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Come Viktor Orbán sfida la politica estera e di sicurezza comune dell’UE

Dall’inizio della presidenza ungherese del Consiglio dell’Unione Europea (UE), il primo ministro ungherese Viktor Orbán ha perseguito una politica estera attiva. Si è recato a Kiev per un incontro con il presidente ucraino Volodymyr Zelenskyy , ha fatto una visita a sorpresa al presidente russo Vladimir Putin a Mosca, ha partecipato a un vertice informale dell'Organizzazione degli Stati turchi ospitato da Ilham Aliyev , presidente dell'Azerbaigian, e poi è volato a Pechino per un incontro con il presidente cinese Xi Jinping .

L’autodichiarata “diplomazia di pace” di Orbán illustra – ancora una volta – le sfide che circondano la rappresentanza esterna dell’UE. Non può e non parla a nome dell’UE, anche se l’uso del logo della presidenza del Consiglio ungherese potrebbe suggerire il contrario. Le sue visite non sono altro che l'espressione della politica estera nazionale ungherese. Anche in tale veste, tuttavia, le sue azioni sono problematiche alla luce degli obblighi dell’Ungheria ai sensi della politica estera e di sicurezza comune (PESC) dell’UE.

Nessun ruolo per la presidenza del Consiglio

In reazione alle visite di Orbán, sia il presidente del Consiglio europeo Charles Michel che l'alto rappresentante Josep Borrell hanno sottolineato che la presidenza di turno del Consiglio non rappresenta l'Unione europea. Hanno ragione. Articolo 15, par. 6 TUE prevede espressamente che la rappresentanza esterna della PESC spetta al Presidente del Consiglio europeo a livello di Capo di Stato o di governo e all'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza a livello ministeriale. Articolo 17, par. 1 TUE chiarisce ulteriormente che la Commissione europea rappresenta l'Unione per tutte le competenze non PESC. La presidenza di turno del Consiglio ha solo una funzione rappresentativa interna, nel senso che rappresenta il Consiglio nei rapporti con le altre istituzioni dell'UE, ma non svolge alcun ruolo formale sulla scena internazionale.

Si tratta di una novità importante introdotta con il Trattato di Lisbona. In epoca pre-Lisbona, il compito di rappresentare l’Unione nelle questioni PESC era esplicitamente affidato alla Presidenza. Ciò è stato introdotto nell'articolo J.5 del Trattato di Maastricht e successivamente incorporato nell'ex articolo 18 TUE . Di conseguenza, la rappresentanza dell’UE al più alto livello politico è stata lasciata al capo o allo Stato di governo del paese che detiene la presidenza di turno. Ciò a volte ha portato a controversie diplomatiche. L'esempio più notevole è stato il comportamento del presidente italiano Silvio Berlusconi dopo il vertice UE-Russia del novembre 2003 tenutosi a Roma sotto l'allora presidenza italiana. Nella conferenza stampa post-vertice, Berlusconi ha difeso gli attacchi della Russia alla Cecenia e l'incarcerazione di Mikhail Khodorkovsky, ovviamente contro la posizione ufficiale dell'Unione Europea. Le revisioni istituzionali introdotte con il Trattato di Lisbona miravano ad evitare tali situazioni. Per rafforzare la coerenza dell'azione esterna dell'UE, la presidenza di turno del Consiglio non svolge più un ruolo formale nella rappresentanza esterna dell'Unione. Pertanto, è chiaro che Viktor Orbán non può rappresentare legalmente l’UE sulla scena internazionale. Le sue visite in Ucraina, Russia, Azerbaigian e Cina devono quindi essere viste come espressioni della politica estera ungherese piuttosto che dell’UE.

Politica estera e dovere di lealtà

Gli Stati membri sono competenti a perseguire la propria politica estera. Dichiarazione n. 13 e 14 del Trattato sull'Unione europea prevedono esplicitamente che le disposizioni della PESC non possono incidere sulle competenze degli Stati membri in materia di affari esteri. Tuttavia, ciò non implica che gli Stati membri abbiano una libertà illimitata di fare ciò che vogliono. Secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia, anche nell'esercizio delle loro competenze nazionali, gli Stati membri sono tenuti a rispettare gli obblighi derivanti dal diritto dell'UE (cfr. ad esempio causa C-619/18 , punto 52). Questo principio si applica anche rispetto alla PESC, che è parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’UE. Nonostante le norme e le procedure speciali applicabili in questo campo, diverse disposizioni del trattato UE limitano l'azione degli Stati membri a livello internazionale. L'articolo 28, paragrafo 2, TUE precisa che le decisioni PESC “ impegnano gli Stati membri nelle posizioni che adottano e nella condotta della loro attività ”. L’articolo 29 TUE prevede inoltre che “ gli Stati membri provvedono affinché le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni dell’Unione ”. L'articolo 24, paragrafo 3, TUE prevede inoltre che gli Stati membri abbiano l'obbligo di “ sostenere attivamente e senza riserve la politica estera e di sicurezza dell'Unione in uno spirito di lealtà e solidarietà reciproca e rispettare l'azione dell'Unione in questo settore. Gli Stati membri collaborano per rafforzare e sviluppare la reciproca solidarietà politica. Essi si astengono da qualsiasi azione contraria agli interessi dell’Unione o che possa compromettere la sua efficacia come forza di coesione nelle relazioni internazionali . Un'espressione concreta dell'obbligo di lealtà è rinvenibile nell'articolo 32 TUE , il quale prevede , tra l'altro, che “ [p]rima di intraprendere qualsiasi azione sulla scena internazionale o assumere qualsiasi impegno che possa pregiudicare gli interessi dell'Unione, ciascuno Stato membro consulta il altri in seno al Consiglio europeo o al Consiglio ”.

