Dimenticare il legame autentico ignorando i principi costituzionali
La lotta sul programma maltese di cittadinanza per investimento è probabilmente uno dei dibattiti più accesi del diritto costituzionale dell’UE. Il conflitto ruota attorno alla questione se il diritto dell'UE contenga requisiti per il conferimento della nazionalità di uno Stato membro – e quindi l'acquisizione della cittadinanza dell'Unione – e se tali requisiti consistano in un “legame effettivo” tra il rispettivo Stato e l'individuo. Dopo anni di dialogo a livello politico, la Commissione ha finalmente deferito il progetto maltese alla Corte di giustizia. Il caso tocca l'essenza stessa della cittadinanza dell'Unione. Senza dubbio ha il potenziale per diventare una sentenza storica.
Le recenti conclusioni dell'avvocato generale Collins, tuttavia, non colgono questo obiettivo. Collins ci fornisce una visione estremamente ristretta e sorprendentemente unilaterale che difficilmente rende giustizia alla portata del caso. In particolare, cerca di farci credere che non esistono modi validi per ancorare un reale requisito di collegamento nel diritto dell’UE. Martijn van den Brink trova “difficile non essere d'accordo con l'avvocato generale”. Con tutto il rispetto, non sono d'accordo. Il ragionamento di Collins solleva non solo dubbi procedurali e sostanziali, ma ignora diversi principi costituzionali del diritto comunitario. Esiste un argomento convincente per stabilire un reale requisito di collegamento ai sensi del diritto dell’Unione, radicato nel divieto di abuso dei diritti, nell’apertura dell’Unione al diritto internazionale e nei principi di solidarietà, fiducia, democrazia e uguaglianza. Tali principi giustificano il requisito del collegamento effettivo e dovrebbero informare l'interpretazione dell'articolo 20 TFUE da parte della Corte.
Dubbi procedurali: iura novit curia ?
Fin dall'inizio, il parere rivela un malinteso sul ruolo della Corte nei procedimenti per infrazione. Ciò risulta particolarmente evidente nelle osservazioni conclusive dell'avvocato generale: “la Commissione non ha dimostrato che (…) l'articolo 20 TFUE richiede l'esistenza di un 'legame effettivo'” ( punto 58 ). Collins chiede alla Commissione di dimostrare l'esistenza di un obbligo giuridico ai sensi dei trattati. Secondo la Corte , però, la Commissione deve soltanto “provare… che un obbligo non è stato adempiuto, fornendo alla Corte tutti gli elementi necessari affinché la Corte possa constatare l'inadempimento”. In altri termini, la Commissione non deve dimostrare l' esistenza dell'obbligo, ma l' inadempimento da parte dello Stato membro. Spetta alla Corte verificare se sussista tale obbligo. Iura novit curia! Questo malinteso spiega perché Collins non fornisce alcuna ulteriore valutazione della domanda della Commissione.
Sostantivo dubbi: cadere nell'obiezione di competenza
Anche il ragionamento sostanziale dell'avvocato generale appare discutibile. È importante sottolineare che sembra cadere in quello che può essere descritto come un “errore di competenza”. Il parere sottolinea più volte la competenza esclusiva degli Stati membri in materia di nazionalità: “gli Stati membri avrebbero potuto decidere di mettere in comune le loro competenze e di conferire all'Unione europea il potere di determinare chi può diventare cittadino dell'Unione. Hanno scelto di non farlo” ( punto 44 ). Pertanto, i requisiti dell'UE per l'acquisizione della nazionalità porterebbero a “un'erosione del tutto illegittima della competenza degli Stati membri in un campo altamente delicato” ( punto 57 ). Accade spesso che gli Stati membri cerchino di difendere la propria condotta dinanzi alla Corte di giustizia facendo valere le loro competenze esclusive in un determinato settore. Tuttavia, la ripetizione costante non rende questa argomentazione più corretta, anche se espressa da un avvocato generale.
