Dal dialogo alla discordia
“Per le ragioni che precedono, ritengo che la Corte debba dichiarare che […] l’Ungheria ha violato l’articolo 2 TUE.” 'Questa negazione dei valori sanciti dall’articolo 2 TUE è l’impalpabile ‘qualcosa in più’ che ha spinto la Commissione a introdurre il sesto motivo.”
Con queste forti parole, l'Avvocato Generale Ćapeta ha concluso la prima parte delle sue conclusioni in merito alla violazione dell'articolo 2 TUE, che è al centro del caso pendente dinanzi alla CGUE – un caso che porta, del tutto appropriatamente, il nome di " Valori dell'Unione ". Sebbene questa valutazione potesse essere prevedibile – soprattutto perché l'Avvocato Generale Ćapeta è noto per essere un avvocato generale che interpreta il diritto europeo in modo particolarmente progressista e dinamico – le sue parole sono destinate a suscitare scalpore. Sebbene non si tratti di una sentenza definitiva, è un fatto senza precedenti che l'articolo 2 TUE venga dichiarato azionabile e violato.
La prossima sentenza della CGUE nella causa C-769/22 sarà una sentenza storica per diversi motivi. In primo luogo, riguarda la questione se l'articolo 2 TUE possa costituire – per usare le parole dell'Avvocato Generale Ćapeta – un motivo autonomo per un'azione per inadempimento (paragrafo 32). Questo aspetto tocca la questione ampiamente dibattuta della giustiziabilità nella dottrina europea. In secondo luogo, il caso riguarda l'elaborazione di standard per l'identificazione dei valori dell'articolo 2 TUE. Entrambi i casi sollevano questioni fondamentali, poiché l'articolo 2 TUE riguarda niente meno che i principi fondamentali dell'Unione europea stessa.
Questa centralità dell'articolo 2 TUE, già presente durante l' udienza di novembre , si riflette anche nell'approccio di Ćapeta. In particolare, il suo parere si apre con l'esame dell'articolo 2 TUE, mentre la Commissione ha deliberatamente elencato l'articolo 2 TUE come ultimo motivo di ricorso, proprio per sottolineare che la violazione dell'articolo 2 TUE da parte dell'Ungheria costituisce il coronamento del caso. La Commissione ha ripetutamente sottolineato che le disposizioni sul mercato interno hanno fatto scattare l'ambito di applicazione della Carta e che queste violazioni sistematiche e gravi contenevano quindi un "qualcosa in più" che ha portato a una violazione dell'articolo 2 TUE. Non si tratta di cavilli giuridici. Ciò che conta è il modo in cui vengono costruite le argomentazioni e l'ordine in cui vengono presentate.
Dopo aver offerto una panoramica sostanziale del parere di Ćapeta in merito all'articolo 2 TUE, questo contributo si concentrerà su due aspetti salienti del suo ragionamento: in primo luogo, l'uso del termine "buona società", che introduce una preoccupante dimensione etica. In secondo luogo, il criterio introdotto da Ćapeta per stabilire una violazione dell'articolo 2 TUE, ovvero la "negazione dei valori", che è insufficiente e si limita a spostare il problema dell'elaborazione di standard concreti anziché risolverlo.
Uno sguardo più da vicino all'argomentazione di Ćapeta sull'articolo 2 del TUE
Poiché Ćapeta si basa, tra l'altro, su significative violazioni della Carta per constatare una violazione dell'articolo 2 TUE, inizia la sua analisi esaminando i diritti fondamentali (paragrafi 45 e segg.). Rileva violazioni degli articoli 21, 11, 7 e 1.
Inoltre, la Corte si batte in particolare affinché la violazione dell'articolo 2 TUE venga riconosciuta per la prima volta come motivo autonomo di ricorso da parte della Corte (paragrafo 142). Ćapeta si limita giustamente alla questione rilevante in questo caso, ovvero se l'articolo 2 TUE possa essere applicato come motivo autonomo di ricorso nell'ambito del diritto dell'Unione, e rimanda il dibattito più ampio sulla sua applicazione autonoma a un caso futuro (paragrafo 144).
Il suo parere sull'art. 2 TUE si articola in due parti: in primo luogo, esamina la dibattuta questione della giurisdibilità dell'articolo 2 TUE (paragrafi 150 e segg.). Nello specifico, si tratta di stabilire se l'articolo 2 TUE possa fungere da criterio autonomo per valutare la legittimità nell'ambito di un procedimento per inadempimento, anziché limitarsi, come spesso in passato, a interpretare o definire ulteriormente le disposizioni giuridiche. La questione successiva riguarda le circostanze in cui l'articolo 2 TUE possa essere interessato, con particolare attenzione all'elaborazione di criteri applicabili (paragrafi 235). Sebbene gli Stati membri abbiano sostenuto all'unanimità la giurisdibilità generale dell'articolo 2 TUE durante l'audizione orale – divergendo solo sulla possibilità che l'articolo 2 TUE possa essere applicato di per sé o concretizzato da altre commissioni – le loro osservazioni hanno mostrato una notevole diversità di approcci riguardo ai criteri da utilizzare per accertare una violazione dell'articolo 2 TUE. A tale riguardo, gli Stati membri si sono trovati "uniti nella diversità".
