale. Restano da chiarire, ad esempio, le competenze, i rapporti con le istituzioni esistenti e l'ubicazione del personale di un Consiglio di sicurezza nazionale. Prima della sua creazione, sono necessarie decisioni politiche fondamentali per garantire l’enfasi e la funzione politica desiderate.

Dal Consiglio di Sicurezza Federale al Consiglio di Sicurezza Nazionale

Friedrich Merz, ancora candidato alla carica di cancelliere, in un discorso alla Fondazione Körber il 23 gennaio 2025 ha annunciato la creazione di un Consiglio di sicurezza nazionale, di cui faranno parte i ministri federali responsabili della sicurezza interna ed esterna e i rappresentanti delle più importanti autorità di sicurezza. Questo è destinato a diventare il “punto cardine per il processo decisionale politico collettivo del governo federale su tutte le questioni chiave della politica estera, di sicurezza, di sviluppo e di politica europea”. In ogni caso, ciò rafforza il Cancelliere federale e la Cancelleria federale.

Per la prima volta dal 1966, la Cancelliera federale e il Ministro degli Esteri appartengono allo stesso partito, il che significa che l’argomentazione altrimenti avanzata contro il Consiglio di sicurezza nazionale, cioè che il conseguente spostamento di competenze fallirebbe nei governi di coalizione , attualmente non è corretta. Tuttavia, l’istituzione di un Consiglio di Sicurezza Nazionale affidato al Cancelliere federale implica una riorganizzazione fondamentale della distribuzione orizzontale delle competenze nel campo della violenza straniera, che dovrebbe estendersi oltre una legislatura. Sotto il titolo “Coerenza nell’azione estera” (linea 3989), l’accordo di coalizione prevede: “Stiamo trasformando il Consiglio di Sicurezza Federale, nel quadro del principio dipartimentale, in un Consiglio di Sicurezza Nazionale presso la Cancelleria Federale”. (Righe 3990-3991). Come dovrebbe apparire in dettaglio richiede qualche interpretazione.

L' attuale Consiglio di Sicurezza Federale è un comitato di gabinetto con un proprio regolamento interno , composto regolarmente da nove ministri e dal Cancelliere federale come presidente. A questo proposito non si trova affatto “nella Cancelleria federale”, ma solo nel suo ufficio, attualmente nel dipartimento 232 . Con “nella Cancelleria federale” si intende probabilmente la struttura amministrativa di un comitato di gabinetto di questo tipo, il Consiglio di sicurezza nazionale. In definitiva, si tratta di due istituzioni interconnesse, vale a dire il Consiglio di Sicurezza Nazionale come comitato di gabinetto e la sua sottostruttura amministrativa e del personale, probabilmente con un consigliere per la sicurezza nazionale a capo. Simile è la proposta per la struttura di un Consiglio di sicurezza nazionale avanzata da Peter Neumann del King's College di Londra.

Il governo federale ha il diritto di istituire un Consiglio di sicurezza nazionale come comitato di gabinetto nell’ambito del suo diritto all’autorganizzazione. Tuttavia, rispetto al Consiglio dei Ministri in quanto organo collegiale, un tale comitato può avere solo funzioni preparatorie e consultive senza diritto proprio di prendere decisioni ( BVerfGE 137, 185 <137> ). I compiti precedenti del Consiglio di sicurezza federale, che è largamente attivo nel settore del controllo degli armamenti ai sensi dell’articolo 26 II Legge fondamentale ³⁾ possono essere assegnati a un “Consiglio federale di controllo degli armamenti” denominato più accuratamente, al fine di mantenere il Consiglio di sicurezza nazionale libero per questioni fondamentali, strategiche e legate alla crisi.