La Corte ha affermato in quasi tutte le sue decisioni relative alla cittadinanza che gli Stati membri mantengono la competenza a regolamentare la perdita e l'acquisizione della cittadinanza. Tuttavia, devono rispettare il diritto dell’Unione “nell’esercizio dei loro poteri in materia di nazionalità” (vedi solo Tjebbes ). Questo approccio non è esclusivo del diritto sulla nazionalità ma può essere trovato praticamente in tutti i settori di competenza esclusiva degli Stati membri, che vanno dal diritto penale , all’estradizione , alla tassazione diretta , ai cognomi , allo stato civile fino all’organizzazione della magistratura nazionale . Pertanto, gli obblighi degli Stati membri ai sensi del diritto dell’UE sono generalmente indifferenti alle competenze dell’Unione di adottare atti giuridici.
Certamente ci si può chiedere se questa giurisprudenza possa applicarsi all’acquisizione della cittadinanza. Durante la controversa udienza del caso, Collins ha affermato che gli obblighi degli Stati membri erano principalmente negativi . Nel settore del diritto penale, ad esempio, la Corte ha sottolineato che il diritto dell’UE “ pone determinati limiti ” alle competenze degli Stati membri. Prescrivere requisiti per l’acquisizione della cittadinanza, come il legame effettivo, non rappresenterebbe una limitazione negativa all’azione dello Stato membro, ma piuttosto un obbligo positivo . Tuttavia, la distinzione tra obblighi negativi e positivi è difficile da mantenere. Qualsiasi obbligo positivo può alla fine essere trasformato in negativo. Un obbligo positivo di introdurre un requisito di collegamento effettivo può essere facilmente formulato come un divieto negativo di conferire la nazionalità in sua assenza.
Il riferimento dell'avvocato generale alla dichiarazione n. 2 ( punti 45, 57 ), in cui gli Stati membri sottolineavano che “la questione se un soggetto possieda la cittadinanza di uno Stato membro deve essere risolta unicamente con riferimento al diritto nazionale”, non cambia questa configurazione. Tale dichiarazione, che non costituisce diritto primario, non ha impedito alla Corte di applicare il diritto dell’Unione alle norme nazionali che disciplinano la cittadinanza. Nella sentenza Rottmann la Corte lo ha espressamente osservato
“[è] vero che la Dichiarazione n. 2 sulla cittadinanza di uno Stato membro, … deve essere presa in considerazione come strumento di interpretazione del Trattato CE… Tuttavia, il fatto che una questione rientri nell'ambito competenza degli Stati membri non pregiudica il fatto che, nelle situazioni disciplinate dal diritto dell’Unione europea, le norme nazionali interessate devono tenere debitamente conto di quest’ultimo”.
Sebbene l'avvocato generale abbia ragione nel ritenere che la giurisprudenza della Corte si sia concentrata sui requisiti dell'Unione che limitano la perdita della cittadinanza di uno Stato membro e della cittadinanza dell'Unione ( punti 52-54 ), la Corte non sembra distinguere categoricamente tra acquisizione e perdita. A partire da Micheletti, la Corte ha fatto riferimento sia alle “condizioni per l'acquisizione che alla perdita della cittadinanza” nel sottolineare l'obbligo degli Stati membri di tenere debito conto del diritto dell'Unione. E anche se l’avvocato generale “non è a conoscenza di alcun caso in cui la Corte abbia esaminato le norme di uno Stato membro relative all’acquisizione della cittadinanza” ( punto 50 ), la giurisprudenza ha cominciato a considerare sempre più non solo la perdita ma anche l’acquisizione della cittadinanza nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.