Nella sua analisi della giustiziabilità, Ćapeta inizia con una spiegazione da manuale della funzione dell'articolo 2 TUE come identità costituzionale dell'ordinamento giuridico dell'Unione. Inoltre, sottolinea che l'articolo 2 TUE è una disposizione giuridicamente vincolante, la cui osservanza – ai sensi dell'articolo 49 TUE – è un prerequisito per l'accesso all'Unione. Inoltre, nella sentenza Repubblika , la CGUE ha stabilito il principio di non regressione, in base al quale gli Stati membri – proprio in ragione della loro decisione di aderire volontariamente a una società e a un'Unione fondata sull'articolo 2 TUE – sono tenuti a mantenere almeno il livello di protezione di tali valori esistente al momento dell'accesso (paragrafi 181 e segg.). Ćapeta sostiene correttamente che tale principio di non regressione non si limita al valore dello Stato di diritto, ma costituisce piuttosto un divieto di regressione basato su valori, che si applica parimenti ai valori in questione, come i diritti umani e l'uguaglianza (paragrafo 183). Dopo aver affrontato argomenti spesso fuorviantemente abbreviati nella letteratura – come l’affermazione secondo cui l’articolo 7 TUE preclude la possibilità di essere processato (par. 196) – Ćapeta rileva anche, in modo convincente, che l’articolo 2 TUE è processabile e può quindi fungere da motivo autonomo (par. 233).
Ćapeta pone poi la questione centrale, che è al centro del caso: quali standard e criteri indicano una violazione dell'articolo 2 TUE? Approfondisce la questione chiedendosi come valutare se uno Stato membro abbia oltrepassato le "linee rosse" (par. 234). Proprio perché l'articolo 2 TUE consente il pluralismo costituzionale, i confini di quanto concordato devono essere chiari agli Stati membri. Ćapeta affronta la questione in modo astratto (par. 237): pur respingendo criteri come il numero o la gravità delle violazioni, ritiene che il criterio chiave per constatare una violazione dell'articolo 2 TUE sia la "negazione dei valori". Il numero di violazioni può, ma non necessariamente, indicare una violazione dell'articolo 2 TUE (par. 248). Sostiene che le violazioni, ad esempio, dei diritti fondamentali dell'Unione possono comunque essere il risultato del dialogo costituzionale, in cui i valori e la loro interpretazione vengono negoziati. A suo avviso, solo la “negazione dei valori” – e non le divergenze interpretative, anche se comportano violazioni del diritto – costituisce una violazione dell’articolo 2 TUE (par. 253).
Ćapeta conclude infine che, nel caso in esame, non sussiste più alcun legittimo dialogo costituzionale, ma piuttosto un grado di discordia così grave da equivalere a una "negazione dei valori" (par. 255). La negazione dell'uguaglianza per le persone LGBTI, che costituisce la base di tutte le violazioni, non è un argomento su cui possa persistere un legittimo dibattito nell'ambito del dialogo costituzionale; essa costituisce invece una violazione dell'articolo 2 TUE, in particolare per quanto riguarda i diritti umani, la dignità umana e l'uguaglianza (par. 273).
La dimensione etica in una “buona società”
Ciò che colpisce è il riferimento di Ćapeta all'idea di una "buona società" (parr. 157, 177), la cui visione è espressa nell'art. 2 TUE e che invoca nel contesto dell'identità costituzionale dell'Unione. Ovviamente, questa valutazione contiene una dimensione etica, che solleva inevitabilmente la questione di cosa significhi effettivamente "buono". La ragione per cui troviamo un tale approccio nelle conclusioni di Ćapeta risiede nella natura specifica del caso: questo non si concentra sullo Stato di diritto, un valore supportato da un'ampia giurisprudenza. Piuttosto, il caso riguarda i diritti LGBTQI e la stigmatizzazione di una minoranza, un contesto che (1) coinvolge valori che non sono stati precedentemente centrali nella giurisprudenza della Corte e (2) tocca un ambito in cui lo stesso governo ungherese ha giustificato le proprie azioni come promozione della "buona vita".
La narrazione spiega poi anche l'adozione da parte di Ćapeta del termine "buona società". Descrivendo la società come "buona" – in riferimento alla Società Europea di cui all'articolo 2 (2) TUE – affronta deliberatamente questo tema e offre una contro-narrativa al modello promosso dal governo ungherese.
Questa dimensione etica è problematica per almeno due ragioni: in primo luogo, l'uso del termine "buono" fa il gioco di coloro che ritengono l'articolo 2 TUE non giustiziabile a causa della sua vaghezza e astrattezza, e che accusano la CGUE di utilizzare la propria giurisprudenza per imporre uno "stile di vita europeo" e di abusare dell'articolo 2 TUE come clausola di omogeneità. La giustiziabilità e la forza giuridica dei valori di cui all'articolo 2 TUE sono state a lungo controverse, non da ultimo perché il termine "valori" potrebbe essere inteso come implicante un contenuto principalmente morale o etico. Sebbene la sentenza della CGUE sulla condizionalità dello Stato di diritto abbia ora confermato al più alto livello che l'articolo 2 TUE è giuridicamente vincolante, l'uso del termine "buono" rischia di riaccendere vecchie controversie.