Principio dipartimentale dall'art. 65 S. 2 GG come limite

Solo il principio dipartimentale dell’articolo 65 comma 2 Legge fondamentale, secondo il quale ogni ministro federale gestisce il proprio ambito di competenza in modo indipendente e sotto la propria responsabilità, limita il gabinetto federale come organo centrale di direzione politica. Ne consegue direttamente che il gabinetto può solo coordinare la pianificazione tra i diversi dipartimenti, ma non può assumersi da solo i compiti specialistici di un dipartimento. Per quanto riguarda la descrizione dei compiti del Consiglio di Sicurezza Nazionale, l’accordo di coalizione afferma: “Dovrebbe coordinare le questioni essenziali di una politica di sicurezza integrata, sviluppare strategia e previsione strategica, effettuare una valutazione congiunta della situazione ed essere quindi l’organo per il processo decisionale politico congiunto” (linee 3992-3994). Il termine “politica di sicurezza integrata” conserva anche un termine chiave della precedente strategia di sicurezza nazionale del governo federale del 14 giugno 2023. Ciò rende chiaro anche l’ampio significato del concetto di sicurezza , che dovrebbe costituire la base per i compiti del Consiglio di sicurezza nazionale.

Secondo l'articolo 65 comma 1 Legge fondamentale, il Cancelliere federale ha indubbiamente una funzione di direzione e moderazione all'interno del governo federale e quindi anche la pianificazione politico-strategica complessiva. Pertanto anche un corrispondente spostamento nell’elaborazione di documenti di coordinamento complessivi – come ad esempio la Strategia di sicurezza nazionale – sarebbe in linea con le competenze, mentre prima la direzione spettava al Ministero degli affari esteri, più precisamente al Dipartimento 201 (questioni fondamentali della politica di difesa e di sicurezza). È importante riconoscere che non si tratta tanto di uno spostamento di competenze quanto piuttosto di colmare una lacuna nella struttura delle competenze del governo federale. Ad oggi esiste un deficit strategico-concettuale nella politica estera e di sicurezza tedesca. Resta da vedere se, a causa dell’attuale distribuzione dei portafogli all’interno della coalizione di governo, la resistenza da parte del Ministero degli Esteri a un Consiglio di Sicurezza Nazionale – come nei precedenti tentativi ( 1998 , 2008 e 2023 ) di istituire un Consiglio di Sicurezza Nazionale – sarà assente o si trasformerà in ostruzionismo.

A causa della libertà di portafoglio del gabinetto, a un Consiglio di sicurezza nazionale in quanto comitato di gabinetto non può essere assegnato il proprio personale come sottostruttura. Tuttavia, esistono diverse opzioni costituzionalmente conformi per ancorare il personale e la struttura amministrativa di un Consiglio di sicurezza nazionale.

Incarico organizzativo dell'amministrazione del Consiglio di Sicurezza Nazionale

Soluzioni “piccole” e “grandi” dal punto di vista organizzativo e giuridico possono essere prese in considerazione per la struttura amministrativa di un Consiglio di sicurezza nazionale, che dovrebbe assumersi compiti di pianificazione strategica e previsione. La Commissione d’inchiesta “Lezioni dall’Afghanistan”, che ha anche raccomandato l’istituzione di un Consiglio di sicurezza nazionale nel suo rapporto finale del 27 gennaio 2025 (p. 25), ha esaminato in dettaglio le alternative esistenti e ha ottenuto diversi rapporti sulle stesse . Soluzioni più ampie potrebbero essere o un consigliere per la sicurezza nazionale come incaricato politico, simile al Commissario federale per la cultura e i media (BKM), o come un’autorità direttamente subordinata al Cancelliere e guidata da un funzionario politico, come l’Ufficio stampa e informazione del governo federale. Per quanto riguarda la sua classificazione, un decreto organizzativo della Cancelliera federale del 1977 recita: “L’Ufficio stampa e informazione, diretto da un Segretario di Stato, dipende direttamente dalla Cancelliera federale”. Anche se quest’ultima soluzione sarebbe effettivamente ovvia in quanto massima autorità federale nella struttura organizzativa del governo federale, queste due “soluzioni principali” non sembrano essere ciò che si intende con la classificazione nell’accordo di coalizione come “nella Cancelleria federale” (riga 3991), a meno che non si interpreti questa formulazione come meramente limitata alla supervisione ufficiale.