Già nella sentenza Airola la Corte aveva dato mandato alle istituzioni comunitarie di respingere il riconoscimento della cittadinanza di un individuo qualora il conferimento avvenisse in modo discriminatorio. E mentre nella causa Kaur la Corte si è rifiutata di valutare le norme degli Stati membri sull'acquisizione della cittadinanza, la sentenza nella causa Governo statale di Vienna sembra aprire una nuova strada a questo riguardo. Questo caso riguarda una persona che ha contestato la revoca dell'assicurazione di naturalizzazione da parte delle autorità austriache che l'aveva indotta a rinunciare alla sua nazionalità estone. La Corte ha valutato la conformità della legge austriaca all’articolo 20 TFUE. Per molti, ciò costituisce un passo importante verso l’assoggettamento dell’acquisizione della nazionalità al diritto dell’UE. La procedura d'infrazione pendente costituisce un trampolino di lancio verso l'ulteriore sviluppo di questa giurisprudenza. L’avvocato generale, però, perde questa occasione.
Percorsi alternativi: ancorare il legame autentico nel diritto dell’UE
Il parere ha un focus estremamente ristretto, che non lascia spazio a considerazioni sistematiche o teleologiche, tanto meno a un'interpretazione dell'articolo 20 TFUE alla luce dei principi costituzionali dell'Unione. La Corte non dovrebbe aderire a un approccio così ristretto ma esplorare strade alternative per ancorare un requisito di collegamento effettivo all’articolo 20 TFUE. A mio avviso, tale esigenza può emergere dall’interpretazione dell’articolo 20 TFUE alla luce di diversi principi: il divieto di abusi del diritto dell’Unione, l’apertura al diritto internazionale nonché i principi costituzionali di solidarietà, fiducia, democrazia e uguaglianza.
Tutela dagli abusi del diritto dell’Unione
Le conclusioni dell'avvocato generale menzionano il principio generale del divieto di abuso del diritto dell'Unione solo incidentalmente, poiché la Commissione probabilmente non ha sollevato un simile abuso ( punto 51 ). Secondo la mia comprensione, tuttavia, la Commissione ha fatto di tutto per sostenere che il programma maltese di cittadinanza per investitori è abusivo. Ciò dovrebbe essere sufficiente per stabilire che la mercificazione maltese della nazionalità costituisce un abuso della cittadinanza dell’Unione ai sensi dell’articolo 20 TFUE.
La Corte ha ritenuto che un abuso presuppone, da un lato, che nonostante il rispetto formale delle norme del diritto dell’Unione non sia stato raggiunto il loro scopo (elemento oggettivo), e dall’altro, l’intenzione di trarre un vantaggio da tali norme dell’Unione creando artificialmente le loro condizioni (elemento soggettivo). Applicato al caso di specie, viene in mente l’ argomento del free-rider, spesso citato: la nazionalità maltese non viene “acquistata” per se stessa, ma per acquisire l’accesso al territorio combinato degli Stati membri. Mentre il conferimento della nazionalità senza un legame reale avviene in modo lecito in quanto tale, Malta conferisce uno status comune – la cittadinanza dell’Unione – per ottenere vantaggi monetari con conseguenze per tutti gli Stati membri. Malta vende così un accesso che viene fornito quasi esclusivamente da altri Stati membri (generando entrate per oltre 900 milioni di euro pari a quasi il 2% del PIL maltese, vedere qui , tabella 11).
Tutelare l'apertura dell'Unione al diritto internazionale
Il secondo ancoraggio, che Collins respinge senza ulteriori approfondimenti, si trova nell'apertura dell'Unione al diritto internazionale: “Il diritto dell'Unione deve essere interpretato alla luce delle pertinenti norme di diritto internazionale” ( Ungheria c. Repubblica slovacca ). Nell'ambito della nazionalità, tuttavia, sembra esserci un conflitto tra i poteri degli Stati membri ai sensi del diritto internazionale e i loro vincoli ai sensi del diritto dell'Unione.