In secondo luogo, la valutazione di ciò che è "buono" è intrinsecamente selettiva e imprevedibile. Mentre un approccio caso per caso all'articolo 2 TUE aiuta a evitare standard eccessivamente specifici e ne preserva il carattere di norma orientata ai risultati, il riferimento al termine "buono" accresce ulteriormente tale selettività.
Dialogo costituzionale contro negazione dei valori
Altrettanto sorprendenti sono i termini distinti “negazione dei valori” e “dialogo costituzionale”, che Ćapeta utilizza nello sviluppo dei criteri per le violazioni dell’articolo 2 del TUE e che distingue l’uno dall’altro.
Osserva giustamente che i valori vengono negoziati nell'ambito di un dialogo costituzionale (par. 203) e che l'articolo 2 TUE consente diverse interpretazioni. Ciò si riflette anche nella giurisprudenza della CGUE, che considera l'articolo 2 TUE come un obbligo di risultato. Sebbene la Corte, nell'esercizio della sua giurisdizione, abbia necessariamente conferito maggiore concretezza all'articolo 2 TUE, questo pluralismo si manifesta anche, ad esempio, nel principio di non regressione, che non stabilisce obblighi concreti per gli Stati membri ma, con il suo particolare riferimento temporale e il riferimento a ciascun ordinamento giuridico nazionale, ha un effetto di salvaguardia del pluralismo.
Tuttavia, la sua scelta di criteri è problematica: per lei, la "negazione dei valori" è l'unico criterio rilevante, distinto dal legittimo dialogo costituzionale – un dialogo che può comportare violazioni di legge, ma che, in assenza di negazione, non costituisce una violazione dell'articolo 2 TUE. Mentre quest'ultimo punto è convincente, l'approccio di Ćapeta non fa che spostare il problema: il termine "negazione" è in qualche modo intercambiabile con "violazione" e non fornisce ulteriori requisiti o un insieme di criteri che indichino tale negazione. Secondo Ćapeta, un numero considerevole di violazioni può indicare una negazione di valori, ma non necessariamente lo fa. Allo stesso modo, le violazioni gravi non sono, di per sé, indicatori sufficienti (par. 241).
Il caso dei “deficit sistemici”
La domanda è: ci aspettiamo troppo? Certamente, la Corte è sottoposta a forti pressioni. Certo, questa domanda rappresenta un passo avanti significativo, ma anche minimo. La necessità di fondo deriva dai principi di chiarezza e certezza del diritto: quando una legge viene emanata, è necessario un criterio per determinare se e quando sia stata violata. Si tratta di un'aspettativa legittima che gli Stati membri hanno il diritto di avere.
Tuttavia, questa aspettativa potrebbe essere soddisfatta meglio con altri criteri. In particolare, la nozione concettuale di "deficit sistemico" potrebbe offrire un quadro efficace per identificare una "negazione di valori" e, quindi, una violazione dell'articolo 2 TUE. Ciò che rende questo concetto attraente è la sua natura multistrato, che consente un esame su diverse dimensioni. Sebbene Ćapeta osservi giustamente che molteplici violazioni non costituiscono necessariamente una violazione dell'articolo 2 TUE, il concetto di deficit sistemico fornisce elementi – come il numero e l'intento delle violazioni, nonché una dimensione temporale e qualitativa che può essere determinata con riferimento all'essenza dei valori – per garantire la certezza del diritto. In generale, nessun singolo criterio è sufficiente per stabilire una violazione dell'articolo 2 TUE; piuttosto, tale accertamento dovrebbe basarsi su una valutazione e una contestualizzazione olistiche.
La nozione di deficit sistemico può essere intesa come una rete di elementi interconnessi: quanto più intense e intenzionali sono le violazioni, e quanto più le norme giuridiche violate possono essere considerate espressioni dell'essenza dei valori, tanto più è probabile che vi sia una negazione di tali valori. In tali circostanze, lo spazio per un legittimo dialogo costituzionale – formatosi attraverso il consenso fondativo e costante dell'Unione nell'art. 2 TUE, che è a sua volta frutto di una scelta deliberata – si trasforma in discordia. Questo atto di scelta si riflette anche nell'adesione di ogni nuovo Stato membro ai sensi dell'art. 49 TUE, che giustifica non solo le condizioni richieste per il funzionamento dell'ordinamento giuridico dell'Unione, ma anche l'istituzione del principio di non regressione (par. 177). Ćapeta richiama efficacemente questa scelta e la decisione volontaria degli Stati membri di aderire all'Unione (par. 155).
In ogni caso, resta da vedere su quali argomenti la CGUE si baserà per decidere in seduta plenaria.
Il post Dal dialogo alla discordia è apparso per la prima volta su Constitution Blog .
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/opinion-hungary-advocategeneral/ in data Tue, 10 Jun 2025 09:24:57 +0000.