Le disposizioni specifiche sulla lealtà della PESC, che riflettono il dovere generale di leale cooperazione di cui all'articolo 4, paragrafo 3, TUE , rivelano la natura problematica delle iniziative di Viktor Orbán. Con la sua visita a Mosca, Orbán si è opposto alla posizione dell'UE sulla guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina. Ciò include la sospensione della rimanente cooperazione politica, culturale e scientifica con le autorità russe. Inoltre, il presidente russo Putin, il ministro degli Esteri Sergei Lavrov e molti altri funzionari governativi russi sono inseriti nell'elenco delle sanzioni dell'UE. Altrettanto problematica è stata la partecipazione di Orbán all'incontro informale dell'Organizzazione degli Stati Turchi. All'incontro ha partecipato anche il presidente dell'autoproclamata "Repubblica turca di Cipro del Nord" (TRNC), Ersin Tatar. L'UE riconosce solo la Repubblica di Cipro come soggetto di diritto internazionale e ha più volte espresso preoccupazione per la decisione dell'Organizzazione degli Stati turchi di concedere alla TRNC lo status di osservatore. Secondo il verbale della riunione informale alla quale ha partecipato Orbán, il primo ministro ungherese non ha formulato alcuna riserva riguardo alla partecipazione della TRNC. Infine, sembra che le iniziative unilaterali dell'Ungheria non siano state annunciate o discusse in seno al Consiglio europeo o al Consiglio. Pertanto, è ovvio che le visite a sorpresa del Primo Ministro ungherese – che incidono chiaramente sugli interessi e sulle posizioni comuni dell'Unione – violano sia la formulazione che lo spirito degli obblighi comuni in materia di politica estera e di sicurezza dell'UE.

La politica estera e di sicurezza comune come “lex imperfecta”

È risaputo che gli Stati membri sono tenuti a rispettare il dovere di leale cooperazione previsto dal diritto dell’UE quando agiscono sulla scena internazionale. Il mancato rispetto di tale obbligo può portare ad azioni di infrazione dinanzi alla Corte di giustizia, come dimostrano i casi Commissione contro Grecia e Commissione contro Svezia . La domanda, ovviamente, è fino a che punto tali azioni possano essere portate avanti anche in relazione alle violazioni da parte degli Stati membri della politica estera e di sicurezza comune dell'UE. Come previsto dall'articolo 24, paragrafo 1, TUE, questa politica è soggetta a "norme e procedure specifiche" che implicano, tra l'altro, una giurisdizione limitata per la Corte di giustizia dell'UE. Nonostante la natura vincolante delle disposizioni PESC, garantire il rispetto di tali norme non è un esercizio semplice. Ecco perché l’avvocato generale Wahl definisce la PESC come lex imperfecta , cioè “una legge che impone un dovere o vieta un comportamento ma non prevede alcuna sanzione per la sua violazione” . Ad esempio, i procedimenti di infrazione ai sensi degli articoli da 258 a 260 TFUE sembrano essere esclusi per semplici violazioni delle norme PESC. Tuttavia, come sostenuto da Christophe Hillion , il mancato rispetto sistematico degli obblighi derivanti dalla PESC da parte di uno Stato membro può essere considerato una violazione del principio generale di leale cooperazione, sancito dall'articolo 4, paragrafo 3, TUE, nel senso che mina il conseguimento degli obiettivi dell'azione esterna dell'UE definiti all'articolo 21 TUE.

Infine, ai sensi dell'articolo 24, paragrafo 3, TUE , al Consiglio e all'Alto Rappresentante viene attribuita la responsabilità di garantire il rispetto dei principi di solidarietà politica reciproca e di lealtà nella politica estera e di sicurezza dell'UE. L'articolo 26, paragrafo 2, TUE definisce inoltre che “assicurano l'unità, la coerenza e l'efficacia dell'azione dell'Unione” . A parte le dichiarazioni pubbliche secondo cui Viktor Orbán non ha il mandato di parlare a nome dell’UE, si sarebbe potuto prevedere un approccio più proattivo. Una delle lezioni principali di questo episodio è che affidare la Presidenza del Consiglio a un paese dell’UE soggetto alla procedura di sorveglianza di cui all’articolo 7, paragrafo 1, TUE non è stata una buona idea.


Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/how-viktor-orban-challenges-the-eus-common-foreign-and-security-policy/ in data Tue, 09 Jul 2024 12:25:43 +0000.