La sentenza della Corte internazionale di giustizia nel caso Nottebohm ha consentito agli Stati di rifiutarsi di riconoscere la nazionalità conferita da un altro Stato in assenza di un legame autentico. La sentenza della CGUE nel caso Micheletti ha disattivato questo “potere Nottebohm ”. Secondo Micheletti “non è ammissibile che la legislazione di uno Stato membro limiti gli effetti della concessione della cittadinanza di un altro Stato membro”. Come conciliare questi due filoni opposti in modo da garantire la “rigorosa osservanza e lo sviluppo del diritto internazionale” previsto dall’articolo 3, paragrafo 5, TUE?
In astratto, ci sono due modi per conciliare questi casi. Da un lato Micheletti potrebbe essere limitato in caso di pratiche di conferimento abusive. Tuttavia, ciò potrebbe nuocere al sistema di riconoscimento reciproco nell’ambito della nazionalità istituito da quella decisione. Il buon funzionamento di questo sistema è essenziale per preservare uno spazio comune di mobilità all’interno dell’Unione. Introdurre la possibilità di rivedere le condizioni della cittadinanza dell'Unione potrebbe perturbare gravemente questo sistema o addirittura provocarne il collasso. Per evitare un allontanamento da Micheletti e preservare comunque i “poteri di Nottebohm ” degli Stati membri, l'esigenza di un legame autentico dovrebbe allora essere proiettata al livello dell'acquisizione della nazionalità. Ancora una volta, l’avvocato generale respinge semplicemente questo ragionamento in quanto non fornisce “nessuna base logica” per l’esistenza di standard minimi comuni per l’acquisizione della cittadinanza ( punto 57 ).
Tutelare la solidarietà e la fiducia tra gli Stati membri
Avventurarsi su basi più costituzionali, assegnare la nazionalità senza un legame reale può mettere seriamente a repentaglio il principio di solidarietà e di fiducia reciproca.
Da un lato, la cittadinanza dell’Unione è, come ha osservato l’avvocato generale Cruz Villalón , “fondata sull’esistenza di una comunità di Stati e di individui che condividono un (…) impegno di solidarietà”. La cittadinanza dell'Unione contiene un insieme di diritti nei confronti degli Stati membri, tra cui i diritti alla libera circolazione e all'uguaglianza (articoli 18 e 21 TFUE), nonché i diritti di partecipazione politica (articolo 22, paragrafo 1, TFUE). Questi diritti richiedono la solidarietà reciproca tra gli Stati membri. Tale solidarietà, tuttavia, necessita di una base stabile. Come ha osservato l'Avvocato generale Capeta , “la solidarietà si fonda solitamente sull'appartenenza ad una comunità”. In questo senso, l’appartenenza alla società europea è una precondizione centrale della solidarietà tra gli Stati membri e i cittadini dell’Unione. Il legame autentico può essere inteso come espressione di questa appartenenza.
D'altronde si è già notato che Micheletti stabilisce un principio di reciproco riconoscimento delle nazionalità. Gli Stati membri non possono controllare, né tanto meno rifiutare di riconoscere, qualsiasi conferimento abusivo di nazionalità da parte di altri Stati membri. Tale riconoscimento reciproco va di pari passo con la fiducia reciproca . Secondo l'avvocato generale Collins, tale fiducia è “incondizionata” ( punto 47 ). Tuttavia, questo sembra essere un malinteso fondamentale: la fiducia non è mai “incondizionata”, ma richiede il rispetto di una serie di standard comuni e il loro monitoraggio efficace. In altre parole, la fiducia non è mai “ cieca ”. A questo proposito si può tracciare un parallelo con altri regimi di riconoscimento reciproco come il mandato d’arresto europeo, anch’esso basato sulla fiducia reciproca e sul monitoraggio di determinati standard minimi. Applicata al caso di specie, l'esclusione della possibilità di controllo sull'acquisizione della cittadinanza di uno Stato membro dovrebbe quindi essere accompagnata da uno standard minimo comune: il legame effettivo.