Se però nell’organizzazione standard della Cancelleria federale vengono classificate come “piccole soluzioni”, si pone la questione del livello e delle dimensioni. Un dipartimento concepito più come un ufficio, come la soluzione più piccola, difficilmente corrisponderà all’importanza che i partner della coalizione vogliono attribuire all’istituzione. Un incarico a livello dipartimentale presso la Cancelleria federale crea invece tensioni con il capo del 2° dipartimento della Politica estera, di sicurezza e di sviluppo, che in precedenza la stampa veniva spesso definito il “consigliere per la sicurezza nazionale” . Finora è chiaro solo che il gruppo di lavoro inizialmente previsto presso la Cancelleria per la creazione di un Consiglio di sicurezza nazionale dovrebbe essere assegnato direttamente al capo dell'ufficio della Cancelleria.

Squadra nazionale di crisi e centro nazionale di situazione

In stretto collegamento con il Consiglio di Sicurezza Nazionale, l’accordo di coalizione 2025 prevede la creazione di due ulteriori istituzioni, vale a dire una “squadra di crisi nazionale” e un “centro di situazione nazionale” (righe 3995-3997: “Per una gestione olistica delle crisi, la Germania ha bisogno di una squadra di crisi nazionale federale, statale e interdipartimentale del governo federale e di un centro di situazione nazionale presso la Cancelleria federale, in cui viene elaborato un quadro generale della situazione attraverso i dipartimenti.”) Non è chiaro in che misura questi siano legati al Consiglio di Sicurezza Nazionale o debbano essere assegnati ad esso. Solo il termine “nazionale” suggerisce un collegamento.

Un centro situazionale e una squadra di crisi svolgono due funzioni molto diverse, la cui creazione prevede requisiti giuridici molto diversi. Per entrambi vale quanto segue: i potenziali conflitti di competenza con le istituzioni esistenti possono essere evitati giuridicamente se non si limitano a duplicare le responsabilità esistenti, ma servono piuttosto a colmare un divario di competenze già esistente. Attualmente non esiste un centro di situazione che riunisca in una sorta di “metavalutazione” diverse informazioni, come ad esempio i prodotti finali dei servizi segreti della Confederazione e altri rapporti sulla situazione.

La competenza di crisi del cosiddetto “gabinetto di sicurezza” come parte del gabinetto federale potrebbe essere affidata ad un Consiglio di sicurezza nazionale come comitato di gabinetto. Finora per “gabinetto di crisi” si intende un comitato informale di coordinamento ad hoc che, presieduto dal Cancelliere federale e con la partecipazione dei ministri competenti, valuta le urgenti questioni di sicurezza. ⁴⁾ Tuttavia, l’utilizzo di un organismo così nuovo come squadra di risposta alle crisi sarebbe funzionalmente completamente diverso e giuridicamente più complicato di un’istituzione che si occupa di questioni strategiche fondamentali e di coerenza politico-strategica. Ciò andrebbe addirittura oltre l’ampia funzione del Consiglio di sicurezza nazionale degli Stati Uniti, che di per sé non si assume alcun compito di prevenzione delle minacce attraverso l’“autorità di intervento”.

Più difficile è rispondere alla domanda su cosa si intenda per “squadra nazionale di crisi” e come sia collegata al Consiglio di sicurezza nazionale. È impossibile collegare in generale la funzione di una squadra di crisi a ogni forma di crisi. Considerare un Consiglio di Sicurezza Nazionale come una soluzione universale e pronta all’uso equivarrebbe a un sovraccarico strutturale fin dall’inizio. Ignora inoltre la situazione normativa altamente complessa e la diversità delle squadre di crisi esistenti di polizia e di controllo dei disastri, come il comando degli incidenti . Tuttavia è possibile seguire semplicemente la situazione in una sovrastruttura per tenere informato il governo federale, più precisamente il Consiglio di sicurezza nazionale, e, se necessario, avviare azioni da parte di altre autorità.