Tutelare la democrazia e l’uguaglianza all’interno dell’Unione
Infine, il legame autentico serve a proteggere la democrazia e l’uguaglianza a livello dell’Unione. L'acquisizione della cittadinanza di uno Stato membro comporta direttamente l'acquisizione della cittadinanza dell'Unione, che comprende il diritto alla partecipazione politica a livello dell'UE. I cittadini degli Stati membri e i cittadini dell’Unione costituiscono la base elettorale che trasmette legittimità democratica a livello europeo, sia eleggendo i governi nazionali rappresentati nel Consiglio, sia attraverso le elezioni al Parlamento europeo (cfr. articolo 10, paragrafo 2, TUE). Su tale base, il diritto dell'UE dovrebbe essere in grado di proteggere la composizione dell'“elettorato” dell'Unione imponendo determinate garanzie sotto forma di requisiti minimi per le leggi sulla nazionalità degli Stati membri.
In primo luogo, il requisito del collegamento effettivo tutela il carattere di status politico della cittadinanza dell'Unione. La Commissione ha affermato che la pratica maltese mina “l’essenza e l’integrità della cittadinanza dell’Unione”. Questa essenza comprende anche i diritti di partecipazione politica. Come ha sottolineato l’avvocato generale Maduro nella causa Rottman , la cittadinanza dell’Unione mira a una “nuova forma di fedeltà civica e politica a livello europeo”. Commercializzare la nazionalità – e quindi la cittadinanza dell’Unione – potrebbe alterare radicalmente il significato di questa istituzione. Il carattere della cittadinanza dell'Unione si deteriorerebbe da uno status che riflette la partecipazione politica a un bene economico. Il legame autentico presenta un legame più forte che corrisponde alla cittadinanza come status politico.
In secondo luogo, il legame autentico tutela l’uguaglianza democratica . Per quanto riguarda la pratica maltese, il Parlamento europeo ha messo in guardia contro una “mercificazione dei diritti” che viola il valore dell’uguaglianza di cui all’articolo 2 TUE. Un principio di uguaglianza democratica può discendere anche dall'articolo 9 TUE, secondo il quale la partecipazione dei cittadini dell'Unione alle attività dell'Unione deve essere paritaria. Inoltre, l’articolo 21 della Carta vieta qualsiasi disparità di trattamento fondata sull’origine sociale o sul patrimonio. Si può certamente sostenere che la determinazione di chi appartiene all’elettorato è una questione che precede l’uguaglianza democratica. L’articolo 9 TUE, tuttavia, sembra indicare una diversa interpretazione, menzionando l’uguaglianza democratica nella prima frase, l’acquisizione della cittadinanza dell’Unione nella seconda. Di conseguenza, l’acquisizione derivata della cittadinanza dell’Unione sembra essere soggetta al vincolo dell’uguaglianza democratica. Come criterio oggettivo, il legame autentico garantisce questa uguaglianza.
Conclusione
Le conclusioni dell'avvocato generale possono essere interpretate come concise e convincenti. Da parte mia, vedo un ragionamento eccessivamente ristretto ed estremamente unilaterale che ignora i principi costituzionali centrali del diritto comunitario. Questo , e non la procedura d'infrazione della Commissione, è l' “oltraggio costituzionale”. Contrariamente al parere di Collins, vi sono validi argomenti a favore di un effettivo requisito di collegamento ai sensi del diritto dell'Unione. Emerge dall'interazione di diversi principi con un pedigree sempre più costituzionale, a partire dal divieto di abuso dei diritti e dall'apertura dell'Unione al diritto internazionale, fino ad arrivare ad altri più spessi, come i principi di solidarietà, fiducia, democrazia e uguaglianza. Per questo motivo i giudici lussemburghesi non dovrebbero seguire il parere del loro avvocato generale.
Nota: le riflessioni contenute in questo testo sono state sviluppate sulla base di un progetto comune con Ferdinand Weber dell'Università di Göttingen.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/dismissing-the-genuine-link/ in data Wed, 09 Oct 2024 10:05:09 +0000.