Tuttavia, una “autorità d’intervento” operativa non solo raggiungerebbe i limiti orizzontali del principio dipartimentale (vedi sopra), ma toccherebbe anche verticalmente i limiti del principio federalista con la presunzione dell’adempimento dei compiti statali da parte degli Stati (articolo 30 GG). Con l'invio di ufficiali di collegamento gli Stati non possono invece avere voce in capitolo nelle competenze amministrative riservate alla Confederazione, come gli affari esteri (art. 87 I GG) e la difesa (art. 87 a I GG). Sono quindi necessari formati diversi e flessibili. Altrimenti, invece di aumentare la coerenza, si crea l’effetto opposto di incoerenza.

Il potenziale valore aggiunto di un Consiglio di sicurezza nazionale è quindi meno visto dagli operatori, come quelli del gruppo di discussione dei servizi segreti della GKND in Germania , con competenza diretta nella risposta alle crisi. Piuttosto, il vantaggio sarebbe che i risultati delle analisi sarebbero continuamente presentati ai decisori politici a livello di gabinetto. Ciò può creare più spazio per considerazioni strategiche. Nella situazione dell'intelligence settimanale (situazione ND), che è determinata dalle attività quotidiane, non c'è quasi tempo per questo.

Nessuna aspettativa eccessiva nei confronti di un Consiglio di sicurezza nazionale

È stato giustamente sottolineato che la sola istituzione di un Consiglio di sicurezza nazionale non è sufficiente a rimediare alle carenze nella previsione strategica. Le istituzioni possono promuovere processi decisionali, ma non possono sostituire la mancanza di volontà politica. Concetti concepiti senza considerazioni costituzionali che vedono un Consiglio di Sicurezza Nazionale come una “panacea” e un’istituzione universale hanno maggiori probabilità di creare illusioni di competenza nella risoluzione dei problemi e suscitare false aspettative piuttosto che essere effettivamente utili.

Nella stanza rivestita di pannelli con monitor sul muro conosciuta dalla televisione, la Situation Room della Casa Bianca nel seminterrato sotto l'ala ovest, ⁵⁾ È semplicemente una sala riunioni e non deve essere confusa con il Consiglio di Sicurezza Nazionale, che occasionalmente si riunisce lì. Aspettarsi che un Consiglio di Sicurezza Nazionale nel contesto costituzionale tedesco abbia un effetto paragonabile a quello del Consiglio di Sicurezza Nazionale degli Stati Uniti come “super-ministero” di un’amministrazione presidenziale ignora la realtà costituzionale tedesca. Il principio dipartimentale, il diritto di partecipazione parlamentare e il federalismo pongono dei limiti a ciò. Se l’obiettivo non è solo quello di produrre belle immagini che suggeriscano la gestione della crisi, ma piuttosto quello di acquisire una reale competenza strategica in materia di crisi, bisogna tenerne conto.

“ Istruzioni di configurazione ” più basilari come quelle fornite dall’Alliance for Security in Business. V. (ASW Federal Association), il governo federale, che ha esperienza nell'organizzazione statale e nella struttura delle autorità, non ne ha certamente bisogno per istituire un Consiglio di sicurezza nazionale. Ciò che serve, tuttavia, sono decisioni fondamentali sui compiti esatti e sull’ubicazione dell’istituzione.

Il post Finalmente più capacità strategica in politica estera e di sicurezza è apparso per la prima volta su Constitution Blog .

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Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/nationaler-sicherheitsrat-staatsorganisationsrecht/ in data Fri, 09 May 2025 12:57:10 +0000.